לאאאא
קשן
h”
בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת”מ 64225-06-20 אהד ואח’ נ’ עיריית פתח תקווה ואח’
בפני
כבוד השופט רמי אמיר
עותרים
1. אורי אהד 2. איציק ישראל 3. תמי זייטלני 4, ענת זנזורי 5. ישראל פרידמן 6. גנאדי בורשבסקי ע”י ב”כ עו”ד אורי אהד
נגד
משיבים
1. עיריית פתח תקווה 2. רמי גרינברג ע”י ב”כ עו”ד יחזקאל ריינהרץ 3. משרד הפנים ע”י ב”כ עו”ד גלי גפן, מפמיימ (א)
פסק דין
1. שאלה בדבר שאילתה.
2. לפי סעיף 36 לתוספת השנייה לפקודת העיריות [נוסח חדש] זכאים חברי מועצת העירייה להציג שאילתות לראש העירייה לקראת כל ישיבה מן המניין של מועצת העירייה. ולפי אותו סעיף, חייב ראש העירייה להשיב בישיבת המועצה האמורה לאותן שאילתות, אך מוסמך הוא לדחות את מתן תשובתו עד לשתי ישיבות מן המניין שלאחר מכן. ואולם עד כמה רב לו כוחו של ראש העירייה! וביחס לכמה שאילתות באותה ישיבה יכול הוא לדחות את תשובתו עד לשתי ישיבות כאמור! זוהי השאלה נושא עתירה זו שבפניי.
3. העותרים הם חברי מועצת עיריית פתח תקווה. המשיבה 1 היא עיריית פתח תקווה, המשיב 2 הוא ראש העירייה (להלן: “העירייהיי וייראש העירייה” או “המשיבים”), והמשיב 3 הוא משרד הפנים.
4. לקראת ישיבת העירייה שהייתה קבועה ליום 2806.20., הגישו כל ששת העותרים שאילתות לראש העירייה, כאשר חלקם הגישו שתי שאילתות וחלקם הגישו שאילתה אחת, ובסהיין הגישו העותרים שמונה שאילתות. ראש העירייה בחר לדחות את תשובתו לכל שמונה השאילתות שהגישו העותרים. העותרים פנו ליועמ”יש לעירייה בעניין זה באופן מיידי ביום 1706.20. (נספח ד’ לעתירה), אך נענו בסירוב על ידי מרכזת ישיבות מועצת העיר ביום 1806.20. (נספח ה’ לעתירה).
1 מתוך 6
לאאאא
קשן
h”
בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת”מ 64225-06-20 אהד ואח’ נ’ עיריית פתח תקווה ואח’
העותרים המשיכו ופנו למשרד הפנים באותו יום 1806.20. (נספח ו’ לעתירה), אך לא נענו עניינית (נספח ז’ לעתירה).
כיוון שכך, פנו העותרים ביום 2506.20. לבית משפט זה בעתירתם, וצירפו לה גם בקשה לצו ביניים. העניין הועבר לתגובה ונקבע לדיון, אלא שלבקשה מוסכמת של הצדדים דחיתי את הדיון. בין לבין התקיימה הישיבה מן המניין הבאה ביום 2607.20., וראש העירייה הקריא את כל שמונה השאילתות והשיב להן באותה ישיבה – כך דווח לי היום בדיון, והדבר אינו במחלוקת. עניין צו הביניים נעשה, אפוא, לתיאורטי; ואולם העתירה בעינה עומדת, משום שעניינה כללי והיא צופה פני עתיד.
5. ביסוד הדברים עומדת הוראת סעיף 36 לתוספת השנייה לפקודה, וזו לשונו:
“(א)
לא יאוחר משבעה ימים לפני תחילת הישיבה מן המניין הקרובה, רשאי חבר המועצה להגיש לראש העיריה שאילתה בכתב על עניין עובדתי שבתחום תפקידי העיריה, לרבות בעניין תאגידים עירוניים, והיא תנוסח בקצרה ובצורת שאלה בלבד
; ראש העיריה או חבר מועצה הממונה על העניין שלגביו נשאלה השאילתה ושראש העיריה הסמיכו לכך, ישיב בכתב ובקצרה לשאילתה ויקרא את התשובה באותה ישיבה, ואולם הוא רשאי לדחות את תשובתו עד הישיבה מן המניין שלאחר הישיבה הבאה ובלבד שלא ידחה תשובתו לגבי יותר משתי שאילתות בישיבה אחת ; השאילתה והתשובה יחולקו לחברי המועצה. לא נמסרה תשובה לשאילתה בשתי ישיבות מן המניין שהתקיימו לאחר הגשתה, יועמד נושא השאילתה, לפי דרישת השואל, כסעיף ראשון על סדר היום בישיבה מן המניין הקרובה ויקוים דיון בנושא. לא יוגשו יותר משתי שאילתות מאת חבר המועצה לפני כל ישיבה מן המניין.”
(ב)
(ג)
(ההדגשות שלי – ר.א.).
6. שורש המחלוקת בין הצדדים נעוץ בפרשנותו של סעיף 36 האמור, ובאופן ממוקד יותר בפרשנותה של הוראת הסיפא בס”ק (א) שבו: ייובלבד שלא ידחה תשובתו לגבי יותר משתי שאילתות בישיבה אחת”י.
2 מתוך 6
לאאאא
קשן
h”
בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת”מ 64225-06-20 אהד ואח’ נ’ עיריית פתח תקווה ואח’
טענת העותרים היא, כי סמכותו של ראש העירייה לדחות תשובה לשאילתות מוגבלת לשתי שאילתות מתוך כלל השאילתות שהוגשו לקראת אותה ישיבה של מועצת העירייה. טענת המשיבים היא, כי סמכות הדחייה האמורה של ראש העירייה מוגבלת לשתי שאילתות ביחס לכל חבר מועצה כשלעצמו, אך בכפוף למגבלה זו ניתן לדחות את השאילתות של מספר חברי מועצה במצטבר; כך שאליבא דהמשיבים, ניתן בישיבה מסוימת לדחות את התשובות לשתי שאילתות של חבר פלוני, וגם לשתי שאילתות של חבר אלמוני, וכך הלאה. המשיב 3, משרד הפנים, בחר שלא לנקוט עמדה בעניין – למרות שמדובר בפרשנותה של הוראה כללית בתוספת לפקודת העיריות, שחלה על כלל העיריות במדינה. מדובר בנורמה רבת היקף עם השלכות ארציות, ועמדה זו של יאין עמדהיי מצד מי שמופקד על קיומו של החוק תמוהה בעיניי. לכן אבקש מבייכ המשיב 3 להביא עניין זה לידיעת פרקליטת המחוז, כדי לשקול את מדיניות התגובה במקרים דומים בעתיד.
7. שקלתי בדברים לגופם, ולדעתי הדין עם העותרים.
8. הכול מסכימים על חשיבותו הציבורית של מוסד השאילתה. מוסד זה מאפשר לנבחרי הציבור, ובאמצעותם לציבור כולו, לפקח על הרשות המבצעת ; להעלות על סדר היום הציבורי עניינים שונים שבתחום אחריותה של הרשות המבצעת; ולחייב את הרשות המבצעת להתייחס לאותם עניינים ולבדוק את טיפולה בהם. הדרך הסוקראטית של שאלה ותשובה מחדדת עניינים, ומונעת במידה רבה את היכולת של הרשות “לטאטאיי עניינים חשובים. לחשיבותה הציבורית של השאילתה כאחד מאמצעי הפיקוח העיקריים על הרשות המבצעת ראו: פרופ’ שטרית, הממשלה: הרשות המבצעת, פירוש לחוק יסוד: הממשלה (2018, המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי עייש סאקר), כרך א’, עמוד 238. לעניין זה יש משקל רב כאשר באים אנו לפרש את הוראות הדין בנוגע לסוגיות אלו ואחרות הקשורות במימוש זכות חשובה זו.
9. מוסד השאילתה החל את דרכו בתחום הפרלמנטרי, בכנסת; ואולם הוא ייובאיי למישור המוניציפאלי בתיקון מספר 20 לפקודת העיריות משנת 1976, עת הוחלפה התוספת השנייה לפקודה. נושא השאילתות הוסדר לראשונה בפרק התשיעי לתוספת משנת 1976, וההוראה הספציפית הרלוונטית לענייננו הייתה בסעיף 40 לתוספת. התוספת השנייה הוחלפה לחלוטין בשנת 2008 (קיית תשס”ח מס’ 6659 מיום 3003.08.), וזהו הנוסח התקף כיום. גם כעת מוסדר נושא השאילתות בפרק התשיעי לתוספת, והעניין הספציפי הרלוונטי לענייננו מצוי כאמור בסעיף 36, אשר החליף את סעיף 40 בנוסח הקודם.
3 מתוך 6
לאאאא
קשן
h”
בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת”מ 64225-06-20 אהד ואח’ נ’ עיריית פתח תקווה ואח’
ומה נשתנה לענייננו מסעיף 40 לתוספת בנוסחה הקודם לעומת סעיף 36 לתוספת בנוסחה דהיום! כל שנשתנה הוא, שנוספה ההוראה המסייגת את כוחו של ראש העירייה לדחות את מתן התשובות לשאלות עד לישיבה הבאה או לזו שאחריה. והסייג האמור מתבטא במשפט הבא: יובלבד שלא ידחה תשובתו לגבי יותר משתי שאילתות בישיבה אחת”י. רוצה לומר, המחוקק בחר לשנות מהמצב הקיים בכיוון של האדרת כוחה של השאילתה, וצמצום היכולת של הרשות המנהלית לדחות את מתן התשובות – משום שכל מה שהוסיף הוא הוראה המסייגת את כוחה של הרשות, ומגבילה אותה כמותית לדחייה של שתי שאילתות.
10. פרשנות זאת מתיישבת גם עם הגישה התכליתית שעומדת ביסוד הטמעתו של מוסד השאילתה במסגרת המוניציפאלית. הדבר נובע מחשיבותו הציבורית של מוסד השאילתה. כפי שציינתי לעיל, השאילתה באה לחדד את השיח הציבורי ולפקח על השלטון. וככל שנבצר ונחזק את השאילתה, ונגביל את יכולת הרשות המבצעת לדחות את התשובות ולהחליש את הכוח המיידי של השאילתה – כך נעמיק את השיח הציבורי ונחזק את הביקורת הציבורית על פעילות השלטון. לעניין זה של הדחייה בזמן של התשובות לשאילתות כגורם מחליש אפקטיבית של מוסד השאילתה, ראו: פרידברג, איך משפרים את עבודת הכנסת כגוף מחוקק ומפקח? המלצות עיקריות (2018, המכון הישראלי לדמוקרטיה), בעמוד 23.
:
11. ;
;
העותרים מציעים, כאמור, כי כוח הדחייה של התשובה לשאילתה שנתון בידי ראש העירייה מוגבל לשתי שאילתות בכל ישיבה; כלומר רק שתי שאילתות מתוך כלל השאילתות המוגשות לאותה ישיבה. המשיבים מציעים, כאמור, כי כוח הדחייה של התשובה לשאילתה שנתון בידי ראש העירייה מוגבל לשתי שאילתות שמציג כל חבר מועצה פלוני בכל ישיבה; כלומר שהמספר הכולל של השאילתות, שניתן לדחות את התשובה אליהן בישיבה מסוימת, יכול להיות רב וגדול, ככפל מספרם של חברי המועצה. ברור שהגישה של העותרים מחזקת את מוסד השאילתה יותר מהגישה של המשיבים, משום שהיא מגבילה יותר את כוחו של ראש העירייה לדחות את תשובותיו. לכן, בבואנו לפרש את החוק בגישה התכליתית, יש להעדיף את גישת העותרים.
12. פרשנות זו מתחזקת משמעותית כאשר אנו באים לבחון את הוראת סעיף 36 לתוספת, לא רק על רקע התכלית החקיקתית, אלא ביתר שאת כאשר אנו בוחנים את הדברים בגישה מילולית על רקע כלל הוראותיו של סעיף 36 לתוספת והשתלבותן זו בזו. סעיף 36(א) סיפא לתוספת מגביל, כאמור, את כוח הדחייה של ראש העירייה במתן התשובה לשאילתה – ללא יותר משתי שאילתות בישיבה אחת.
4 מתוך 6
קשן
h”
בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת”מ 64225-06-20 אהד ואח’ נ’ עיריית פתח תקווה ואח’
ואולם סעיף 36(ג) לתוספת מגביל את מספר השאילתות שיכול כל חבר מועצה לשאול לפני כל ישיבה מן המניין – גם זאת ללא יותר משתי שאילתות לישיבה אחת. אך אם נאמר, כגישת המשיבים, שסמכות הדחייה מתייחסת לשאילתות של כל חבר מועצה כשלעצמו – אז מה הטעם בהוראת סעיף 36(א) סיפא! אם כוונת המחוקק הייתה, שראש העירייה לא יוכל לדחות יותר משתי שאילתות של כל חבר וחבר הייתה התוצאה מושגת גם ללא הוראת סעיף 36(א) סיפא האמורה. שהרי ממילא לא יכול חבר מועצה להגיש יותר משתי שאילתות לקראת כל ישיבה, לפי הוראת סעיף 36(ג); ואז ממילא לא קיימות משתי שאילתות לכל חבר שניתן בכלל לדחות אותן. זאת ועוד, כדי לדחות שתי שאילתות אלו, די היה בהוראה הכללית שבסעיף 36(א) אמצע, שמסמיכה את ראש העירייה לדחות את תשובתו לכל שאילתה, ואין צורך בתוספת המגבילה שבסעיף 36(א) סיפא.
12 13
13. כך בניתוח של הוראות סעיף 36 לתוספת בכללותו, וכך גם בניתוח שלו על רקע ההיסטוריה החקיקתית: מדוע צריך היה להוסיף במיוחד את הוראת סעיף 36(א) סיפא האמורה בתיקון 2008 של התוספת! וזאת כאשר הנוסח של סעיף 40(א) הקודם ביחד עם סעיף 40(ג) הקודם היה נותן את אותה תוצאה. חזקה על המחוקק ועל מחוקק המשנה שלא השחיתו מילותיהם לריק. ואם ניתן עוד להניח שהייתה טעות בלא משים, בשל כפל הוראות, בניסוח המקורי של התוספת בוודאי שאין להניח טעות כזאת, כאשר מדובר בתיקון מפורש וממוקד בעניין זה. כאשר דבר חקיקה בא לתקן דבר חקיקה קודם בעניין ספציפי וממוקד – יש להניח שבא לתקן תקלה בהסדר הקיים ולשנות דבר. וכאשר ראינו שלא חל כל שינוי, ולא נדרש כל שינוי, אם נאמץ את הפרשנות של המשיבים – המסקנה חייבת להיות, שפרשנות זאת מוטעית היא.
14. גם בחינה טקסטואלית של הוראת הסיפא לבדה מתוך סעיף 36(א) לתוספת השנייה תומכת בגישה הפרשנית של העותרים. המחוקק ניסח את הגבלת כוח הדחייה של ראש העירייה ביחס ליישתי שאילתות בישיבהיי ולא ביחס ליישתי שאילתות לשואליי. הדגש הוא על ההצמדה של ייהשאילתותיי לייישיבהיי ולא ליישואליי או לייחבר מועצהיי. הדבר מצביע על התייחסות למספר השאילתות הכולל בישיבה. אילו רצה המחוקק להגביל את יכולת הדחייה של ראש העירייה ביחס לשתי שאילתות של חבר מועצה – היה מצמיד את המילים באופן זה, וכותב זאת במפורש. הבחירה הטקסטואלית של המחוקק מצביעה גם היא על פרשנותו הנכונה של החוק בדרך זו, שהגבלת יכולתו של ראש העירייה לדחות את התשובה לשאילתות – נסבה על תקרה של שתי שאילתות בישיבה, ולא על תקרה של שתי שאילתות לשואל.
5 מתוך 6
קשן
h”
בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת”מ 64225-06-20 אהד ואח’ נ’ עיריית פתח תקווה ואח’
15. אינני מתעלם מטענתו של ב”כ המשיבים, שהוראת ההגבלה של כוח הדחייה לשתי שאילתות נועד לשרת תכלית נוספת, של מניעת עומס בדיוני המועצה. ואולם אין בתכלית אפשרית זו כדי לשנות מהוראה מפורשת בחוק, המתייחסת למספר שאילתות בישיבה ולא למספר שאילתות של שואל. מעבר לכך, הפתרון לעומס בישיבה מסוימת, מוצא את פתרונו באפשרות להמשיך את הדיון ביום החול הבא שלאחר הישיבה, וזאת כהמשך ישיבה לפי סעיף 49 לתוספת השנייה.
16. אינני מתעלם גם מטענה נוספת של בייכ המשיבים, שבשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים אינני מחליף את שיקול הדעת של הרשות המנהלית, וכי השאלה היא רק זו האם הפרשנות של העירייה ושל ראש העירייה חרגה באופן קיצוני מהסביר. כלל זה הוא אמנם כלל מנחה במשפט המנהלי, ובביקורת השיפוטית על רשויות המנהל בגדרו – ואולם בענייננו לא מדובר בבחינת דרך פעולתה של הרשות המנהלית ובשאלה האם היא חרגה ממתחם הסבירות, אלא בשאלה של פרשנות החוק ובסוגיה של חריגה מסמכות על ידי הרשות המנהלית. העניין שעמד על הפרק הוא האם מוסמך או לא מוסמך ראש העירייה לדחות את תשובתו ליותר משתי שאילתות בישיבה אחת, והתשובה לכך נתונה בחוק. לכן, צריך בית המשפט, גם במסגרת עתירה מנהלית, לקבוע מה אומר החוק, ולבחון האם ראש העירייה חרג מהסמכות שניתנה לו בחוק או שלא חרג ממנה. ותשובתי היא, כאמור, שהחוק קובע שסמכותו של ראש העירייה מוגבלת לדחיית התשובה לשתי שאילתות בלבד מכלל השאילתות שהוגשו לקראת ישיבת המועצה; וכאשר בחר ראש העירייה לדחות את כל שמונה השאילתות שהוגשו על יסוד פרשנות שגויה של החוק – הוא
חרג מסמכותו.
17. על יסוד כל האמור לעיל, אני מקבל את העתירה ומורה כי ראש העירייה מוסמך לפי סעיף 36 לתוספת השנייה לפקודת העיריות לדחות את תשובתו לשתי שאילתות בלבד מתוך כלל השאילתות שהוגשו לקראת כל ישיבה מן המניין של מועצת העירייה. המשיבים 2-1 ישלמו לעותרים הוצאות ושכייט עו”ד בסך כולל של 15,000 ₪, וזאת תוך 30 יום מהיום לידי בייכ העותרים.
ניתן היום, ח’ אב תשייפ, 29 יולי 2020, בהעדר הצדדים.
רמי אמיר, שופט
6 מתוך 6
