השופט נגד סולברג:

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג”ץ
5527 / 19
לפני:
כבוד השופט נ’ סולברג כבוד השופטת י’ וילנר כבוד השופט אי שטיין
העותרת:
דרכנו – יוצאים לפעולה (חלייצ)
נ
ג
ד
המשיבים:
1. כבוד השופט חנן מלצר, המשנה לנשיאת בית המשפט העליון, יוייר ועדת הבחירות המרכזית 2. מפלגת הליכוד 3. היועץ המשפטי לממשלה 4. מבקר המדינה
עתירה למתן צו על-תנאי
תאריך הישיבה:
כייח באב התשעייט
(29.8.2019)
בשם העותרת:
עוייד גלעד שר; עוייד גיא בוסי; עוייד איתן טוקר
בשם המשיב 1:
עו”ד דין ליבנה; עו”ד שחר צייטלין
בשם המשיבה 2:
עו”ד אבי הלוי; עו”ד מיכאל דבורין
בשם המשיב 4:
עוייד דייר יצחק בקר
פסק-דין
השופט נ’ סולברג:
1. לא קלה דרכנו. במוקד העתירה שלפנינו – החלטתו של יו”ר ועדת הבחירות לכנסת ה-22, המשנה לנשיאת בית המשפט העליון השופט ח’ מלצר (להלן: יו”ר ועדת הבחירות), בגדרה נקבע כי פעילותה של העותרת, תנועת ‘דרכנו – יוצאים לפעולה’

לע תעצומה תונשרפה תלבקתמ התיה םא םג – לעו ונכרד ידי – יטפשמה ץעויה ידי ר”וי עבק ותטלחהב .הריתעה תא תלבק תא קידצהל ידכ ךכב היה אל ןיידע ,הלשממל יכ ,תוריחבה תדעו יתעגה הילאש הנקסמל תירקיעה היארה” ונכרד לש התוליעפ היפל[ ‘תוריחב תוליעפ’ ידכ הלוע – ]’ס ‘נ לש התרהצה איה ]ונכרד[ דגנכ לועפל התעדב יכ , ,םימדקומ םיאנת תדמעה’ :תוללוכה ,לארשיב תיטילופהו תירוביצה הריפסב תומייקה תומגמ פל ,ינויצילאוק ןתמו אשמ תרגסמב ,םסרופש יפכ הנתות ינויצילאוק םכסה לע המיתח םהי ותוארל תורשפא שיש קוחב ךומתל תובייחתהל תרזוח יתלב הרוצבו שארמ הפופכ היהתו איה ותקיקח תביסו ודועיי לכש ךכ ,תיביטקאורטר וא/ו ,תילנוסרפ הרטמל דעוימכ ושרפלו “ומע קר ביטיהל וא דחא םדאל עייסל הקספ( 70 תדעו ר”וי ןייצש יפכ .)הטלחהל ונניאש ,ינורקע ךפונ הז רושימב התוליעפל תוושל הסנמ תשקבמהש ףא לע ,תוריחבה :םירבדה בצמ וניא והז ,תמיוסמ םידמעומ תמישר וא םיוסמ םרוג םע ההוזמ ילבמ ףא” טעמ הרועמש ימ לכל ןבומ ,רבודמ תומזוי וליאב ןייצלו ,’ומשב דליל אורקל’ יטילופה חישב לארשיב – א רסמב אל יכ – “רבודמ יתגלפמ לעו יטילופ הקספ( 71 תדוקנמ ,ןכא .)הטלחהל תמישר יפלכ םירבדה םינווכמ ,יחכונה יטילופה םילקאב ,’ריבסה רחובה’ לש וטבמ הבישמה איה ,תמיוסמ םידמעומ 2 ינפ םה ולאשמ .השארב דמועהו דוכילה תגלפמ , ברעתהל הליע ןיא ,םירבדה ,ונכרד לש התוליעפ היפל ,תוריחבה תדעו ר”וי לש ותעיבקב תוליעפ’ ידכ הלוע ,רומאה רשקהב רעצמל ,הדעווה ר”וי ינפל הילע הריהצהש יפכ .תוגלפמ ןומימ קוחב התרדגהכ ‘תוריחב
26 . ירבחל עיצא ,ןכ לע רשא לע וצה תא לטבל – ו יאנת .הריתעה תא תוחדל
ט פ ו ש ת
ט פ ו ש
ט פ ו ש
ל וצ השענ אל ,ןיינעה תוביסנב .תואצוה
11

פושה רנליו ‘י תט : .המיכסמ ינא

טפושה ןייטש ‘א : .םיכסמ ינא
ובפרט בקרב “הרוב המתון והרדום” בישראל; השני, השתתפות בשיח הציבורי בעניינים הנוגעים לסדר היום האזרחי והדמוקרטי, “תוך העלאת המודעות לחשיבות הדרישה שתופנה על ידי המצביעים לאחריותיות מנהיגותית (accountability) מצד נבחרי הציבור”. הודגש, כי הפעילות האמורה תישא אופי ‘כללי’, ולא תכוון כלפי מפלגה מסוימת.

5. יו”ר ועדת הבחירות נדוש לבקשה ולתגובות שהוגשו מטעם המשיבים, קיים דיון לפניו, ולאחריו איפשר לצדדים להגיש השלמות טיעון ביחס לסוגיות שעלו והתחדדו במהלכו. לאחר שהשלימו הצדדים את טענותיהם, קבע יו”ר ועדת הבחירות בהחלטתו מיום 20 . 8 . 2019 , כי פעילותה המתוכננת של דרכנו עולה כדי פעילות בחירות’, בהתאם להוראת סעיף-קטן (4) להגדרת פעילות בחירות’ בסעיף 1 לחוק מימון מפלגות: “תעמולה באמצעות מודעות פרסום, שמטרתה להשפיע על בוחרים להצביע בעד רשימת מועמדים מסוימת או להימנע מלהצביע בעד רשימת מועמדים מסוימת”. אי לכך קבע יו”ר הוועדה, כי על דרכנו להרשם אצל מבקר המדינה כ’גוף פעיל בבחירות’, עד יום 27 . 8 . 2019 . לחלופין קבע, כי באפשרותה של דרכנו לחדול ממירב הפעולות שאותן היא מתכננת לבצע עד מועד הבחירות.
6. בהחלטתו עמד יו”ר ועדת הבחירות על הרכיבים השונים החוסים תחת הגדרת פעילות בחירות’, והראה כיצד פעילותה של דרכנו עונה על הגדרה זו. תחילה וראש ציין יו”ר הוועדה, כי במסגרת דיני הבחירות, המבחן להשפעתו של פרסום הוא אובייקטיבי תוצאתי: “בחינת ההשפעה של פרסום – איננה נבחנת מבעד למטרתו של המפרסם, אלא מנקודת מבטו של הבוחר הסביר, נמען הפרסום […] השאלה אם פרסום מסוים ייפול בגדרי תעמולת בחירות אם לאו, תיבחן על-פי השפעתו הצפויה על הצופה או על המאזין הסביר”. בהקשר זה קבע יו”ר הוועדה, כי בניגוד לעמדתה של דרכנו, לפיה מסריה אינם מזוהים עם רשימת מועמדים מסוימת, “ברי כי הבוחר הסביר אמור להיות מושפע ממסרים אלה ולראות בהם הכוונה נגד רשימות מועמדים מסוימות”.
7. לאחר מכן, פנה יו”ר הוועדה לבחינת פרשנות התנאי הקבוע בהגדרה, לפיו תחת פעילות בחירות’ נכללת תעמולה ביחס לרשימת מועמדים מסוימת. יו”ר הוועדה דחה את עמדתה של דרכנו, ואת עמדת היועץ המשפטי לממשלה, שלפיה החוק חל רק במקום שבו מדובר בתעמולה המכוונת ל”רשימה אחת בלבד”. על-פי החלטת יו”ר הוועדה, הפרשנות הראויה לדיבור “רשימת מועמדים מסוימת’ – “איננה רשימת מועמדים אחת מסוימת דווקא, אלא רשימת מועמדים שהיא מוגדרת ובת-זיהוי”. בהקשר זה קבע יו”ר הוועדה, כי גם פרסום שנחזה בעיני הבוחר הסביר, “ככזה המכוון בעד או כנגד רשימות מועמדים מוגדרות ובנות זיהוי מובחן” – נכלל תחת הגדרת ‘פעילות בחירות’ בחוק מימון מפלגות. עוד צוין, כי אילו התכוון המחוקק לתחם את ההגדרה לפעולות שעניינן רשימת
ועד ליום הבחירות, למעט פעילות לעידוד ההצבעה בבחירות ובלבד שזו תעמוד בתנאי החוק ובתנאים המגבילים והאיסורים שהוצגו קודם לכן”.
מכאן העתירה שלפנינו.

עיקרי טענות הצדדים 11. בעתירתה טוענת דרכנו למספר פגמים שנפלו בהחלטת יו”ר ועדת הבחירות. ראשית נטען, כי יו”ר הוועדה חוג מהבקשה להכרעה מוקדמת שהונחה לפניו במסגרת מב”כ 1 / 22, והתמקדה אך ורק בפעילויות עתידיות המתוכננות לקראת הבחירות לכנסת ה-22. לדבריה, נסמך יו”ר הוועדה על נימוקים וממצאים שנדונו במב”כ 1 / 21, ואשר לא היה מקום להתייחס אליהם במסגרת הבקשה דנן. צוין, כי הדבר חורג מן ההסכמה הדיונית שגובשה בין הצדדים, ואשר הובילה למחיקת העתירה בבג”ץ 4897 / 19 . עוד נטען, כי הפרשנות שניתנה על-ידי יו”ר הוועדה להגדרת ‘פעילות בחירות’, לפיה גם מספר מפלגות יכולות לחסות תחת הביטוי “רשימת מועמדים מסוימת’ – סותרת את לשון החוק ואת כוונתו הסובייקטיבית של המחוקק. לעניין זה נטען, כי המחוקק בחו, בכוונת מכוון, לנקוט בלשון יחיד. דרכנו הדגישה כי מטרתה אינה “החלפת הממשלה”, וכי בפעילותה היא קוראת ל”הרכבת קואליציה מתונה ורחבה ולא קיצונית וצרה”. מסריה אינם בעד או נגד רשימת מועמדים מסוימת, ועניינם בקידום רעיונות כלליים בלבד. מכל מקום צוין, כי גם קריאה להחלפת הממשלה איננה מכוונת לרשימת מועמדים מסוימת, כי אם למספר מפלגות אשר חברו יחדיו לצורך כינונה של קואליציה. כמו כן נטען, כי ההחלטה גורמת לפגיעה חמורה בחופש הביטוי, ועובדה זו לא מצאה ביטוי מספק בהחלטת יו”ר ועדת הבחירות.
12. בתגובה המקדמית מטעם יו”ר ועדת הבחירות נטען, כי דין העתירה להידחות על הסף, שכן דרכנו לא המציאה לו את העתירה כנדרש, ולא צירפה משיבים רלבנטיים (כל רשימות המועמדים המתמודדות בבחירות לכנסת ה-22). כמו כן נטען, כי יש לדחות את העתירה על הסף מחמת מניעוּת של דרכנו, ומחמת היות העתירה מוקדמת. לעניין זה נטען, כי החלטתו של יו”ר הוועדה ניתנה במסגרת בקשה להכרעה מוקדמת’ (-Pre Ruling), ואין בה צו אופרטיבי מחייב, אלא אך הבעת עמדה מוקדמת. במצב דברים זה, נתונה לדרכנו הבחירה אם לציית להכרעה המוקדמת או לפעול בניגוד לה, ולהסתכן בכך שיינתן נגדה צו מניעה, אם תוגש נגדה עתירה. מכל מקום, לעמדת יו”ר הוועדה, “טרם בשלה השעה לדון בטענות העותרת נגד החלטת המשיב”. לחלופין נטען, כי יש לדחות את העתירה לגופה, בהעדר עילה להתערבות בהחלטת יו”ר ועדת הבחירות. אשר לפרשנות המונח “רשימת מועמדים מסוימת’ נטען, כי קבלת עמדתה של דרכנו תהפוך את הוראות
הרי שבהמשך נעשה שינוי מהותי, ונוסח ההצעה שהתקבל שונה ל’רשימת מועמדים מסוימת’. כמו כן טוען היועץ המשפטי לממשלה, כי התכלית הסובייקטיבית נלמדת מפרוטוקולי הישיבות שהתקיימו בוועדה המשותפת לוועדת חוקה, חוק ומשפט ולוועדת הכנסת, שהוקמה לצורך הדיון בחוק (להלן: הוועדה המשותפת). בהקשר זה הביא היועץ המשפטי באריכות ציטוטים נבחרים מתוך הדיונים, מהם ניתן ללמוד לשיטתו כי הפעילות שנועד החוק להסדיר מתייחסת לפעילות בעד או נגד רשימה מסוימת בלבד. כמו כן נטען, כי פרשנות זו עולה בקנה אחד עם התכלית האובייקטיבית של החוק. החוק אמנם נועד להגביר את השקיפות ולהגביל את האפשרות לקבלת תרומות, אולם זאת רק במקרים הנדרשים, ותוך איזון אל מול הזכות לחופש ביטוי פוליטי. לבסוף נטען, כי סעיף 5 לחוק הפרשנות אינו משנה את המסקנה הפרשנית שלעיל, שכן מדובר בענייננו בהסדר שלילי שנחקק בכוונת מכוון. אשר לעניינה הפרטני של דרכנו נטען, כי לא ניתן לראות את פעילויותיה המתוכננות כמכוונות בעד או נגד ‘רשימה מסוימת’ (להבדיל מגוש מפלגות), ועל כן פעילותה איננה מחייבת רישום אצל מבקר המדינה.
15. בתגובה המקדמית שהוגשה מטעם מבקר המדינה, הוצגה עמדתו של המבקר כפי שנפרשׂה בהליכים שהתנהלו לפני יו”ר ועדת הבחירות. הודגש, כי יש לפרש את המונחים הרלבנטיים באופן תכליתי, בהתאם לנסיבות הקונקרטיות של מערכת הבחירות. כך למשל צוין, כי יתכנו מצבים שבהם התייחסות ישירה לראש רשימת מועמדים מסוימת, או למועמד בולט בה, תַחשב כתעמולה שמטרתה להשפיע על בוחרים להצביע בעד או נגד אותה רשימה. כך גם במקום שבו “רשימת מועמדים מסוימת מרימה ‘דגל’ ספציפי ומזוהה עם נושא מסוים”, התייחסות לאותו נושא עשויה להחשב כ’פעילות בחירות’. יחד עם זאת צוין, כי יש להביא בחשבון את העובדה שמערכת הבחירות בישראל היא רב-מפלגתית, ולעיתים עשויה להתקיים חפיפה בין המסרים המוצגים על-ידי רשימות מועמדים שונות. לטענת המבקר, מאפיין זה מחייב זהירות רבה בכל הנוגע לזיהוי מסר תעמולתי מסוים כפועל בעד או נגד רשימת מועמדים מסוימת.

16. בתגובתה המקדמית, ביקשה רשימת כחול לבן למחוק אותה מרשימת המשיבים לעתירה. נטען, כי היא אינה נדרשת לצורך ההכרעה בעתירה, שכן לא הוכחה זיקה בינה לבין דרכנו. כך, בהחלטתו במב”כ 1 / 21 קבע יו”ר ועדת הבחירות, כי “לא אותרה בחומר הראיות שבפניי זיקה בין דרכנו לבין המשיבה 2 [רשימת כחול לבן – נ’ ס’]”. נוכח האמור, בפסק דין חלקי מיום 27 . 8 . 2019 , נמחקה רשימת כחול לבן מרשימת המשיבים לעתירה.

17. בהחלטתי מיום 27 . 8 . 2019 נקבע דיון בעתירה, וצוין כי הדיון יערך כאילו ניתן צו על-תנאי, אלא אם יתנגד לכך מי מהצדדים. בפתח הדיון שהתקיים לפנינו ביום 29 . 8 . 2019 , הביע בא-כוח הליכוד התנגדות למתן צו על-תנאי, אך לבסוף קיבל את
בשקיפות ודיווח על פעולותיהם. אותן מגבלות והנחיות חלות על גופים המבצעים אחת מארבע הפעילויות המנויות בהגדרה של פעילות בחירות’, המפורטות בסעיף 1 לחוק; למען הנוחות יובאו אֵלו כלשונן:
(1) יצירת מאגר מידע ובו פרטים מזהים של בוחרים בבחירות לכנסת לצד מידע בדבר כוונות ההצבעה שלהם בבחירות, לשם ביצוע הפעילויות האמורות בפסקאות (2) עד (4) שלהלן, ושלא לשם מכירתו למפלגה;
(2) הסעת בוחרים ביום הבחירות לכנסת, שלא לפי חוק ושלא בתמורה מלאה, לשם הבטחת הצבעתם בשל כוונות ההצבעה שלהם בבחירות;
(5) פנייה ישירה בתקופת הבחירות לבוחרים בעלי עמדות פוליטיות מסוימות שמטרתה להשפיע עליהם להצביע בעד רשימת מועמדים מסוימת או להימנע מלהצביע בעד רשימת מועמדים מסוימת; (4) תעמולה באמצעות מודעות פרסום, שמטרתה להשפיע על בוחרים להצביע בעד רשימת מועמדים מסוימת או להימנע מלהצביע בעד רשימת מועמדים מסוימת.

21. אשר לעניינה של דרכנו, כפי שציין יו”ר ועדת הבחירות בהחלטתו במב”כ 1 / 22, “בכל הנוגע לתת-סעיפים (1) ו-(2) שבהגדרה הנ”ל – דומה כי לא מתעוררת שאלה”. מוקד המחלוקת אפוא, בפרשנותן של חלופות (3) ו-(4) להגדרה, ובפרט פרשנות הדיבור רשימת מועמדים מסוימת’. מה טיבה של דרישת המסוימות האמורה כאן? על-פי עמדתו של יו”ר ועדת הבחירות, יחול החוק על כל פעולה שמטרתה להשפיע על בוחרים להצביע בעד, או להימנע מלהצביע בעד “רשימות מועמדים מוגדרות ובנות זיהוי מובחן”, כאשר המבחן לעניין זה הוא מבחן ‘הבוחר הסביר’. מנגד טוענת דרכנו, וכך גם היועץ המשפטי לממשלה, כי דרישת המסוימות פירושה שהחוק חל רק ביחס לפעילות המכוונת כלפי רשימת מועמדים מסוימת אחת, אך לא ביחס למספר רשימות מועמדים, אף אם הן מסוימות ומובחנות.
22. לגישת יו”ר ועדת הבחירות, פרשנות שלפיה רשימת מועמדים מסוימת היא רשימה אחת בלבד, מובילה לתוצאה אבסורדית, אשר אינה עולה בקנה אחד עם תכליתו של חוק מימון מפלגות. כך, גם כאשר מכוונת פעילותו של גוף דוגמת דרכנו להשפיע על בוחרים להצביע בעד, או להימנע מלהצביע בעד שתי רשימות מסוימות ומובחנות, לא יהיה בכך משום פעילות בחירות’. תוצאה זו הופכת לשיטת יו”ר הוועדה את תיקון 35 ל’אות מתה’. יש טעם רב בעמדה זו. פרשנות דווקנית, מצמצמת, שלפיה חל החוק רק