בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת”מ 44346- 08 – 19 עדיני ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז צפון ואח’
תיק חיצוני:
בפני
כבוד השופטת ברכה בר-זיו
העותרים
1.זאב עדיני 2.חגי הדס 3.אמוץ מסד ע”י עוה”ד ע. אטיאס ואח’
נגד
המשיבים
1.הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז צפון 2.עו”ד דרור לביא אפרת ע”י פמ”ח (אזרחי) ע”י עוה”ד א. מירון-שקד
פסק דין
1. בפניי עתירה שעניינה טענות להתנהלות בלתי חוקית ובלתי תקינה של המשיבים – הוועדה
המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז צפון (להלן: “הוועדהיי) ועו”ד דרור לביא אפרת – היועץ המשפטי של הוועדה (להלן: “היועץ”), בקשר עם תכנית שהגישו העותרים לוועדה, ואשר נסגרה על פי חוות דעת של היועץ, שקבע כי אינה עומדת בתנאי הסף הקבועים בסעיף 61א(ב1) לחוק התכנון והבניה, תשכ”ה- 1965 (להלן: ייהחוקיי), ולפיכך, אין להעבירה לבחינת הוועדה .
Ēoo vou A w N
בעתירתם מבקשים העותרים להורות לוועדה להפעיל סמכותה על פי הוראות סעיף 85(ב) לחוק ולקיים דיון תכנוני ענייני בהפקדת והתכנית, וכן להורות על תיקון או ביטול חוות דעת היועץ.
2. העותרים הם בעלי זכויות פרטיים במקרקעין בשטח של 41.862 דונם (להלן: “מקרקעי העותרים”) בתחומי היישוב הקהילתי יינווה זיויי, המצוי בסמוך לקו העימות הצפוני, בתחומי המועצה האזורית מעלה יוסף (להלן: ייהיישוביי). על מקרקעי היישוב בשטח של 552.389 דונם חלות תכניות מתאר, לפיהן מכסת יחידות הדיור המותרת ביישוב היא 350 יחידות דיור. עד היום אושרו תכניות המתירות הקמת 301 יחידות דיור.
ão 56 ū Ē Ē
1 מתוך 9
בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת”מ 44346- 08 – 19 עדיני ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז צפון ואח’
תיק חיצוני:
ה
3. העותרים יזמו והגישו לוועדה ביום 4.12.18 תכנית מתאר מקומית 255 – 0693499 (להלן : “התכנית”), במסגרתה ביקשו לאשר הקמת 49 יחידות דיור על מקרקעי העותרים, בשכונה שתכונה ייגבעת שעליי.
4. ביום 24.12.18 ניתנה לוועדה חוות דעת היועץ, שקבע, בין היתר כי:
“התוכנית אינה עומדת בתנאי הסף מבחינת הגשתה, ועל כן יש לדחותה…..
על פי דו”ח השמאי, יש לבעלים בערך כ-32
% מהקרקע שזה בוודאי לא מספיק התוכנית צריכה לחול על כל שטח היישוב וזו בוודאי שאין למגיש זכויות מספיקות. חלק מהשטחים מיועדים על פי התוכנית להפקעה ו/או הפרשה לצרכי ציבור ולא ניתן לעשות זאת ללא הסכמת הבעליםיי.
5. לאחר פגישות וחילופי מכתבים בין נציגי העותרים, עורכת התכנית , שמאי התכנית ובין
נציגי לשכת התכנון והיועץ הוחלט לסגור את התכנית. ההחלטה בדבר סגירת התכנית התקבלה כשלושה חודשים לאחר הגשת העתירה. ויוער כי במקביל לתכנית העותרים נערכה על ידי משרד הבינוי והשיכון תכנית אחרת שנועדה לחול בתחומו של הישוב נווה זיו. גם תוכנית זו לא עמדה בתנאי הסף ולפיכך נסגרה.
6. מאחר והוועדה לא פעלה לקידום התכנית לאור חוות דעת היועץ – הוגשה העתירה.
בתמצית, טען ב”כ העותרים היא כי היועץ טעה בפרשנות בסעיף 61א(ב1) לחוק, כאשר קבע כי העותרים אינם עונים על הגדרת ייבעל עניין במקרקעיניי הרשאי להכין תוכנית מתאר מקומית.
ב”כ העותרים טען כי העתירה לא נועדה להתערב בשיקול הדעת התכנוני המוקנה לוועדה המחוזית, והם עותרים לאפשר לתוכנית לצלוח את המחסום הטכני שהניחו המשיבים בפני דיון ענייני בתוכנית לגופה, שלא כדין, בחוסר סמכות ותוך פרשנות שגויה של הוראות החוק.
בייכ העותרים טען כי העותרים הם בעלי זכויות במשותף במקרקעין בשטח של 41.862 דונם, המהווים 75.6 % מתוך המקרקעין לגביהם הוגשה התוכנית, אשר שטחם הכולל הינו 55.363 דונם, ואשר לגביהם מתוכנן שינוי הייעוד, באופן התואם ומקיים את הוראת סעיף 61א(ב1) לחוק לאחר תיקון 101 לחוק. לטענתו, חוות הדעת היועץ מבוססת על פרשנות
2 מתוך 9
בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת”מ 44346- 08 – 19 עדיני ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז צפון ואח’
תיק חיצוני:
מוטעית, שהינה בניגוד ללשון החוק והתכלית, מאחר ואינה מכירה רק בשטח התוכנית לגביו מתוכנן שינוי היעוד (כ- 53.363 דונם) כבסיס לחישוב זיקת בעלי הקרקעות ושיעורה, אלא מבקשת להחיל, את כלל שטח היישוב כבסיס לחישוב האמור.
ב”כ העותרים טען כי אי קידום התוכנית עלול לפגוע באופן בלתי הפיך בזכויות הקנייניות של העותרים, בשל הסיכון של מיצוי מכסת יחידות הדיור בישוב על ידי תוכניות אחרות.
ב”כ העותרים טען כי יש ליתן פרשנות מרחיבה להוראת סעיף 61א (ב) לחוק , באופן שיאפשר את קליטת התוכנית, וכי העובדה שהמחוקק השתמש במילה ייגסיי בהגדרת בעלי הענין בקרקע (יייראו כמי שיש לו עניין בקרקע גם אחד מאלהיי) מלמדת על כוונת המחוקק להרחיב את מי שיכול להגיש תכניות ולאפשר בירור תכנוני ענייני שלהן, ומאחר ומדובר בתנאי סף להגשת תוכנית, יש לפרש את הוראות החוק באופן תכליתי המרחיב את הזכאים.
בייכ העותרים טען כי אין לפרש את הוראות תמ”א 35 בניגוד לקבוע בחוק וכי קבלת חוות דעת היועץ מעקרת את זכות הייזום המוענקת לפרט על פי החוק, אין לה בסיס תכנוני או נורמטיבי והיא מרוקנת מתוכן את תיקון 101 ותכליתו ואת הוראות סעיף 61א(ב1) לחוק, התוחם בלשונו את קבוצת הזכאים שאינן גופים ציבוריים ואינם בעלי הקרקע הזכאים להגיש תכנית.
בייכ העותרים טען כי המשיבים חרגו מסמכותם: היועץ הפר בהתנהלותו חובות מינהליות החלות עליו, בהיותו בעל תפקיד מטעם רשות מינהלית, לרבות החובה לערוך החלטה מבוססת ומנומקת משיקולים ענייניים והוועדה, כאשר לא נתנה תשובה עניינית בפרק זמן של 60 יום מיום הגשת התוכנית בניגוד לסעיף 85(ב) לחוק וכאשר נמנעה מלדון בתוכנית על פי חוות דעת היועץ.
בייכ העותרים טען כי מדובר בחוות דעת שגויה ומכל מקום, חוות הדעת אינה חזות הכל והיא אינה שוללת את חובת הוועדה להפעיל את שיקול הדעת, כאשר רק הוועדה היא המוסמכת לתת החלטה.
7. ב”כ המשיבים טענה כי יש לדחות את העתירה על הסף בשל פגמים בהגשתה.
ב”כ המשיבים טענה כי יש לדחות את טענת העותרים לפיה הם הבעלים של למעלה מ-75
% ממקרקעי התוכנית, כאשר בפועל העותרים בעלי מעט יותר מ- 7.5 % ממקרקעי התוכנית ואינם עונים על הגדרת ייבעלי ענין בקרקעיי כאמור בסעיף 61א(ב1) לחוק. לטענתה,
3 מתוך 9
בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת”מ 44346- 08 – 19 עדיני ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז צפון ואח’
תיק חיצוני:
ההתייחסות בסעיף היא לכלל השטח הכלול בתוכנית ולא לחלקה מסוימת שבתחומה, הגם שרק בחלקה מסוימת זו עתידה התוכנית לחולל שינוי אופרטיבי, וקבלת כל פרשנות אחרת תוביל לתוצאות אבסורדיות, להן לא התכוון המחוקק.
ב”כ המשיבים טענה כי לא נפל פגם בחוות דעת היועץ המשפטי לוועדה, וכי הוועדה עצמה כלל לא נדרשה לדון בתוכנית מאחר והתוכנית לא עמדה בתנאי הסף ואינה בבחינת “תוכנית שהוגשהיי.
ב”כ המשיבים טענה הוראות תמ”א 35 בדבר הרחבת יישובים כפריים הן מהותיות, וחלות לצד הוראות החוק והדרישה בסעיף 8.1.1 לתמייא 35 , מתייחסת להוספת יחידות דיור בכל השטח המיועד לבינוי בתחומי הישוב, על מנת שניתן יהיה לבחון את השפעת התוספת על היישוב כולו בהיבטים שונים. התכנית המקומית כפופה להוראות תכניות הגבוהות ממנה בהיררכיה התכנונית, ואין להידרש לתכנית העומדת בסתירה להוראות התמייא.
ב”כ המשיבים טענה כי הנגזרת של הוראת סעיף 8.1.1 לתמ”א 35, וקריאתה יחד עם הוראת סעיף 62א(ב1) לחוק היא, כי רק גוף ציבורי יכול ליזום את ההרחבה בישובים הכפריים ותוצאה זו רצויה, כיוון שרק כך יהיו בידי המוסד המתכנן הכלים הדרושים כדי לבחון חלופות תכנוניות ואת ההיבטים התכנוניים השונים.
בייכ המשיבים טענה כי הוגשו לגבי שטח היישוב שתי תוכנית (שנסגרו) וכי מימוש תוכנית אחת תביא לפגיעה וודאית בתוכנית האחרת. משכך, לא ניתן לטעון כי היא קידומה של תוכנית העותרים תביא לפגיעה קשה בקניין.
ב”כ המשיבים טענה כי אין לפרש את סעיף 61א(ב1) באופן מרחיב ולשון הסעיף מלמדת על הפרשנות המצמצמת בה בחר המחוקק. גישה מצמצמת זו עולה בקנה אחד גם עם הפסיקה ועם דברי ההסבר בהצעת חוק התכנון והבניה התש”ע-2010.
דיון
8. סעיף 61א לחוק התכנון והבניה קובע כדקלמן :
“61א.
(א) (בוטל).
4 מתוך 9
בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת”מ 44346- 08 – 19 עדיני ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז צפון ואח’
תיק חיצוני:
(ב) משרד ממשלתי, רשות שהוקמה לפי חוק, חברה ממשלתית שעיקר עיסוקה הוא בפיתוח מבנים ותשתיות, ועדה מקומית או רשות מקומית, כל אחת בתחום מרחבה, וכן בעל קרקע או מי שיש לו ענין בקרקע (להלן – מגיש התכנית), רשאים להכין תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת ולהגישה לועדה המקומית; היתה התכנית בסמכות הועדה המחוזית, יעביר מגיש התכנית עותק לועדה המחוזית. (ב1) לעניין סעיף קטן (ב), יראו כמי שיש לו עניין בקרקע גם אחד מאלה, ובלבד שהיועץ המשפטי של מוסד התכנון היווה את דעתו בכתב כי מתקיימים לגביו התנאים המנויים בפסקאות (1) או (2), לפי העניין: (1) מי שיש לו זכות בחלק מסוים מהקרקע הנכללת בתכנית בשיעור של 75
% או יותר………”
Ē Ē Ē = 7 oo vou AwN
9. בהשאלה מדיני המכרזים, תנאי סף נועד יילנפות מראש תנאים שאינם רלבנטיים ואשר אין
בכוחם לממש את תכלית החוק. בכך מונע תנאי הסף השקעת משאבים מיותרים של מגישים שאינם מתאימיםיי (וראה לענין מכרזים פסק דינה של כבוד השופטת י. וילנר בע”א
5067 / 9 נחלת מושבי הגליל אגודה שיתופית נ. קשר ימי בע”מ ( 13.2.20 )), ולעניין פרשנו תנאי הסף נאמר כי “נקודת המוצא לפרשנות תנאי הסף היא לשונו ומבין האפשרויות שניתן לחלץ מלשון התנאי, יש לבחור את זו המתיישבת עם יתר תנאי החוק, מקיימת את תכליתו ועולה בקנה אחד עם מטרתויי.
10. לשון החוק הינה ברורה – ייזכות בחלק מסויים מהקרקע הנכללת בתכנית בשיעור של 75
% או יותר”, דהיינו 75 % מכלל הקרקע הנכללת בתכנית (שטח התכנית) ולא נאמר 75
% מחלק מסויים בקרקע הנכללת בתכנית, כפי שמבקש ב”כ העותרים לפרש סעיף זה.
ลี ล ง ลง
11. בלשון החוק גם לא ניתן לקרוא את הפרשנות המוצעת על ידי ב”כ העותרים ולפיה נדרש 750
% יימסך שטח מקרקעי התכניתיי , כאשר את המונח “מקרקעי התכניתיי מייחדים לחלק מסויים מכלל שטח התכנית , ואשר בבעלות מגישי התכנית ולגביו הם מבקשים לשנות את המצב הקיים. המונח יימקרקעי התכניתיי משמעותו כלל שטח המקרקעין עליהם חלה התכנית .
5 מתוך 9
בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת”מ 44346- 08 – 19 עדיני ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז צפון ואח’
תיק חיצוני:
12. לציין כי גם בתכנית המוצעת על ידי העותרים נאמר כי יישטח התכנית” הינו יי 552.389 דונם” ומאחר והעותרים הם הבעלים של מקרקעין בשטח של 41.862 דונם בלבד, ממילא ברור כי אינם בעלי 75
% משטח יימקרקעי התכנית”.
13. גם אם יאמר כי לשון החוק אינה חד משמעית וזקוקה לפרשנות, ויש לפנות למטרת התכלית
ותכליתה, כעולה מדברי ההסבר לחוק, איני מקבלת את פרשנות בייכ העותרים כי מטרת תיקון 101 לחוק, במסגרתו חוקק סעיף 61א לחוק כאמור לעיל, היתה להרחיב את הזכאים להגיש את התכנית.
14. עובר לתיקון 101 לחוק קבע החוק כי מי שרשאי להגיש תכנית הוא יימשרד ממשלתי, ועדה
מקומית וכן כל בעל ענין “י. החוק לא הגדיר מיהו ייבעל ענין’ ולפיכך נחלקו הדעות בפסיקה, כאשר הפרשנות המרחיבה היתה כי המגיש אינו חייב להיות בעל רוב שטח התכנית ואילו הפרשנות המצמצמת היתה כי על המגיש להיות הבעלים של רוב שטח התכנית (וראה סקירה רחבה בענין זה בפסק דינו של כבוד השופט א. קולה בעת”מ (נצ’) 52914- 07 – 18 ג’אנית ג’דעון נ. הוועדה המחוזית -מחוז צפון ( 19.11.18 )).
בדברי ההסבר לתיקון 101 נאמר כי יימוצע להרחיב את הסמכות להגיש תכניות לגורמים נוספים – לחברה ממשלתית ולרשות שהוקמה על פי חוק – במטרה שגופים ציבוריים אלה לא יזדקקו להגיש תכניות באמצעות משרדי הממשלה השונים, אלא יוכלו לפנות ישירות למוסד התכנון, דבר שייעל את הליכי קידום התכניות בעניינם. כמו כן מוצע לאפשר גם למי שאינו בעל ענין בקרקע בשלמותה להגיש תכניות, במטרה להביא להבהרת המצב המשפטי הקיים היום ומתוך איזון בין זכות הקניין של בעלי הקרקע שאינם שותפים בהגשת התכנון לבין החשיבות שבמתן אפשרות , בתנאים ובמגבלות הקבועים בסעיף, לאפשר קידום תכניות על ידי מי שאינו גוף ציבורי. כיום רשאי להגיש תכניות בעל ענין בקרקע בשלמותה, כולל בעל חלק בלתי מסויים בקרקע (מושע). מוצע לאפשר גם למי שהוא בעל ענין בחלק מסויים מהקרקע המהווה 80
% או יותר ממנה להגיש תכנית, וזאת בכפוף לתנאים שנקבעו לעניין זהיי.
א
דהיינו, התיקון אימץ את הגישה המצמצמת דווקא (וראה בענין זה גם עתימ -52914
07 – 18 והפסיקה שם, וכן בספרם של שרית דנה ושלום זינגר ” דיני תכנון ובנייהיי, בעמוד 421).
6 מתוך 9
בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת”מ 44346- 08 – 19 עדיני ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז צפון ואח’
תיק חיצוני:
15. לא ברור לי מהיכן שאב ב”כ העותרים את הפרשנות המוצעת על ידו , לפיה רשאי להגיש תכנית מי שהוא בעל הזכות ב- 75
% לפחות בחלק בלתי מסויים מהקרקע הנכללת בתכניתיי, כאשר לשון החוק היא כי יימי שיש לו זכות בחלק מסויים מהקרקע הנכללת בתכנית בשיעור של 75
% או יותר”.
על פי הפרשנות המוצעת על ידי ב”כ העותרים – די בזכות בשיעור של 75
% לפחות באחת החלקות הנכללת בתחום התכנית – פרשנות שאין הדעת סובלת כאשר עסקינן בתכנית מתאר.
16. האבסורד בקבלת פרשנות העותרים בולט במיוחד כאשר בתכנית ביקשו העותרים לשנות
את ייעוד החלקות שבבעלותם, באופן שיותר להם לבנות על חלקותיהם (בשטח של כ-40 דונם) את יתרת 49 יחידות הדיור הנותרות בכל שטח היישוב (למעלה מ- 500 דונם).
בייכ העותרים היה ער לעובדה זו וציין בעתירתו כי ליתר בעלי הקרקעות ביישוב תהיה שמורה הזכות להתנגד לתכנית. אני סבורה כי בטענה זו יש תשובה לטענת העותרים כי הנזק שעלול להגרם לעותרים כתוצאה מאי קידום התכנית הוא שמכסת יחידות הדיור יכול שתמוצה על ידי תכניות אחרות. דווקא במקרה של קידום תכנית אחרת שתחול על כל שטח היישוב, לרבות על חלקות העותרים, יוכלו העותרים להגיש התנגדות, בהתאם להוראות סעיף 100 לחוק. לעומת זאת, ספק בעיני אם בעלי מי מבעלי 500 דונם האחרים ביישוב, יוכלו להתנגד לתכנית החלה רק על חלקות העותרים מאחר ולא ייחשבו כמי שיימעוניין בקרקעיי, כאמור בסעיף 100 לחוק.
17. גם הטענה לפיה ניתן ללמוד על כוונת המחוקק להרחיב את הזכאים להגיש תכנית בכך שקבע
כי ייייראו כמי שיש לו עניין בקרקע גם אחד מאלה” (ההדגשה שלי- ב.ב) – דינה להידחות. “בסעיף 61א(ב) קבע המחוקק רשימה של זכאים להגשת תכנית מתאר ואילו בסעיף 61א(ב1) נקבע לעניין סעיף קטן (ב), יראו כמי שיש לו עניין בקרקע גם אחד מאלה” דהיינו, “גם אחד מאלה” מתייחס לעניין סעיף קטן (ב)” אין המדובר ברשימה פתוחה אלא ברשימה שבסעיף 61א(ב) + מי שיעמוד בשני התנאים המצטברים שבסעיף 61א(ב1)” (עתיימ 52914- 07 – 18 , שם).
18. לפיכך, אני דוחה את פרשנות העותרים וקובעת כי צדק היועץ בחוות דעתו לפיה
העותרים אינם עונים על הגדרת ייבעל ענין בקרקעיי ובדין נסגרה התכנית בהתאם לחוות דעת זו.
7 מתוך 9
בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת”מ 44346- 08 – 19 עדיני ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז צפון ואח’
תיק חיצוני:
ודוק : סעיף 61א(ב) לחוק קובע כי יילעניין סעיף קטן (ב), יראו כמי שיש לו עניין בקרקע גם אחד מאלה, ובלבד שהיועץ המשפטי של מוסד התכנון חיווה את דעתו בכתב כי מתקיימים לגביו התנאים המנויים בפסקאות (1) או (2), לפי הענייויי , דהיינו שיקול הדעת בשאלה אם מגיש תכנית עונה על התנאים מסור ליועץ ולא לוועדה.
19. נוכח האמור, ממילא נדחית טענת ב”כ העותרים לפיה הוועדה חרגה מסמכותה
כאשר לא נתנה לעותרים תשובה עניינית בפרק זמן של 60 יום מיום הגשת התכנית”. משהיועץ קבע כי התכנית לא עומדת בתנאי הסף , ממילא אין מדובר בתכנית יישהוגשהיי, והוועדה לא נדרשה לתת לה תשובה
20. גם לא מצאתי ממש בטענת ב”כ העותרים לפיה היועץ הפר בהתנהלותו חובות
מינהליות כלשהן, וכאמור אימצתי את חוות דעתו.
21. למעלה מהענין אציין כי אני סבורה כי נוכח סעיף 8.1 לתמ”א 35. סעיף זה הינו תחת הכותרת ייהרחבות יישובים כפריים ויישובים מיוחדים” (ובענייננו – העותרים מבקשים הרחבה של יישוב כפרי) ,והוא קובע באופן מפורש כי יירשאי מוסד להפקיד תכנית הכוללת תוספת יחידות דיור”י. מאחר והעותרים לא עונים על הגדרת יימוסדיי, ממילא ברור כי העותרים אינם רשאים כלל להגיש תכנית שכזאת.
איני נדרשת לבחון את ייהיררכייתיי תמ”א 35 לעומת החוק, מאחר והעותרים עצמם ציינו בסעיף 1.6 לתקנון התכנית המוצעת כי ייתכנית זו אינה פוגעת בהוראות תכנית תמא/35יי, דהיינו הם מכירים בכפיפות התכנית המוצעת על ידם להוראות התמייא.
22. לאור התוצאה אליה הגעתי – איני נדרשת ליתר טענות הצדדים.
23. העתירה נדחית.
24. אני מחייבת את העותרים (ביחד ולחוד), לשלם למשיבים (ביחד ולחוד), הוצאות בסכום של 15,000 ₪.
8 מתוך 9
בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת”מ 44346- 08 – 19 עדיני ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז צפון ואח’
תיק חיצוני:
המזכירות תמציא את פסק הדין לבייכ הצדדים.
ניתן היום, יייג ניסן תשייפ, 07 אפריל 2020, בהעדר הצדדים.
ברכה בר-זיו, שופטת
9 מתוך 9
