רשת שוקן בע”מ ועוה”ד דוד ליאונד ורם פרייס סיטון וממשרד זאב ליאונד ושות’ נגד ההתאחדות לכדורגל בישראל ועוה”ד עמית פינס ואבישי איפרגן וממשרד פישר בכר חן וול אוריון ושות’ והפועל פתח תקווה כדורגל בע”מ (חל”צ)(בפירוק) ולא התייצבה ומועדון ספורט מכבי אבשלום עירוני פתח תקווה ועייי יוייר המועדון, מר סלע מנדל

לא מצאת פסק דין שחיפשת? ניתן לעשות חיפוש מתקדם ולמצא את כל רשימת פסקי הדין!

סטו”ל

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת”מ 1550-02-18 רשת שוקן בע”מ נ’ ההתאחדות לכדורגל בישראל

לפני: כבוד השופטת מיכל אגמון-גונן

העותרת:

רשת שוקן בע”מ ע”י ב”כ עוה”ד דוד ליאונד ורם פרייס סיטון ממשרד זאב ליאונד ושות’

נגד

המשיבים:

1.ההתאחדות לכדורגל בישראל ע”י ב”כ עוה”ד עמית פינס ואבישי איפרגן ממשרד פישר בכר חן וול אוריון ושות’

2.הפועל פתח תקווה כדורגל בע”מ (חל”צ)(בפירוק) לא התייצבה

3.מועדון ספורט מכבי אבשלום עירוני פתח תקווה עייי יוייר המועדון, מר סלע מנדל

פסק דין

לפני עתירה מנהלית שעניינה בקשה מההתאחדות לכדורגל לגילוי מידע בכל הנוגע להתנהלות הכספית של קבוצות כדורגל, מכוח הוראות חוק חופש המידע תשנ”ח-1998 (להלן: חוק חופש המידע).

העותרת, רשת שוקן בע”מ (להלן: העותרת או רשת שוקן), מפעילה מקומונים באזורים רבים בארץ, ובפרט באזור השרון ובאזור העיר פתח-תקוה. במרכזה של העתירה הדרישה מההתאחדות לכדורגל בישראל (עייר) (להלן: ההתאחדות או ההתאחדות לכדורגל) לחשוף מידע אודות כספים בהיקפים של למעלה מ-100,000 ₪ שהועברו לחמש קבוצות כדורגל (הפועל פיית, מכבי פיית, הפועל רעננה, הפועל כפר סבא ומכבי הרצליה, להלן : הקבוצות) ע”י גופים שאינם בנקאיים, בדרך של תרומה הלוואה, או העמדת בטוחה, בתקופה נשוא העתירה (בין עונת הכדורגל לשנת 2014/2015 ועד יום 0810.2017., להלן: התקופה).

העותרת טוענת כי העתירה הוגשה, לאחר שבמשך כארבעה חודשים לא קיבלה מענה מספק מההתאחדות על בקשתה לקבלת המידע הנדרש. העותרת הצדיקה את עתירתה לגילוי מידע בעניין הציבורי הרחב שטמון בכך, ובפרט, כדי לוודא שהכספים שמועברים לקבוצות הכדורגל, בצורה של תרומה, הלוואה, או העמדת בטוחה, אינם מגיעים מגורמים פליליים, באמצעות עסקאות עם בעלי עניין, או ע”י גורמים הנמצאים בניגוד עניינים.

1 מתוך 38

סטו”ל

במהלך ניהול העתירה העבירו המשיבים חלק מהנתונים שהתבקשו לעותרת. להלן אסקור את ההליכים והמידע שכבר הועבר במהלך העתירה, ולאחר מכן אפרט את המידע שטרם נמסר וטענות הצדדים לגביו.

1. ההליכים שלעניין העתירה הוגשה נגד ההתאחדות לכדורגל ושתי קבוצות כדורגל, הפועל פתח תקווה (הפועל פתח תקווה כדורגל בע”מ) ומכבי פתח תקווה (מועדון ספורט מכבי אבשלום עירוני פתח תקווה, שתיהן להלן: קבוצות פתח תקווה), שהתנגדו למסירת המידע המבוקש (שלש קבוצות נוספות לא טענו כנגד מסירת המידה עיי ההתאחדות ועל כן העתירה לא הוגשה כנגדן).

המידע שהתבקש באשר לכלל הקבוצות הינו : א. סך כל ההלוואות מעל 100,000 ₪, מגורם שאינו מוסד בנקאי לרבות זהות המלווים. ב. סך כל התרומות מעל 100,000 ₪, לרבות זהות התורמים. ג. פירוט שמות מפקידי הבטוחות וגובה הבטוחות שהופקדו לטובת הקבוצות.

ביום 2705.2018. התקיים דיון בו הופיעו מספר גורמים מההתאחדות לכדורגל, הפועל פתח תקוה לא התייצבה, ובשם מכבי פתח תקווה הופיע מר סלע מנדל, יוייר העמותה.

בייב ההתאחדות לכדורגל ביקש להבחין בין נותני בטוחות לנותני תרומות וטען כי לקבוצות פתח תקוה לא נתרמו תרומות מעל 100,000 ₪, שזה המידע שנתבקש, כך שהדיון לעניין זה מתייתר (עמי 3 לפר’,
“, שי 3-2). עוד טען כי ההתאחדות אינה יכולה לפנות לתורמים, ככל שיש כאלו בכדי לקבל את הסכמתם שכן פרטיהם אינם מצויים בידי ההתאחדות וכי רק הקבוצות יכולות לפנות לתורמים (עמ’ 4 לפר’ ש’ 3-2).

יוייר מכבי פתח תקווה טען שהוא מתנגד, כקבוצת כדורגל, למסור חומרים שהקבוצה מסרה להתאחדות. לטענתו, מסירת הסכומים שהועמדו לטובת הקבוצה בכל דרך שהיא, תפגע ציבורית בקבוצה, כיון ש: יייצאו על זה כותרותיי (כלשונו, עמי 1 לפר’ ש’ 23-22). יוייר מכבי פתח תקווה טען כי אין בעיה להציג את התקציב המתוכנן, אך הקושי הוא להעביר מידע באשר לבטוחות שניתנו לתקציב. לטענתו, כיון שקבוצות הכדורגל אינן גוף ציבורי, הן אינן חייבות במסירת המידע.

בסיום הדיון הוריתי להתאחדות להעביר לעותרת מידע בנוגע לסכומי הפיקדונות, התרומות, הערבויות והבטוחות שהופקדו לטובת הקבוצות בהתאחדות הכדורגל, וככל שאין סכומים כאמור, קבעתי כי על ההתאחדות לציין זאת במפורש. עוד קבעתי כי ההתאחדות תפנה לכל הגורמים שהעמידו כספים לטובת הקבוצות כאמור ותבקש הסכמתם להעברת פרטיהם לעותרת. ככל שיסכימו יועברו השמות, ואם לא – יועברו נימוקי ההתנגדות. עוד קבעתי כי ככל שתהיה התנגדות והעותרת תעמוד על קבלת הפרטים יערך דיון בשאלה זו. כיון שקבוצות הפועל כפר סבא, הפועל

2 מתוך 38

סטו”ל

לטענת ההתאחדות לאור הוראות התקנון ישנה הסתמכות אובייקטיבית של קבוצות הכדורגל, לפיה כל המידע הנמסר להתאחדות יהיה חסוי, וככזה מוגן אף מכוח סעיף 9ב(7) לחוק חופש המידע לפיו רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע שהגיע לידיה ואי גילויו היה תנאי למסירתו. ההתאחדות טוענת כי לאור הוראות תקנות בקרת התקציבים, תנאי למסירת המידע, היה אי חשיפתו.

3.ג. טיעוני מכבי פתח תקווה

מכבי פתח תקווה הצטרפה למרבית טיעוני ההתאחדות והוסיפה וטענה כי חיוב מעמידי הכספים לטובת הקבוצות בפרסום פרטיהם, תפגע הן בהם עצמם, הן בקבוצה, שכן הדבר ירתיע אחרים מלהעמיד כספים לטובת קבוצות כדורגל. עוד טענה כי העבירה את הפרטים להתאחדות כיון שהסתמכה על הוראות החיסיון הקבועות בתקנון בקרת התקציבים לעניין זה.

דיון והכרעה במקרה שלפניי מצוי מידע בידי ההתאחדות שהיא רשות ציבורית. המידע נמסר לה על ידי קבוצות הכדורגל, שאינן רשות ציבורית, לצורך מילוי תפקיד ההתאחדות בבקרה על תקציבי הקבוצות. חלק ממידע זה כולל פרטים של גורמים שהעמידו כספים לטובת קבוצות הכדורגל, בין באמצעות העמדת בטוחות הלוואות או תרומות. על כן העתירה לחייב חשיפת שמות אותם גורמים, מחייבת דיון הן בחוק חופש המידע בהתייחס להתאחדות לכדורגל, במעמדן של קבוצות הכדורגל בהקשר זה, כמו גם בשאלה האם יש מקום לחשוף נתונים של צדדים שלישיים שהעמידו כספים לטובת הקבוצות.

4. על חוק חופש המידע וזכות הציבור לדעת חוק חופש המידע הוחל במפורש על ההתאחדות לכדורגל מכוח תיקון לחוק הספורט (משנת 2013). על כן אבחן להלן את חובת מסירת המידע בחוק חופש המידע, ואת החריגים הקבועים בחוק חופש המידע ובחוק הספורט. במסגרת זו אתייחס הן לקבוצות הכדורגל הן לגורמים שהעמידו כספים לטובת

קבוצות פתח תקווה.

חוק חופש המידע קבע במפורש (עם חקיקתו בשנת 1998), את זכות הציבור לקבל מידע מרשויות הציבור. זכות זו הוכרה אמנם בפסיקה לפני חקיקת החוק, אולם החוק הרחיב את זכות האזרח לקבל מהרשויות מידע גם ללא זיקה אישית (כאמור בסעיף 1 לחוק). חוק חופש המידע מושתת על שני אדנים. ראשית, על התפיסה העקרונית שלפיה הזכות של הרשות לפעול לטובת הציבור מלווה בחובה לפעול בשקיפות. שנית, על הכלל ולפיו המידע של הרשות הציבורית אינו נחלתה הפרטית, שכן הרשות פועלת כנאמנה של הציבור ומחזיקה את המידע עבור הציבור. היות והמידע שייך לציבור, המידע צריך להיות חשוף לציבור (ראו, בין רבים: עע”מ 6013/04 משרד התחבורה נ’ חברת החדשות הישראלית, פייד ס(4) 60 (2006), פסקאות 9-13 לפסק דינו של כב’ השופט אליעזר ריבלין; עעיימ 7744/10 המוסד לביטוח לאומי נ’ עו”ד מנגל, פייד סו (1) 116 (2012), פסקה 5 לפסק דינו של כב’ השופט ניל הנדל, להלן: עניין מנגל; עעיימ 2975/15 הוצאת עיתון ‘הארץ’ נ’ משרד החוץ, פסקה 24 לפסק דינה של כב’ השופטת דפנה ברק-ארז, פורסם בנבו, 2016, להלן :

11 מתוך 38

סטו”ל

;

עניין הארץ); עעיים 3300/11 מדינת ישראל-משרד הבטחון נ’ “גישה” מרכז לשמירה על הזכות לנוע, פסקה 6 (פורסם בנבו, 2012); עעיים 398/07 התנועה לחופש המידע נ’ מדינת ישראל – רשות המיסים, פייד סג (1) 284,316-313 (2008) ועעיימ 414/18 התנועה למשילות ודמוקרטיה נ’ הממונה על יישום חוק חופש המידע בהנהלת בתי המשפט, פסקה 9 לפסק הדין (פורסם בנבו, 2018).

כב’ השופט יצחק עמית סיכם את הטעמים ביסוד החוק בבגייץ 4922/19 אפרים נוה נ’ מדינת ישראל (פורסם בנבו, 2019) בפסקה 14 לפסק דינו :

וייהטעם הדמוקרטי” – לפיו הזכות לדעת ולהיחשף למידע היא אמצעי חשוב להגשמת הערך של חופש הביטוי, על אגד הזכויות הנכללות בו; וייטעם הבעלותיי – לפיו הרשויות מחזיקות במידע כנאמן של הציבור, שהוא הבעלים של המידע. משני רציונלים עיקריים אלה מסתעפים צידוקים וטעמי-משנה, כמו בקרה על מעשי השלטון; חיזוק ה”יהיגיינה הציבורית”; שיפור איכותה של פעולת הרשות; גיבוש סדר היום הציבורי וחיזוק אמון הציבור בעקבות שקיפות הליך קבלת ההחלטות על ידי הרשותיי.

8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

בין הערכים עליהם מושתת החוק ניתן למנות את הגשמת חופש הביטוי, לרבות זכותו של הפרט להיחשף למידע הנחוץ לו לשם גיבוש עמדה מושכלת והבעתה; וכן העמדת אמצעים לקיומם של בקרה ופיקוח אפקטיביים על פעולות השלטון, אשר יובילו לשיפור איכותן של פעולות אלה ולחיזוק אמון הציבור בו בעקבות שקיפות הליך קבלת ההחלטות על ידי הרשויות (עניין מנגל, פסקה 5 לפסק דינו של כב’ השופט ניל הנדל; עע”מ 10014/16 יש דין – ארגון מתנדבים לזכויות אדם נ’ המינהל האזרחי איו”ש, פסקה 19 לפסק דינו של כב’ השופט יוסף אלרון (פורסם בנבו, 2019, להלן: עניין יש דין).

;

עם זאת, המחוקק היה ער לכך שיהיו נסיבות, בהן ערכים אחרים וזכויות אחרות יחייבו שמירה על המידע בידי הרשות ואי חשיפתו לציבור (במלואו או בחלקו). החריגים נוגעים למידע המצוי בידי רשויות הביטחון, למידע שחשיפתו עלולה לפגוע באינטרסים של המדינה, וכן למידע הנוגע לצדדים שלישיים, שעלולים הם להיפגע מחשיפתו. על החריגים הרלבנטיים לענייננו אעמוד בהמשך.

חוק חופש המידע מהווה תוצר של איזון שביקש לערוך המחוקק הישראלי בין זכותו של הפרט לדעת וזכות הציבור לקבל מידע מרשות ציבורית, לבין זכויות אדם ואינטרסים חברתיים המתקיימים בהקשר הנורמטיבי שבמסגרתו הוא פועל (ראו: עניין יש דין פסקה 18 לפסק דינו של כבי השופט יוסף אלרון).

35 36

12 מתוך 38

סטו”ל

5. הסייגים לחופש המידע 51. החריג הקבוע בחוק הספורט חוק הספורט, בתיקון שהחיל את חוק חופש המידע בין השאר על התאחדויות ספורט, כמו ההתאחדות לכדורגל, הוסף סעיף 9ב ולפיו :
התאחדות או איגוד המקבלים תמיכה לפי חוק יסודות התקציב ומחזור העסקים השנתי שלהם עולה על מיליון וחצי שקלים חדשים, הם רשות ציבורית כהגדרתה בחוק חופש המידע, התשנ”ח-1998, למעט לגבי מידע שעניינו גילוי זהותם של תורמים שהביעו את דעתם שאינם מעוניינים בגילוי זה, שאין חובה לגלותו לפי כל דין; לעניין סעיף זה, “התאחדות או איגוד” – לרבות כל תאגיד שרשאי להפעיל, לנהל ולארגן תחרויות ספורט באותו ענף ספורט.”

היינו, בחוק הספורט עצמו נקבע חריג הנוגע לזהות תורמים. היינו, חוק חופש המידע אינו מוחל על התאחדויות ספורט לגבי תורמים. כך נוסח החריג: יזהותם של תורמים שהביעו את דעתם שאינם מעוניינים בגילוי זה, שאין חובה לגלותו לפי כל דין”

עיון בהיסטוריה החקיקתית לתיקון, מעלה מה עמד הן בבסיס התיקון, הן בבסיס החריג, ומשליך על תחולת החריג במקרה שלפניי. אציין כבר בשלב זה כי התורם (יש רק תורם אחד בין הגורמים שביקשו לא לחשוף את שמם), לא הביע דעתו כי אינו מעוניין להיחשף, וכתנאי לתחולת הסעיף יש לדאוג לכך.

22 23 24 25 26 27 28 29

51..א. החלת חוק הספורט על ההתאחדות – הבסיס הרעיוני בדיון בוועדת חוקה חוק ומשפט מיום 266.13. הבהיר חייכ יריב לוין את הצורך בחקיקה:
“אני חושב שהתחום הזה של איגודי והתאחדויות הספורט הוא תחום מיוחד במובן הזה שמצד אחד מדובר בגופים שהם לכאורה גופים לא ממשלתיים או לא מדינתיים. הם פרטיים, מאוגדים בדרך כלל כעמותות. אבל מצד שני יש להם מנדט ואפילו מונופול על ניהול משאב ציבורי בהגדרה…… למשל, כאשר ניתן להתאחדות לנהל את הליגה הארצית בתחום מסוים או לנהל ולקבוע מי יהיה מאמן הנבחרת בתחום מסוים או לייצג את ישראל באותו ענף ספורט. ברור לגמרי שזה מנדט שיש לו נגיעה ציבורית רחבה מאוד. זה גם תחום שיש בו עניין ציבורי עצום. צריך לזכור שמספר האנשים שעוסקים בפעילות הספורטיבית בתוך מסגרות ההתאחדויות האלה הוא עצום, בוודאי שהקהל וגורמים כאלה ואחרים שמעורבים בעניין הזה. מדובר בסך הכול במערכת שנוגעת כמעט לכל אזרח במדינת ישראל בדרך כזו או אחרת, והמערכות האלה סובלות מזה שנים ארוכות מהרבה מאוד בעיות מבניות…. אני חושב שהצעד שאנחנו מנסים לעשות כאן, אדוני היושב-ראש, הוא צעד מתון מאוד, צעד שהוא כמעט הכרחי והוא נובע מכך שהמציאות בשטח היא שפניות של אוהדים, של אנשים שיש להם עניין בפעילות של איגודי הספורט, כדי לקבל מידע על ההתנהלות, על החלטות שהתקבלו – כל הדברים האלה נענים בתשובה שהם לא כפופים לחוק חופש המידע ולכן לא צריכים למסור מידע כזה או אחר. בעיני לא כך הדבר מלכתחילה, אבל כדי שלא יהיה בכלל ספק וכדי שהדברים יהיו מובהרים וכתובים ולא יוכל להיות עליהם ויכוח, באה ההצעה הזו כדי לעגן את החובה של ההתאחדויות ואיגודי הספורט למסור מידע על פי חוק חופש המידע.”

31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43

13 מתוך 38

סטו”ל

בדיון בהצעת החוק בקריאה ראשונה, הבהיר חייכ יריב לוין את הבסיס הרעיוני להצעת החוק (דברי הכנסת חוברת כי ישיבה נייא, הכנסת התשע-עשרה, יום שלישי, ב’ באב התשעייג (9 ביולי 2013), עמי

:(44

” הצעת החוק הזו באה לשים סוף לדבר אני חושב שהיה צריך להיפתר מזמן, והוא המציאות שבה התאחדויות ואיגודי ספורט פועלים בחוסר שקיפות כלפי הציבור. הצעת החוק מכניסה לתוך חוק חופש המידע את התאחדויות ואיגודי הספורט, באופן שמבטיח את האפשרות של כלל הציבור לפנות לאותם איגודים ולקבל מהם את המידע באשר להתנהלותם. לדבר הזה יש כמובן חשיבות גדולה לא רק לצורך השקיפות כשלעצמה אלא גם על מנת להביא באמת לשיפור בהתנהלות ובניהול של הספורט הישראלי – דבר שאנחנו בוודאי זקוקים לו מאוד. הצעת החוק הזאת מגלמת עיקרון נוסף, והוא בעיני העיקרון החשוב ביותר, מעבר לצד של השקיפות, והוא גישה חדשה שלפיה הספורט שייך לכולם. הספורט הוא משאב ציבורי, הוא לא עניין פרטי. העובדה שישנה התאחדות כלשהי שמקבלת ניהול ענף ספורט מסוים ויכולה לקבוע מי יאמן את הנבחרת באותו ענף, מי ייצג את ישראל באיגוד הבין-לאומי באותו ענף, העובדה הזאת מטילה עליה גם חובות, מכיוון שהראייה שהיא עושה כאן שימוש בדבר שהוא משאב ציבורי שלציבור כולו יש בו עניין – ציבור העוסקים בענף הספורט הזה, ציבור האוהדים – ובוודאי כאשר מדובר באיגודים שמקבלים גם כסף ומימון ציבורי, ודאי שיש עניין לכולם באופן ההתנהלות שלהם. הצעת החוק באמת יוצרת הקשר בכך שהיא קובעת שההוראות האלה יחולו על כל האיגודים שנהנים ממימון ציבורי, שזה למעשה כמעט כל האיגודים והתאחדויות הספורט, בוודאי הגדולים שבהם. אני מאוד מאוד מקווה שאנחנו פותחים כאן מסלול של הגברת השקיפות בספורט ושיפור הניהול בספורט….” (הדגשות שלי – מי אי ג’).

7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

18 19 20 21 22 23 24 25

והוסיף ח”כ דב חנין (עמ’ 46):
“אכן הצעת החוק הזאת עוסקת בסוגיה שהיא חשובה, מהותית ומעניינת ציבור מאוד גדול בישראל. התאחדויות ואיגודי הספורט בישראל נעשו לאורך השנים האחרונות למפעלים כלכליים בהיקפים משמעותיים, בתחומי הספורט בישראל מתגלגלים סכומי כסף גדולים, ויש בהם גם עניין ציבורי עצום. מאות אלפי אזרחים בישראל מתעניינים בספורט, מעניין אותם מה קורה. התחום הזה הוא תחום שהחלטות שמתקבלות בו יש להן גם משמעות כלכלית, גם משמעות ציבורית וגם משמעות גדולה רגשית לציבורים גדולים מאוד של אוהדי ספורט בישראל. אמר קודם חברי חבר הכנסת לוין כאן: הצעת החוק הזאת באה מנקודת מוצא שהספורט הוא קודם כול עניין ציבורי, והוא צריך להתנהל כעניין ציבורי. מבחינה זו, החלת חוק חופש המידע על התאחדויות ואיגודי הספורט זה צעד מתבקש, הכרחי. איגודי והתאחדויות הספורט הם גופים ציבוריים, הם גופים שצריכים להיות שקופים מבחינת ההתנהלות שלהם. הם צריכים להיות גופים פתוחים מבחינת היכולת של הציבור להבין מה ואיך מתרחש בתוכם. זה, מבחינתנו, צעד להפיכת הספורט לשקוף יותר, לפתוח יותר, להפיכת הספורט לספורטיבי יותר. אני מקווה שאנחנו באמת, בהצעת החוק הזאת, נפתח פתח לקידום של שינויים שהגיע זמנם.” (הדגשה שלי מי אי ג’)

27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

כלומר העקרונות שעמדו ביסוד החלת חוק חופש המידע על התאגדויות ספורט הם אותם עקרונות
מדובר במשאב ציבורי, השייך לכולם ולפיכך מחייב שקיפות, שתתרום גם לשיפור הניהול במגזר

זה.

14 מתוך 38

סטו”ל

51..ב. הבסיס הרעיוני לחריג בחוק הספורט החריג בחוק הספורט הוכנס, על אף שמציעי ההצעה סברו כי די בחריגים שבחוק חופש המידע כדי לענות על החששות שהועלו בהקשר זה, לגבי החשש מאי העמדת כספים לטובת קבוצות הכדורגל.

בהצעת החוק (הצעת חוק חופש המידע (תיקון מס’ 9)(התאחדות ואיגודי ספורט), התשע”ג-2013 (היים 508, עמי 30, התשע”ג -2013), הוצע להכפיף התאחדויות ואיגודי ספורט לחוק חופש המידע בדברי ההסבר נאמר כי: “בעת הכנת הצעת החוק לקריאה השנייה ולקריאה השלישית, תלבן ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת סוגיות נוספות ובהן…האם להחריג מתחולת החוק תרומות בעילום שם להתאחדויות ולאיגודי ספורט…”

בעקבות הדברים הללו, אכן נדונה בישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט מיום 68.13., גם שאלת התורמים. בייב ההתאחדות ביקש להחריג את כל המידע שמועבר לרשות לבקרת תקציבים, לאחר שבקשתו זו נדחתה, התייחס מפורשות לתורמים: ייצדדים שלישיים שרוצים לתמוך בקבוצות אבל רוצים לעשות זאת כתרומה אנונימיתיי (שם, עמ’ 20). כך ציין משה אביבי, היועץ המשפטי של ההתאחדות לכדורגל:
“זה לא מתן בסתר כי נותנים את זה – יש גוף שמפקח על זה, וזה נמצא אצלו בנאמנות והוא בוחן גם מי נותן את זה. בין זה לבין לפרסם את זה לכלל הציבור, אני יודע שאולי יגידו: אז אמרתם. אבל אין לי ספק שזה ימנע מחלק מאנשים טובים עם כסף נכון שרוצים לתרום לספורט, שאם כולם ידעו למי הם תרמו וכמה – הם יפסיקו לתרום. אני חושב שצריך להביא את זה בחשבון.”.

16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26

מנגד טעם מר שי גולוב, יוייר היציע, ארגון אוהדי קבוצות הספורט בישראל, כי (שם, בעמ’ 22):
ויש גם את המקרים ההפוכים של הרבה מאד אנשי עסקים שלא נכנסים בגלל שבחסות החיסיון הזה נכנסים הרבה מאד גורמים פליליים לענף ואנחנו יודעים את זה”.

חייכ אלעזר שטרן סיכם את החריג עליו סוכם, ואת הסייגים לאותו חריג (שם, בעמ’ 54) והסייגים

לו :

“למעט לעניין גילוי זהותם של תורמים שהביעו את דעתם שאינם מעוניינים בגילוי זה שאין חובה לגלות את זהותם על פי כל דין”. התוספת הזאת של הסייג לסייג היא מכיוון שבחלק מדיני התאגידים, למשל לגבי עמותות, יש חובות לגלות מסכומים מסוימים מיהם התורמים, ותלוי איזה סוג של תרומה – אם זאת תרומה להתאחדות עצמה או תרומה לקבוצות בהתאחדות. כדי להימנע מסתירה בין ההוראות של חוק חופש המידע להוראות אחרות בדיני התאגידים שכן מחייבות לגלות, הוספנו את הסייג הזה שאין חובה לגלות את זהותם על פי כל דין.”.

בדיון בכנסת לקראת קריאה שניה ושלישית (דברי הכנסת חוברת אי ישיבה סייג של הכנסת התשע עשרה, יייא בחשוון התשעייד (15 באוקטובר 2013), התייחס לכך חייכ יריב לוין :
“כמו כן, ולאחר התלבטות רבה בוועדה, הוחלט, כדי למנוע מצב שבו אנשים נמנעים מלתרום לענפי ספורט שונים מחשש לחשיפה ציבורית, הוחלט בסופו של דבר להחריג מידע לגבי תרומות של אנשים המעוניינים להישאר בעילום שם, וזאת לאחר

33 34 35 36 37 38 39 40

15 מתוך 38

סטו”ל

שהובהר לוועדה שלגבי מספר איגודים בינוניים הדבר יכול להעמיד את הפעילות של ענף הספורט כולו בסכנה מיידית. “

ובכן, מהליך החקיקה עולה כי חברי הכנסת לא היו סבורים כי יש מקום להחריג חומר המועבר לרשות לבקרת תקציבים אלא להפך. עם זאת הסכימו להחריג את תחול חופש המידע בנוגע להתאחדות ולקבוצות הספורט לגבי תורמים.

לאור זאת, במקרה שלפניי, אם התורם יודיע כי הוא אינו מעוניין ששמו יפורסם, ותרומתו אינה מחויבת בגילוי מכוח חוק העמותות או דין אחר המחייב גילוי (למעט חוק חופש המידע), אזי אין חובה למסור את פרטיו לעותרת.

אולם, בכך לא מסתיים העניין שכן, חלק מהגורמים שסירבו למסור את פרטיהם אינם תורמים אלא מעמידי בטוחות. אני סבורה כי מעבר ללשון החוק ולהיסטוריה החקיקתית מהם עולה במפורש כי הכוונה הייתה להחריג רק תורמים, הדבר עולה גם מהבסיס הרעיוני הן להחלת חוק חופש המידע על התאחדויות הספורט, הן מהבסיס הרעיוני לחריג לעניין תורמים.

כפי שעולה מההיסטוריה החקיקתית כוונת החוק הייתה ליצור שקיפות באשר לתהליכים העסקיים בענפי הספורט המקצועי, ובכך לטייב הליכים אלו, ולמנוע מצבים של חוסר יציבות פיננסית שקרו בתחום. לצד זאת, בדיונים נטען כי כאשר מדובר בתרומות, אין בכך חלק מההתנהלות העסקית, שכן אין מדובר בעסקה אלא בהענקה חד צדדית, ועל כן פטרו תורמים מתחולת חוק חופש המידע בהקשר של התאחדויות ספורט.

שונים הם פני הדברים כאשר מדובר בהלוואות, או העמדת בטוחות (באופנים שונים). אז מדובר בעסקה עם הקבוצה, וכוונת המחוקק הייתה בעיקרה כי ההתנהלות הכספית של הספורט המקצועי תיעשה בשקיפות.

על כן יש להמשיך ולדון במי שהעמידו בטוחות לטובת קבוצות הכדורגל. במקרה זה שניים מהגורמים שביקשו לא לחשוף את שמם העמידו בטוחות לטובת קבוצות הכדורגל על פי החריגים שבחוק חופש המידע. לכך אפנה עתה.

52.. החריגים הקבועים בחוק חופש המידע לצד חשיבותה של הזכות לחופש המידע, מכיר החוק בקיומם של אינטרסים אחרים הראויים להגנה, העשויים להתנגש באינטרסים עליהם מבוסס החוק. בפרק זה אעמוד על הסייגים לחופש המידע, על השיקולים שעל הרשות לשקול, ועל האינטרסים מול צדדים שלישיים. כפי שהובהר לעיל, תורמים הם היחידים שהוחרגו במפורש מתחולת חוק חופש המידע בהוראת חוק הספורט

16 מתוך 38

סטו”ל

(למעט חריגים בחוק הספורט בהם דנתי לעיל). כעת נדון בחריגים לחוק חופש המידע והאם הם מתקיימים לגבי מעמידי הבטוחות.

האיזון שמתווה החוק בין הזכות לחופש המידע ובין זכויות ואינטרסים אחרים בא לידי ביטוי בסייגים הקבועים בסעיפים 8,9 ו-14 לחוק, המעניקים לרשות שיקול דעת במצבים מסוימים האם למסור מידע המצוי ברשות ציבורית. סעיף 14 לחוק מוציא מתחולתו את המידע שנאגר אצל גופים שונים, כגון מערך המודיעין של צהייל, ואינו רלבנטי לעניין שלפניי. כמו כן מצויים סייגים בסעיפים 8-9 לחוק, אותם ניתן לחלק לשלושה סוגים:

האחד, בקשות שאותן רשאית הרשות הציבורית לדחות מטעמים פרוצדורליים-מנהליים-טכניים המנויים בחוק (סעיף 8 לחוק), כגון שהטיפול בבקשה מצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה; המידע נוצר, או נתקבל בידי הרשות למעלה משבע שנים לפני הגשת הבקשה ואיתורו כרוך בקושי של ממש ; לאחר שנקטה אמצעים סבירים, התברר לה שלא ניתן לאתר את המידע או שאינו מצוי ברשותה

ועוד.

השני, בקשות למידע שבנוגע אליו חלה חובה על הרשות שלא למוסרו (סעיף 9(א) לחוק). סעיף 9(א) לחוק מונה ארבעה סוגי מידע שאסור לרשות למסור:

יירשות ציבורית לא תמסור מידע שהוא אחד מאלה: (1) מידע אשר בגילויו יש חשש לפגיעה בבטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בבטחון הציבור או בבטחונו או בשלומו של אדם; (2) מידע בנושאים ששר הבטחון, מטעמים של שמירה על בטחון המדינה, קבע אותם בצו, באישור הועדה המשותפת; (3) מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, כמשמעותה בחוק הגנת הפרטיות, תשמ”א-1981 (להלן – חוק הגנת הפרטיות), אלא אם כן הגילוי מותר על פי דין; (4) מידע אשר אין לגלותו על פי כל דיויי.

17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28

השלישי, בקשות בנוגע למידע שאותו רשות ציבורית איננה חייבת למסור (סעיף 9(ב) לחוק). סעיף 9(ב) לחוק מונה רשימה של עשרה סוגי מידע שהרשות ייאינה חייבת למסוריי – ובהם סעיפים 9(ב)(6) ו-9(ב)(7) לחוק, ולפיהם:

יי9(ב) רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע שהוא אחד מאלה:

(6) מידע שהוא סוד מסחרי או סוד מקצועי או שהוא בעל ערך כלכלי, שפרסומו עלול לפגוע פגיעה ממשית בערכו, וכן מידע הנוגע לעניינים מסחריים או מקצועיים הקשורים לעסקיו של אדם, שגילויו עלול לפגוע פגיעה ממשית באינטרס מקצועי, מסחרי או כלכלי… (7) מידע שהגיע לידי הרשות הציבורית, שאי-גילויו היה תנאי למסירתו, או שגילויו עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע;

17 מתוך 38

סטו”ל

ההתאחדות טוענת כי בענייננו מתקיים הן הסייג של מידע שאי גילויו היה תנאי למסירתו, הן התנאי של פגיעה בפרטיות. מכבי פתח תקווה טוענת בנוסף למידע בעל ערך כלכלי שמסירתו תפגע בו.

קודם שאבחן את הסייגים הנטענים במקרה שלפניי אפנה לבחון על מי חלים סייגים אלו, שכן במקרה שלפניי ההתאחדות טוענת לפגיעה בהתאחדות, המשיבה 3 בקבוצה, ושתיהן מגנות על הצדדים השלישיים שהעמידו בטוחות לקבוצה.

52.1. תחולת הסייגים – על הרשות ועל צדדים שלישיים

במקרה שלפניי, המידע שחשיפתו נדרשת, נמסר להתאחדות, על פי הוראות התקנות, על ידי קבוצות הכדורגל, אולם מדובר במידע אישי של קבוצות הכדורגל וצדדים שלישיים נוספים (תורמים ומעמידי בטוחות).

ההתאחדות ומכבי פתח תקווה טענו כי המידע שחשיפתו מתבקשת נמסר להתאחדות עיי קבוצות הספורט שאינן כפופות לחוק חופש המידע (על כך אין חולק). על כן, לטענתן, אם יורה בית המשפט על חשיפת המידע הוא יכפיף, למעשה אם לא להלכה, את קבוצות הכדורגל לחוק חופש המידע, דבר שהמחוקק נמנע מלעשותו. היינו, יווצר מסלול עוקף להחלת חוק חופש המידע על גופים שהמחוקק לא התכוונן להחילו עליהם. ההתאחדות ומכבי פתח תקווה הפנו בעניין זה לפסק דין בעניין בנק ישראל.

טענה זו אין לקבל, וזאת אף מבלי להיזקק לפסיקה עליה עמדה ההתאחדות. במקרה שלפניי המידע מתבקש מההתאחדות. אין חולק שעל ההתאחדות חל חוק חופש המידע במפורש (לסייג שבו אתייחס להלן). על כן יש לבחון האם על ההתאחדות למסור את המידע המבוקש. חוק חופש המידע עצמו קובע סייגים ואיזונים מקום שמידע המצוי ברשות נוגע לצדדים שלישיים ומסירתו עלולה לפגוע בהם. לעניין זה קבוצת הכדורגל היא צד ג’ שהעביר חומרים לרשות. במקרים רבים מאד החומר הנמצא בידי הרשויות אינו חומר שהן יצרו, אלא חומרים שהועברו מצדדים שלישיים. אין זה משנה, לטעמי, האם מידע זה הגיע להתאחדות באמצעות הקבוצות, או לרשות ישירות. על כן יש לבחון את תחולת החריגים לגביהן על פי החוק הנוגע לצדדים שלישיים.

עם זאת, יש לזכור, כאשר דנים בטיעוני מכבי פתח תקווה באשר לפגיעה בקבוצה עצמה כצד גי (בהקשר של חוק חופש המידע), כי להבדיל מאדם פרטי, כמו מפקידי הבטוחות, לקבוצות הכדורגל מעמד מיוחד שמחייב בדיקה דקדקנית יותר באשר לפגיעה בהם. אני סבורה כי יש לראות את מועדוני הספורט, כקבוצות הכדורגל, כגוף דו מהותי. מדובר בגופים פרטיים, אך כאלו שיש להם חשיבות ציבורית. אסף הראל, בספרו: גופים ונושאי משרה דו מהותיים, 466 (מהדורה שנייה, 2019, להלן: הראל, גופים דו מהותיים), עומד בספרו על כך שגוף דו מהותי יכול שיהיה גוף פרטי הממלא פונקציה נורית חיונית, בין קיומית (רווחה, בריאות חינוך) ובין ינה קיומית, אך בשל

18 מתוך 38

סטו”ל

האינטרס הציבורי הגלום בה, מידת היזקקותו של הציבור אליה היא רבה. במסגרת שירות ציבורי שאינו קיומי כולל הראל את הספורט (כמו גם ביטוח, בנקאות ותקשורת). ההבחנה, לדבריו היא במידת החלת נורמות מהמשפט הציבורי. ככל שמדובר בשירות קיומי, כך ראוי להחיל את מרבית הנורמות הציבוריות גם על הגוף הפרטי.

הפסיקה הכירה בגופים כדו מהותיים, שעה שנתנו שירותים שיש בהם חשיבות ציבורית גם אם אינם חיוניים או קיומיים כלשונו של הראל (לסקירת הפסיקה וניתוח הקווים המשותפים ראו הראל, גופים דו מהותיים, עמ’ 124, תחת הכותרת ייפרמטר שני: מתן שירות לציבור), לרבות ניהול ענף ספורט על ידי גוף פרטי (ראו: אסף הראל ייגוף דו-מהותי כיציר כפיו של המחוקק – בראי חוק הספורט, תשמ”ח-1988, עלי משפט ט’, 419 (2011, להלן : אסף הראל, חוק הספורט).

עמדתי לעיל על חשיבות הספורט המקצועי, דברים אלו יפים אולי בעיקר לקבוצות הכדורגל עצמן. אני סבורה כי יתרונות השקיפות וחשיבות הניהול התקין של הליגה מחייבים לקבוע כי יש להחיל חובות מתחום המשפט המנהלי על קבוצות הכדורגל כגוף דו מהותי.

עם זאת, כגוף דו-מהותי, קבוצות הכדורגל אינן כפופות באופן מלא וישיר לחובות המשפט המנהלי. יש להחיל חובות מתחום המשפט הציבורי על גופים דו מהותים, שהינם גופים פרטיים, בזהירות רבה, כדבריו של כב’ השופט יצחקי זמיר בע”א 3414/93 און נ’ מפעלי בורסת היהלומים בע”מ, פייד מט(3) 196,208): ייהתוויית הדרך לתחולת המשפט הציבורי על גופים דו-מהותיים היא מלאכה עדינה וקשה, אפשר לומר אפילו מסוכנת, שכן היא מאיימת על האוטונומיה של הפרט. מן הראוי להתקדם בדרך זאת בזהירות, ממקרה למקרה, וכך להגיע בהדרגה מן הפרט אל הכללי. ככלל, חלק מפעולותיו של גוף דו מהותי יכול ויישארו בתחומי המשפט הפרטי, ורק חלקן יהיו כפופות למשפט המנהלי (ראו, למשל: ע”א 467/04 חיים יתח נ’ מפעל הפיס, פורסם בנבו, 2005).

במקרה זה חוק הספורט החיל את חוק חופש המידע על ההתאחדות ולא על הקבוצות עצמן, על כן אין מקום לחייב את הקבוצות ישירות במסירת המידע. עם זאת, לאור תפקידן המיוחד, יש לערוך את האיזונים הרלבנטיים מכוח חוק חופש המידע, ולבחון את טענות מכבי פתח תקווה לפגיעה בפרטיותה ובשיקולים כלכליים, בשים לב לעובדה שקבוצות הכדורגל הם גוף דו מהותי.

52.2. שיקול דעת הרשות הנחת היסוד בהתאם לחוק חופש המידע היא, כאמור, שמידע ציבורי הוא מידע שלציבור יש זכות לקבלו (כאמור בסעיף 1 לחוק), ואילו אי-הגילוי הוא החריג. החריגים עשויים להיות לעתים נכבדים ואף רחבים, אולם עדיין הם בגדר חריגים. הנטל להוכיח קיומו של חריג הפוטר את הרשות ממסירת המידע- חל על הרשות (עניין הארץ, פסקה 24 לפסק דינה של כב’ השופטת דפנה ברק-ארז).

19 מתוך 38

סטו”ל

גם במקרה שבו אחד מהסייגים מתקיים עדיין נדרשת הרשות להפעיל שיקול דעת, ובמסגרתו לבחון שמא יש בכל זאת מקום להורות על העברת המידע המבוקש אם לאו. על פי חוק חופש המידע, מחויבת הרשות לאזן בין חופש המידע שלו ניתן מעמד מכריע, לבין אינטרסים אחרים מכוחם ניתן למנוע חשיפת מידע. סעיף 10 שכותרתו – יישיקולי הרשות הציבוריתיי מורה לרשות כי:

ייבבואה לשקול סירוב למסור מידע לפי חוק זה, מכוח הוראות סעיפים 8 ו 9, תיתן הרשות הציבורית דעתה, בין היתר, לעניינו של המבקש במידע, אם ציין זאת בבקשתו, וכן לענין הציבורי שבגילוי המידע מטעמים של שמירה על בריאות הציבור או בטיחותו, או שמירה על איכות הסביבהיי.

סעיף 11 מאפשר לרשות למסור מידע חלקי או מידע בתנאים, בקובעו כי:

יהיה המידע המבוקש מידע אשר הרשות הציבורית רשאית או חייבת שלא למסרו כאמור בסעיף 9, וניתן לגלות את המידע, ללא הקצאת משאבים בלתי סבירה או הכבדה ניכרת על פעולתה של הרשות, תוך השמטת פרטים, תוך עריכת שינויים או תוך התניית תנאים בדבר דרך קבלת המידע והשימוש בו, תמסור הרשות את המידע בהשמטות, בשינויים או בתנאים המחויבים, לפי הענין; נעשו השמטות או שינויים כאמור, תציין זאת הרשות, אלא אם כן אין לגלות עובדה זו, מהטעמים המפורטים בסעיף 9(א)(1).

12 13 14 15 16 17 18 19

רשימת השיקולים המנויה בסעיפים 10 ו-11 אינה רשימה סגורה, וניתן לשקול שיקולים רלבנטיים נוספים (ראו: עעיימ 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ’ הוצאת עיתון הארץ, ס(4) 217 (2006) (להלן: עניין המועצה להשכלה גבוהה), פסקה 21 לפסק דינה של כב’ השופטת, כיום הנשיאה, אסתר חיות; עעיימ 7678/16 רביב דרוקר נ’ הממונה על יישום חוק חופש המידע במשרד ראש הממשלה, פסקה 23 לפסק דינו של כב’ השופט מני מזוז, פורסם בנבו, 2017, להלן: עניין דרוקר; עניין גישה, פסקאות 5,10-11,21 לפסק דינו של כב’ השופט יצחק עמית).

במקרה זה הרשות טענה לקיום החריגים הן לגביה, הן לגבי הצדדים השלישיים, וקבעה כי מתקיימים שני חריגים הראשון, הנוגע לחיסיון מסירת המידע והשני, כי מסירת המידע תפגע בפרטיות הצדדים השלישיים. הנמקת הרשות נגעה אך ורק לטעם הראשון הנוגע לחיסיון, כאשר לגבי הצדדים השלישיים אמצה את עמדתם ללא כל דיון בעניין.

בנוסף, גם נימוקי התנגדות שהועלו על ידי שלושת הגורמים שביקשו שלא לחשוף את שמם מטעמי פרטיות, לא נשקלו עיי ההתאחדות. היינו, במקרה שלפניי ההתאחדות לא הפעילה את שיקול דעתה, אלא אימצה את עמדת קבוצות הכדורגל, שאמצו את עמדת הצדדים השלישיים לעניין זה. בכך, נראה שחרגה מן ייהעיקרון הפסיקתי המחייב רשות לבחון כל מקרה לגופו ולנסיבותיו המיוחדות מבלי להסתמך אך ורק על מדיניות כללית שקבעה לעצמהיי (בג”ץ 3933/11 מכבי שירותי בריאות נ’ שר הבריאות (פורסם בנבו, 2014). עצם ההתנגדות של צדדים שלישיים לפרסום מידע אודותיהם, אינה פוטרת את הרשות הציבורית מהפעלת שיקול הדעת: “העובדה שצד שלישי הנוגע

20 מתוך 38

סטו”ל

בדבר מתנגד לחשיפת המידע אינה מהווה טעם מספיק לדחיית הבקשה. תנאי לסירוב למסור את המידע הוא שהרשות הציבורית אכן שוכנעה בצדקת התנגדותו של הצד השלישי” (ע”א 6576/01 החברה לייזום מיסודה של סי.פי.אס בע”מ נ’ לירן, פייד נו(5) 817 (2002, להלן: עניין סי.פי.אם). ההתאחדות טוענת כי ייאין כל מחלוקת שמדובר במידע הכולל פרטים על אודות צד שלישי; שההתאחדות פנתה לצד השלישי; שהצד התנגד למסירת הפרטים” (תגובת ההתאחדות מיום 2803.2018., פסקה 41). אולם, הרשות, בהחלטותיה לא הבהירה מדוע היא סבורה כי במקרה זה האיזון הראוי בין זכויות הקבוצה והצדדים השלישיים לעקרונות היסוד בדבר חשיבות המידע, גובר האינטרס של הקבוצה והצדדים השלישיים.

52.3.. שיקול דעת בית המשפט לעניינים מנהליים הרשות היא המכריעה בין המתח שעשוי להיווצר בין הזכות לקבל מידע ובין הסייגים שבשיקול דעתה. הכרעת רשות ציבורית בבקשה למסירת מידע מכוח החוק כפופה לביקורת שיפוטית של בית המשפט לעניינים מנהליים וזאת מכוח סעיף 17(ד) לחוק קובע :

יעל אף הוראות סעיף 9, רשאי בית המשפט להורות על מתן מידע מבוקש, כולו או חלקו ובתנאים שיקבע, אם לדעתו הענין הציבורי בגילוי המידע, עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה, ובלבד שגילוי המידע אינו אסור על פי דין”.

היינו, אף אם סברה הרשות בסופו של דבר כי יש לדחות את הבקשה לקבלת מידע, כפי שנעשה במקרה שלפניי (ללא דיון בעניין), עדיין לא נסתם הגולל על גילוי המידע המבוקש, שכן סעיף 17(ד) לחוק מסמיך את בית המשפט הדן בעתירה לפי חוק חופש מידע לאזן בעצמו בין האינטרסים המנויים בסעיף 9 לחוק. במקרים בהם בית המשפט סבור, בהתאם למתווה האיזונים שבחוק, כי קיים עניין ציבורי מיוחד בגילוי המידע וכי גילוי המידע עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה – הוא רשאי לשנות את החלטת הרשות, ולהורות על גילויו של המידע המבוקש, באופן ובהיקף שיראה לנכון (ראו: עניין דרוקר, פסקאות 23-
25 לפסק דינו של כב’ השופט מני מזוז).

מדובר בסמכות יוצאת דופן, החורגת מגדרי הביקורת השיפוטית המקובלת, ומתירה לבית המשפט להתערב בהחלטת הרשות גם כשזו עומדת באמות המידה הנדרשות במשפט המנהלי, כגון במקרים בהם החלטת הרשות סבירה אך בית המשפט סבור כי ניתן להגיע להחלטה שהולמת בצורה מיטבית יותר את האיזונים שקבע המחוקק בחוק, ותוך מתן משקל מיוחד לעניין הציבורי בגילוי המידע (עניין מנגל, פסקה 5 לפסק דינו של כב’ השופט ניל הנדל; עניין המועצה להשכלה גבוהה, פסקה 23 לפסק דינה של כב’ השופטת, כיום כב’ הנשיאה, אסתר חיות). יפים דבריו של כב’ השופט ניל הנדל בעניין דרוקר, בפסקה 2 לפסק דינו :

יידרך החקיקה הובילה ליצירת הסדר ייחודי והרמוני, המאזן בין התכליות והשיקולים הנוגדים: מצד אחד, הרשות מנועה ממסירת מידע הפוגע בזכות לפרטיות, אך מן הצד השני, המחוקק הפקיד בידי בית המשפט “סמכות יוצאת דופן

21 מתוך 38

קסטיאל

החורגת מגדר הביקורת השיפוטית המקובלת על מעשי הרשות” (עע”מ 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ’ הוצאת עיתון הארץ, פייד ס(4) 217,247 (2006)). סמכות
מעניקה לזכות לחופש המידע את המשקל הראוי לה, ומאפשרת לבית המשפט – הוא, ולא הרשות – לסטות מכלל אי הגילוי כאשר העניין הציבורי בגילוי המידע הרלוונטי יעדיף וגובר” על הפגיעה הנלווית בפרטיות.”

ביסוד איזון האינטרסים שעל בית המשפט לערוך לפי סעיף 17(ד) עומדות תכליותיו של חוק חופש המידע עליהן עמדתי לעיל. על בית המשפט, בבואו לאזן בין הערכים המוגנים בסייגים למסירת מידע שלפי סעיף 9 לחוק לבין האינטרס הציבורי בגילויו, בגדר סמכותו לפי סעיף 17(ד) לחוק חופש המידע, לשוות לנגד עיניו את תכליותיו של החוק מתוך מגמה להגשימם. לכך אפנה עתה.

החריגים החלים במקרה שלפניי על פי חוק חופש המידע, הרשות ממנה מתבקש המידע, במקרה זה ההתאחדות לכדורגל, היא זו המחליטה, לפחות בשלב ראשון, האם להעביר את המידע, או לסרב מאחד הטעמים שקבועים בחוק. ההתאחדות סרבה למסור את פרטיהם של שלושה גורמים שהעמידו כספים לטובת קבוצות פתח תקווה משני טעמים. הראשון, כי מכוח התקנון לבקרת תקציבים של ההתאחדות מדובר במידע חסוי, שאין חובה על פי דין לגלותו (מכוח סעיפים 9(א)(4) לחוק ו-9(ב)(7) -מידע שאי גילויו היה תנאי למסירתו) והשני, כי חשיפת המידע תפגע בפרטיות התורמים ומשכך ביכולת הקבוצות להביא גורמים שיעמידו כספים לטובתם. מכבי פתח תקווה טענה כי בחשיפת הפרטים תהיה גם פגיעה בקבוצה עצמה, הן לעניין הפרטיות, הן כיון שמדובר במידע כלכלי שייפגע ערכו. אדון בסיגיים

הנטענים כסדרם.

52.4.. החסיון בתקנון בקרת התקציבים

סעיף 9(ג) לתקנון הבקרה, שהתקינה ההתאחדות, קובע כי כל חומר שנמסר להתאחדות נמסר לה בנאמנות זוכה לחסיון:

“נאמנות חיסיון כל החומר המופקד בידי הרשות יהיה חסוי בפני כל גורם ויימסר לרשות בנאמנות – ולא יימסר לצד ג’י

ההתאחדות סירבה למסור את פרטי הגורמים שהעמידו כספים לטובת הקבוצות בהתבסס על סעיף זה בתקנון משני טעמים. הראשון, כטענה כי חשיפת המידע תפגע בה וכי היא אינה חייבת במסירתו מכוח סעיף 9(א)(ב) לפיו ההתאחדות מנועה מלגלות מידע שאין לגלותו על פי כל דין, ומפנה בהקשר זה לחוק הספורט, וכן כי מדובר במידע שניתן לא לגלותו מכוח סעיף 9(ב)(7) לחוק, היינו, מדובר במידע שאי גילויו היה תנאי למסירתו או שגילויו עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע.

ההתאחדות לכדורגל טוענת כי החריג הקבוע בתקנון מחייב וכי לאור סעיף זה היא אינה חייבת למסור את המידע. לטענתה מכוח סעיף 10 לחוק הספורט תשמ”ח-1988 (להלן: “חוק הספורטי),

22 מתוך 38

סטו”ל

המעניק להתאחדות ספורט סמכות בלבדית להתקין תקנונים שיסדירו את הניהול התקין של הענף, הקימה ההתאחדות את הרשות לבקרת תקציבים והתקינה ותקנון בקרת תקציבים. התאחדות טוענת כי קבלת העתירה פוגעת, הלכה למעשה, בתקנון הבקרה התקציבית, שכן תפגע בשיתוף הפעולה של הקבוצות עמה.

מכבי פתח תקווה הצטרפה לטיעונים אלו והדגישה, כי כאשר העבירה חומר לבקרת תקציבים, עשתה זאת בהסתמך על סעיף החיסיון, ובידיעה כי המידע לא יועבר, וכל כן חשיפת המידע תפגע בקבוצה עצמה.

אין לקבל טענה זו. אין מחלוקת כי חוק הספורט בסעיפים 10 ו-11, מסמיך את ההתאחדות להקים גופים פנימיים ולהתקין תקנונים. כמו כן, ניתן לקבל כי לתקנונים של איגודי הספורט חשיבות רבה והם מהווים עמודי תווך בניהול הענף בצורה יעילה עייי ההתאחדות. אולם, יילתקנון לא הוקנה מעמד של חקיקת משנה בעלת פועל תחיקתי מכוח הוראה מפורשת של החוקיי (עייא 825/88 ארגון שחקני הכדורגל בישראל – עמותה נ’ ההתאחדות לכדורגל בישראל, פייד מה(5) 89 (1991)). היינו, על אף סמכות ההתאחדות לתקן תקנות באופן הנדרש לניהול הענף, העובדה כי לתקנון ההתאחדות אין מעמד תחיקתי בפועל, מביאה לדחיית טענה זו.

זו גם האבחנה המתבקשת מעניין בנק ישראל, שם נדונה השאלה מה היחס בין הוראת סודיות הקבועה בחוק (באותו עניין בסעיף 15א(א) לחוק הבנקאות) לבין חוק חופש המידע. כב’ השופט יצחק עמית עמד על כך (בפסקה 15 לפסק דינו) כי:
“המחוקק הוא שאסר גילוי בהוראת הסודיות והוא שהתיר גילוי בתנאים מסוימים ולצרכים מסוימים בהוראת הסודיות עצמה (בדומה, ניתן למצוא הוראות חיסיון, אשר מתירות גילוי לגורמים מסוימים…. מכאן, שהאיזון בין האינטרסים השונים, מובנה בהוראת הסודיות הסטטוטורית גופה. “

היינו מדובר בשני דברי חקיקה, אז יש לבחון את מטרת המחוקק על פי כל אחד מדברי החקיקה. לא כך בענייננו, שעה שהוראות התקנון אינן קבועות בחקיקה, וכל שהחקיקה עושה היא מקנה סמכות להתקנת תקנון בנושאים מסוימים להתאחדויות הספורט. גם כב’ השופט דוד מינץ, לדבריו הפנתה ההתאחדות, ציין כי לו הבנקים היו מוסרים את החומר שנדרש מהם הם היו פוגעים בחובת סודיות כלפי הלקוח, חובה הקבועה בחוק.

23 מתוך 38

סטו”ל

זאת ועוד, בית המשפט בעניין בנק ישראל, עמד על המאפיינים הייחודיים למערכת הפיננסית, וציין

כי:

“אין להקל ראש בעמדה המקצועית של בנק ישראל, לפיה פרסום דוחות ביקורת עלול לגרום לזעזועים במערכת הפיננסית נוכח רגישותה, בהתחשב בכך שזעזוע בבנק אחד עשוי “להדביק” בנקים ומוסדות פיננסיים אחרים.”

מאפיינים ייחודיים אלו הם שהביאו להחלטה שלא לחשוף את המידע. לא ניתן ללמוד מכך על ההתאחדות לכדורגל, אלא להפך, דוקא בהתאחדות יש חשיבות לשקיפות ולגילוי. זו הייתה מטרת התיקון לחוק הספורט שהחיל על ההתאחדות את חוק חופש המידע.

עדות לכך היא דרישת עורך דינה של ההתאחדות בהליכי החקיקה במסגרתם הוחל חוק חופש המידע על התאחדויות ספורט. בייל ההתאחדות לכדורגל חזר וביקש כי יחריגו מתחולת החוק כל מידע וכל חומר שהועבר לרשות לבקרת תקציבים. חברי הכנסת שהציעו את החוק הבהירו במפורש שכוונתם הייתה, בין היתר כי הליך הבקרה יהיה שקוף לציבור בכלל, ולציבור האוהדים בפרט, ובקשה זו של ההתאחדות נדחתה. לו הייתה מתקבלת בקשת ההתאחדות, ולו תתקבל טענתה לפניי, יצא שהתקנה בתקנון גוברת על חקיקה ראשית של הכנסת. זאת אין לקבל.

בנוסף, בפסק הדין נערכה הבחנה בין סודיות לחסיון, כאשר ככל שמדובר בחסיון, אפשרויות חשיפת המידע רבות יותר, בוודאי אם אין מדובר בחסיון סטטוטורי (ראו: פסקה 15 לפסק דינו של כבי השופט יצחק עמית בעניין בנק ישראל, עניין רשות המיסים וכן: יצחק עמית, ייקבילות, סודיות, חיסיון ואינטרסים”, בתוך: ספר אורי קיטאי, 247 (תשס”ח).

במקרה שלפניי הבסיס הרעיוני להוראת חיסיון, עמו ההוראה בתקנה זו נוגעת לגורמים בתוך ההתאחדות ולצדדים שלישיים. כלומר חומר המגיע לבקרת התקציבים, אינו חשוף לגורמים אחרים

בהתאחדות.

מכאן, שהוראות החוק גוברות על הוראות התקנון, והוראת התקנון, לכשעצמה, אינה שוללת העברת המידע מכוח בחוק חופש המידע.

אשר לפגיעה האפשרית במכבי פתח תקוה – בבסיס סעיף 9(ב)(7) לחוק, המאפשר שלא למסור מידע שאי גילויו היה תנאי למסירתו, עומדת פגיעה אפשרית באינטרסים ציבוריים כלליים, הנובעים מחובת האמון בין הרשות, ההתאחדות במקרה זה, למוסר המידע, הקבוצות שהעבירו מידע הנוגע לצדדי ג’, אשר עמדה ביסוד מסירת המידע. רציונל זה מודגם בבג”ץ 2754/94 יצחק לוי נ’ שרת העבודה והרווחה פייד נ(4) 353 (פורסם בנבו, 1996, להלן: עניין לוי), שם הצדיק בית המשפט את סירוב הרשות למסור נתונים כגון שמות פסיכיאטריים ועובדים סוציאליים שנתנו חוות דעת במסגרת תיק אישי של אדם בנוגע למעורבותו בפלילים שהיה קטין, מהנימוק כי: “האינטרס

24 מתוך 38

סטו”ל

הציבורי בעידוד המומחים למסור חוות דעתם החופשית והמלאה ובעידוד ה’אחרים’ למסור מידע, גוברים ככלל על האינטרס הפרטי של העותר בקבלת המידעי.

על אף שההחלטה בעניין לוי ניתנה לפני חקיקת חוק חופש המידע, היא מדגימה את המשמעות הכללית של סעיף 9(ב)(7) לחוק (ראו: זאב סגל, הזכות לדעת, עמ’ 215).

במקרה שלפנינו, האינטרס הציבורי שעלול להיפגע עקב מסירת פרטי מעמידי הבטוחות, הוא האינטרס הציבורי בעידוד הלוואות ובטוחות לקבוצות כדורגל. ואולם, בניגוד לעניין לוי, האינטרס המתנגש עמו הינו אינטרס הציבור במידע ולא אינטרס פרטי של מכבי פתח תקוה.

52.5.. מידע שהוא בעל ערך כלכלי שפרסומו עלול לפגוע באופן ממשי בערכו

מכבי פיית טוענת, וההתאחדות תומכת בטענתה זו כי חשיפת המידע אסורה גם לאור הסייג בחוק חופש המידע ולפיו אנשים ימנעו מהעמדת בטוחות לטובת קבוצות ספורט. לטענתן, קיומו של חשש זה מצדיק את אי מסירת המידע, מכוח סעיף 9(ב)(6) לחוק, הקובע כי הרשות אינה חייבת למסור מידע שעניינו במידע בעל ערך כלכלי שחשיפתו עלולה לפגוע פגיעה ממשית בערכו.

ראשית, יש להדגיש כי נימוק זה הועלה במהלך הליכי החקיקה של התיקון לחוק הספורט, לגבי כלל המסמכים המועברים לבקרת התקציבים, והמחוקק החריג מתחולת חוק חופש המידע רק תרומות. הדבר מרמז על כך שלגבי עניינים אחרים סבר המחוקק כי יש מקום כי הם יחשפו, בכפוף לבחינת החריגים שבחוק חופש המידע.

אולם כעת יש לדון בכך במסגרת החריגים לחוק חופש המידע. עמדתי לעיל על חשיבות הספורט, ולכן אם החלטה כזו תרתיע גורמים מהעמדת כספים לטובת קבוצות ספורט יש לקחת זאת בחשבון. בין הזכות לחופש מידע לבין האינטרס הציבורי בעידוד העמדת בטוחות והלוואות לקבוצות, נדרש איזון אנכיי.

בעעיים 10845/06 שידורי קשת בע”מ נ’ הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו (פורסם בנבו, 2008, להלן : עניין שידורי קשת), בית המשפט העליון עמד על כך שייתכליתה של ההוראה הינה הגנה על פגיעה בעסקיו של צד שלישי, באמצעות גילוי מידע על אודותיויי (עניין שידורי קשת, פסקה 75).

במקרה שלפניי, החשש עליו מצביעים המשיבים הינו פגיעה בהעמדת בטוחות עתידית עקב חשיפת הנתון. לטענתן, הדבר עלול לפגוע באינטרס כלכלי של הציבור, ולכן ניתן לייחס למידע ערך כלכלי

25 מתוך 38

סטו”ל

במובן הרחב. אמנם, הגנת סעיף 9(ב)(6) יימשתרעת לא רק על מה שהינו בבחינת “יסוד” אלא גם על אינטרס, זיקה או ציפייהיי (זאב סגל, הזכות לדעת, עמ’ 212), “ברור מלשון הסעיף, כי המחוקק כיוון לכך שההגנה המוקנית בסעיף 9(ב)(6) לחוק חופש המידע תהא בעלת פרישה רחבה כך שתחול גם על מסמכים ומידע שאינם עונים להגדרה של “סוד מסחרי”… הדגש במסגרת האיזון הנערך על פי סעיף 9(ב)(6) לחוק הוא על מידת הפגיעה שעלולה להיגרם לבעל המידע, ובמקרה זה למערערות, עקב גילויו של מידע זה וחשיפתו בפני הציבורי (עניין שידורי קשת, פסקה 69).

אולם, גם אם חל סעיף 9(ב)(6) לחוק, הסעיף מדבר על חשש לפגיעה ממשיתי בערך הכלכלי של המידע עקב פרסומו. על דרישה זו כתב זאב סגל, הזכות לדעת, עמי 209:
“ההוראה מכפיפה את הסמכות שלא לגלות מידע לקיום פגיעה רצינית באינטרסים המוגנים על ידה ומונעת את אי גילויו של סוד בגין פגיעה של מה בכך”.

בעניין יש דין נדונה בקשת מידע הנוגע למדיניות ישראל בשטחים שמעבר לקו הירוק, בכל הנוגע למתן היתרים לחפירות ארכיאולוגיות. מעבר לשאלת הפגיעה ביחסי החוץ של המדינה, שאינה מענייננו כאן, נדונה השאלה האם יש לחשוף את שמות הארכיאולוגים שקיבלו היתרים. עיקר הדיון בפסק דינו של בית המשפט המחוזי נסב סביב הבקשה לקבל את רשימת שמותיהם של הארכיאולוגים החופרים. הטענה העיקרית של המשיבים נגד פרסום שמות החופרים הייתה שעצם הפרסום יגרום להם נזק ואף ייחרם אקדמייי מצד גורמים המתנגדים, מטעמים פוליטיים, לביצוע חפירות ארכיאולוגיות בגדה המערבית. נקבע, מפי שופטי הרוב, כב’ השופטים נעם סולברג ויוסף אלרון (בניגוד לדעתה החולקת של כב’ השופטת ענת ברון), כי פרסום המידע עלול לפגוע בחוקרים עצמם שעשויים להיות מושא לחרם. ההנמקה המרכזית לעניין זה הייתה: ייהחשש הממשי לפגיעה משמעותית באינטרסים מקצועיים והכלכליים שלהם.י. היינו, בית המשפט קבע, לאחר דיון בדלתיים סגורות כי קיים חשש ממשי לפגיעה באינטרס הכלכלי של החוקרים. בית המשפט השתכנע כי החשש הממשי מתקיים במקרה זה (לניתוח פסק הדין וביקורת על דעת הרוב, ראו: יזהר רגב, יעל עניין ציבורי ותרבות משפטית – בין ארכיאולוגיה, חופש המידע וזכויות אדם, בעקבות עעיימ 16/10014 יש דין ואח’ ני המינהל האזרחי איוישיי המשפט ברשת, מבזקי הארות פסיקה, 91 (יולי

.(2019

במקרה שלפניי המשיבים לא הוכיחו כי מדובר בחשש ממשי לפגיעה כנדרש בסעיף, אלא טענו לחשש, בלתי מבוסס, לפגיעה עתידית כלשהי בהעמדת כספים לטובת קבוצות ספורט, פגיעה שאינה ניתנת להערכה. על מכבי תל אביב מוטל נטל השכנוע לקיומו של חשש לפגיעה בהעמדת כספים לטובת קבוצות ספורט (למעט על דרך תרומות שהוחרגו במפורש), עקב חשיפת ההסכם (עניין רשות ההגבלים העסקיים, פסקה 11). במקרה שלפניי מכבי פתח תקווה לא ביססה חשש זה ואף לא ההתאחדות, והטענה הועלתה ללא כל תימוכין.

גם אם הסייג בסעיף 9(ב)(6) עשוי לחול בהקשר לחשש שהעלו המשיבים מפני העמדת בטוחות עתידיות, יש להבחין, מבחינת הזכות המתנגשת עם הזכות לחופש מידע, בין מקרה בו המידע המוגן

26 מתוך 38

סטו”ל

מהווה יסוד מסחריי של צד שלישי, לבין במקרה בו למידע המוגן על ידי הסעיף יש ערך כלכלי-ציבורי שאינו ניתן לכימות, כפי שבענייננו. כך, במקרה בו לא היתה מחלוקת כי המידע המבוקש מהווה סוד מסחרי, על פי הגדרתו בחוק עוולות מסחריות, התשנ”ט-1999, ערך בית המשפט העליון איזון אופקי בין הזכות להגנה על סודות מסחריים כחלק מהזכות להגנה על הקניין מחד, לבין הזכות לחופש מידע מצד שני (עניין שידורי קשת, פסקה 74).

היות ובמקרה דנן המידע המבוקש נכלל בסייג הקבוע בסעיף 9(ב)(6) בדוחק, ואין מדובר בהגנה על יסוד מסחריי, האיזון בין הזכות לחופש מידע לבין האינטרס הציבורי בעידוד מתן בטוחות לקבוצות כדורגל, הינו איזון אנכי, שמטרתו לצמצם ככל שניתן את הפגיעה בזכות החוקתית, רק למקרים בהם קיימת הסתברות גבוהה לפגיעה ממשית באינטרס הציבורי ייהשאלה היא תמיד, אם גודל הנזק, כשהוא מקוזז על-ידי הסיכוי שהוא לא יתרחש, מצדיק את הפגיעה בזכות האזרח לשם מניעת הסכנה” (אהרן ברק, חופש המידע ובית-המשפט, עמי 102, ראו לעניין זה הדיון בפסק הדין בעניין יש דין, בו נחלקו השופטים בשאלת האיזון הראוי במקרה שם). כאמור, בענייננו לא מתקיימת, לא הדרישה להסתברות גבוהה, ולא הדרישה לפגיעה ממשית.

עוד יש לזכור כי הצד השלישי שהעלה טיעון זה היא קבוצת מכבי פתח תקוה, גוף דו מהותי, לאור מעמדה הציבורי, וגם מסיבה זו יש לצמצם את המקרים בהם יש לאפשר מסירת מידע כאמור.

לאור האמור, הרשות אינה רשאית להימנע ממסירת המידע בהתבסס על נימוק זה.

52.6.. פגיעה בפרטיות

הערך המרכזי המתנגש במקרה דנן עם הזכות לחופש מידע הינו הזכות לפרטיות, הנטענת הן עייי מכבי פיית עצמה, היינו, לפגיעה בפרטיותה שלה, הן ע”י הגורמים שהעמידו בטוחות לטובת קבוצות פתח תקווה. כאמור מדובר בסייג המנוי בסעיף 9(א)(3) לחוק חופש המידע, הקובע איסור למסור את המידע, במידה ומסירתו מהווה פגיעה בפרטיות, כמשמעותה בחוק הגנת הפרטיות. כיון שהרשות אימצה ללא דיון את עמדת מכבי פתח תקווה לפיה יש פגיעה בפרטיות ולא ערכה את האיזון הנדרש בין הזכויות המתבקשות, אפנה לכך עתה.

בשלב הראשון, אם כן, יש להכריע בשאלה האם גילוי הפרטים של הגורמים שהעמידו כספים לטובת קבוצות הספורט, מהווה פגיעה בפרטיות של הקבוצות לטובתן העמידו את הכספים, או שלהם עצמם, כהגדרתה בחוק הגנת הפרטיות. כפי שיפורט להלן, חוק הגנת הפרטיות אינו מגדיר מהי פגיעה בפרטיות, ולכן האיזון האופקי בין הזכות לחופש מידע לבין הזכות לפרטיות נעשה במסגרת המענה על השאלה האם גילוי המידע מהווה פגיעה בפרטיות.

27 מתוך 38

סטו”ל

52.6..א. מהי פגיעה בפרטיות?

בחוק הגנת הפרטיות אין הגדרה של פרטיותי או פגיעה בפרטיות’, אלא רק קביעה של האיסור הכללי על פגיעה בפרטיות של אדם ללא הסכמתו, בסעיף 1 לחוק, ופירוט מצבים המהווים פגיעה בפרטיות בסעיף 2 לחוק (ראו לעניין זה רחל ארידור-הרשקוביץ ותהילה שוורץ אלטשולר, אתגר הפרטיות בפרסום של מאגרי מידע ממשלתיים, 27 (המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2017). על הדיון בפרטיות והאפשרות לקיימה בעידן הדיגיטלי, ראו: מיכאל בירנהק, פרטיות, תמונת מצב, משפט
חברה ותרבות ב’, 9,17,24 (2019). לעניין תיאוריות של פרטיות ראו המאמרים בכרך (2019) Theoretical Inqiries in Law תחת הכותרת: The problem of Theorizing Privacy.

המצבים המפורטים בסעיף 2 לחוק הגנת הפרטיות ועשויים להיות רלוונטיים לענייננו הם אלו המנויים בסעיפים 2(8) ו2(9) לחוק: סעיף 2(8) קובע כי”הפרה של חובת סודיות לגבי ענייניו הפרטיים של אדם, שנקבעה בהסכם מפורש או משתמע” היא בבחינת פגיעה בפרטיות על פי החוק; וסעיף 2(9) קובע כי “שימוש בידיעה על ענייניו הפרטיים של אדם או מסירתה לאחר, שלא למטרה שלשמה נמסרה” אף היא מהווה פגיעה בפרטיות על פי חוק הגנת הפרטיות.

סעיפים אלו כוללים ביטויים עמומים, והשאלות המתעוררות, כגון: מהם ייענייניו האישיים של אדם” (לגישות השונות לפרשנות הביטוי ראו: ע”א 439/88 רשם מאגרי המידע נ’ משה ונטורה, פייד מח(3) 808 (1994)). מהי ייחובת סודיותיי ובאיזו מידה עליה להשתמע מההסכם בו נקבעה שלא באופן מפורש כדי לחסות תחת הגנת הפרטיות שבחוק, הינן שאלות של פרשנות. הפרשנות של ביטויים אלו בחוק הגנת הפרטיות, היא שמתווה את היקף ההגנה בפועל על הזכות לפרטיות, ומשקפת את האיזון של הזכות עם הזכויות המתנגשות. איזון זה משתנה ממקרה למקרה על פי נסיבותיו, וכך גם פירוש הביטויים בחוק הגנת הפרטיות שונה בהכרח ממקרה אחד למשנהו. על כך נאמר בעעיימ 9341/05 התנועה לחופש המידע נ’ רשות החברות הממשלתיות, פסקה 23 לפסק דינה של כב’ השופטת עדנה ארבל (פורסם בנבו, 2009, להלן: עניין הרשות לחברות ממשלתיות):

“נכון יהיה אפוא לראות בביטוי “יענייניו הפרטיים של אדם” כביטוי מסגרת שאת תוכנו הקונקרטי בכל עניין ועניין יש לצקת בהתאם לנסיבות הדברים ולהקשרם. במסגרת זו ייכללו ככלל אותם עניינים שהם עניינים פרטיים במובהק, דוגמת העניינים המנויים בהגדרת “מידע” ו’ימידע רגיש” בחוק הגנת הפרטיות. יחד עם זאת, תוכנו המדויק של הביטוי ייקבע בכל מקרה ומקרה לנסיבותיו. לטעמי, דרך זו תואמת את הנחיית בית משפט זה לפרש את היקף פרישתה של הזכות לפרטיות מתוך מבט רחב ומתוך גישה מהותית הנגזרת ממעמדה החוקתי של זכות זו. כך, ההכרעה האם עניין מסוים הוא מייענייניו הפרטיים של אדם” תיעשה בכל עניין לגופו, על-פי הקשר הדברים ומכלול נסיבות העניין, תוך שלפנינו אינדיקציות משמעותיות באשר לטיב העניינים שהם מענייניו הפרטיים של אדם… מתוך הרצון להגשים את הזכות לפרטיות, אך בה בעת לא לפגוע יתר על המידה בזכויות אחרות דוגמת חופש הביטוי, נגישות הציבור למידע ועוד”. (ההדגשות שלי מי אי ג’).

24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38

28 מתוך 38

סטו”ל

בענייננו, המדובר בקטגוריית פרטיות העוסקת במידע, והשאלה היא כיצד נקבע מהו מידע המהווה ייעניין אישייי של אדם. לעניין זה ראו מיכאל בירנהק יישליטה והסכמה: הבסיס העיוני של הזכות לפרטיותיי משפט וממשל יא, 9,37-36 (תשס’יח, להלן: מיכאל בירנהק, הבסיס הרעיוני של הזכות לפרטיות):
“מהו מידע אישי? כיצד נקבע מהו?… כדי להצדיק את ההכרה בקטגוריית הפרטיות במידע, עלינו לבחון כמה מישורים. האחד הוא המישור העיוני, שמחייב בירור של הטעמים להגנת הפרטיות. מישור שני של דיון הוא שיקולי-הנגד. בין שאנו מקבלים את נקודת המוצא המרחיבה, הרואה בכל פריט מידע משום מידע פרטי אלא אם כן מושא המידע קבע אחרת, ובין שאנו מקבלים גישה שלפיה מידת ההגנה על מידע פרטי מצומצמת יותר, עלינו לבחון אם התועלת שבהגנה עולה על מחירה. המחיר של הכרה בפרטיות במידע הוא פגיעה באינטרסים שלטוניים (בדרך-כלל של אכיפת חוק) ובאינטרסים כלכליים… עלינו לבחון גם את המחיר של אי-הכרה בפרטיות במידע. מהו הנזק הנגרם לפרט כתוצאה מכך שמידע על-אודותיו נאסף על-ידי המדינה ושחקנים בשוק! כאן היה עלינו להתעכב על הטכנולוגיה, ובמיוחד על האפשרות לאסוף מידע, לשמור אותו, להצליב מידע ממקורות שונים ולנתח מידע
הנחזה כתמים”. (עוד על פרטיות במידע ראו ספרו של מיכאל בירנהק, “מרחב פרטי הזכות לפרטיות בין משפט לטכנולוגיה” (2010).

6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

סעיף 2 לחוק הגנת הפרטיות מונה פעולות שונות העולות כדי פגיעה בפרטיות, ובהן : ייהפרה של חובת סודיות שנקבעה בדין לגבי עניניו הפרטיים של אדסיי (סייק 2 (7)); “שימוש בידיעה על עניניו הפרטיים של אדם […] שלא למטרה שלשמה נמסרהיי (סייק 2(9)); ייפרסומו של עניין הנוגע לצנעת חייו האישיים של אדם…” (סייק 2 (11)). אכן, חופש המידע אינו מוחלט. במקרים מסוימים הוא ייסוג מפני הזכות לפרטיות, בשים לב למעמדה הנכבד של זכות זו במשפטנו (ראו למשל עעיים 1386/07 עיריית חדרה נ’ שנרום בע”מ, פסקה 12 (פורסם בנבו, 2012) וכן עעיימ 414/18 התנועה למשילות ודמוקרטיה נ’ הממונה על יישום חוק חופש המידע בהנהלת בתי המשפט, פס’ 14 לפסק דינו של כב’ השופט עוזי פוגלמן (2018).

יש לאזן בין מידת הפגיעה פרטיות לאינטרסים העומדים בבסיס חוק חופש המידע, לרבות זכות הציבור לדעת וחופש העיתונות. לכך אפנה עתה.

52.6..ב. איזון אופקי בין זכויות שוות מעמד הזכות לפרטיות מנויה במפורש בסעיף 7(א) לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, הקובע כי: כל אדם זכאי לפרטיות ולצנעת חייו”. הזכות לחופש מידע, על אף שאינה מנויה במפורש בחוק היסוד, הוכרה כזכות בעלת ייאופי חוקתייי (זאב סגל, הזכות לדעת, עמ’ 116); עניין רשות ההגבלים העסקיים, פסקה 9; עניין רשות המיסים, פסקה 52 לפסק דינה של כב’ השופטת עדנה ארבל). בפסיקה נקבע כי האיזון הנדרש בין הזכות לחופש מידע לבין הזכות לפרטיות הינו איזון אופקי בין שתי זכויות שוות מעמד (אהרן ברק, חופש המידע ובית-המשפט, עמי 99-100 ; עניין רשות החברות הממשלתיות, פסקה 31 לפסק דינה של כב’ השופטת עדנה ארבל). מטרתו של האיזון האופקי לקיים ככל הניתן את שתי הזכויות בצוותא, והוא צריך להתבטא במתן מרחב מחיה של זכות אחת לרעותה” (זאב סגל, הזכות לדעת, עמי 184).

29 מתוך 38

סטו”ל

איזון פנימי בין שתי זכויות יסוד, הוא לעולם מורכב ורגיש. במקרה דנן, הקושי באיזון רב יותר משום שהזכות לחופש מידע והזכות לפרטיות נושאות בבסיסן הצדקות משותפות. ניתן לחלק את ההצדקות לחופש מידע לשתי קטגוריות עיקריות: הצדקות מטעמי דמוקרטיה; והצדקות מטעמי ייבעלותיי (הלל סומר, חוק חופש המידע, עמי 437).

ההצדקות להכרה בזכות חוקתית לפרטיות, בדומה להצדקות להכרה בזכות לחופש מידע, נגזרות, מחד, ובעיקר, מכבוד האדם (עייא 8483/02 אלוניאל בע”מ נ’ אריאל מקדונלד פייד נח(4), פסקה 33 לפסק דינו של כב’ השופט ריבלין, 314 (2004). עוד ראו: בגייץ 8070/98 האגודה לזכויות האזרח נ’ שר הפנים פייד נח(4) 842 (2004), פסקה 2 לפסק דינו של כב’ השופט, לימים הנשיא, אשר גרוניס וכן עניין רשות החברות הממשלתיות, פסקה 19 לפסק דינה של כב’ השופטת עדנה ארבל).

כמו כן, בבסיס ההכרה בשתי הזכויות, חופש המידע מזה, ופרטיות מזה, עומד הטעם בדבר ייבעלותיי במידע – בעלות של האדם אשר פרטיותו מוגנת מכוח חוק הגנת הפרטיות; או בעלות של הציבור במידע המוחזק בידי רשויות הציבור. על ההצדקות המשותפות העומדות בבסיס הזכות לפרטיות והזכות לחופש מידע, עמדה רות גביזון ייאיסור פרסום הפוגע בפרטיות הזכות לפרטיות וזכות הציבור לדעתי, זכויות אזרח בישראל – קובץ מאמרים לכבוד חיים ה. כהן (הוצאת האגודה לזכויות האזרח בישראל) 177 (להלן: רות גביזון, הזכות לפרטיות וזכות הציבור לדעת), פרק המבוא:
“… הן פרטיות והן זכות הציבור לדעת קשורים קשר אמיץ לתפישה של חירות, כבוד אנושי ודמוקרטיה, העומדת ביסוד המחויבות לזכויות אזרח. אין צורך להכביר מלים על החשיבות המרכזית של הגנה על זכות הציבור לדעת (ועל חופש הביטוי וחופש העיתונות שהם האופן היעיל ביותר להבטחת זכות הציבור לדעת) בכל תפישה של דמוקרטיה, חירויות אזרח, וחירות פוליטית בכלל. פחות מוכרים הם הניתוחים של טעמי ההגנה על הפרטיות, הקושרים אף אותה לאידיאלים של חירות, דמוקרטיה, וחברה פתוחה. אין פלא, לכן, שהן תומכי החוק והן מתנגדיו נקטו, לעתים, לשון הגנה על זכויות אזרח…”.

17 18 19 20 21 22 23 24 25 26

על אף הנטייה הטבעית להגן על בעלותו של אדם במידע הנוגע לענייניו הפרטיים, כאשר מדובר במידע המוחזק בידי רשות ציבור, יש צורך בהפנמת הבסיס הרעיוני של חוק חופש המידע, לפיו מידע המוחזק בידי רשות ציבור, שייך, למעשה, לציבור. אי הפנמתו של עקרון בעלות הציבור במידע המוחזק בידי הרשויות, אינו מאפשר את יישומו של חוק חופש המידע ראו לעניין זה הלל סומר, חוק חופש המידע, 438, המוסיף ומדגיש כי :

יילרשויות אין כל תמריץ לאהוד את החוק החדש ולקיימו. במובנים רבים, האינטרסים של הרשות מנוגדים במישרין לאינטרסים העומדים בבסיס חוק חופש המידע. אם הטעם הדמוקרטי נועד לאפשר בקרה טובה יותר של הציבור על מעשי השלטון, הרי שהשלטון איננו בהכרח מעוניין בבקרה זו. ואילו טעם הבעלות משמיט את הקרקע מתחת רגלי רשויות הסבורות כי הן הבעלים של המידע ושוכחות כי אין הן אלא נאמן”.

33 34 35 36 37 38 39 40

30 מתוך 38

סטו”ל

רעננה ומכבי הרצליה (להלן: קבוצות השרון), לא התנגדו למסירת המידע המבוקש, פנתה ההתאחדות רק לקבוצות פתח תקווה.

ביום 0207.2018. הגישה ההתאחדות לבית המשפט הודעה בה ציינה כי העבירה לעותרת את המידע בהתאם להוראת בית המשפט. ההודעה שהעבירה ההתאחדות לעותרת כללה טבלה בה פורטו סכומי הערבויות והבטוחות לגבי קבוצות פתח תקווה בחלוקה לעונות המשחקים (2014-15, -2015 16,2016-17,2017-18), וכן את שמות מפקידי הבטוחות שלא התנגדו ששמותיהם יימסרו. באשר לצדדים השלישיים ההתאחדות ציינה בהודעתה כי פנתה למפקידי הכספים, הערבויות והבטוחות, חלקם הסכימו למסירת שמותיהם, ואלו הועברו לעותרת. אשר למתנגדים, שמותיהם וטעמי ההתנגדות הועברו לעיון בית המשפט בלבד.

על אף הדברים הללו, הגישה העותרת, ביום 0607.2018., בקשה בכתב, במסגרתה טענה שההתאחדות לא קיימה את מהות הוראת בית המשפט, שכן ההתאחדות סכמה באופן כוללני את הערבויות, הבטוחות והפיקדונות של כל קבוצה, ולא סיפקה לעותרת פירוט של סכומים אלה. עוד טענה העותרת, לגבי הגורמים שסירבו לחשוף את זהותם, כי ההתאחדות לא הציגה את חלקם היחסי (גם אם בעילום שם), ואף לגבי הגורמים שהסכימו לחשוף את זהותם, לא סיפקה ההתאחדות מידע מלא ומפורט כנדרש.

העותרת בקשה לקבל את המידע אודות זהותם של התורמים וכן את גובה התרומות. העותרת טענה כי התנגדות לחשיפת גובה התרומה בשלב זה של ההליך הינה מנוגדת להחלטת בית המשפט מיום 2705.2018., ולכן אין זה בסמכותה של ההתאחדות להימנע מלעשות כן. זאת ועוד, העותרת התנגדה להחלטת ההתאחדות לא לחשוף את פרטי התורמים שלא נתנו את הסמכתם לכך, בטענה שההתאחדות לא הציגה שיקולים להתנגדותה, וכי חוסר העברת המידע נבע מהתנגדותה של הפועל פיית, דהיינו, החלטה זו ניתנה בהיעדר שיקול דעת של רשות ציבורית. יתר על כן, טענה העותרת כי נפלו סתירות בגרסותיה של ההתאחדות לעניין התרומות, שכן בדיון טענו נציגי ההתאחדות כי לא היו מודעים לפרטי התרומות שניתנו לקבוצות הכדורגל, בעוד שהתכתובת שהועברה לעותרת

מציגה תמונה שונה.

בהחלטתי מיום 0108.2018. קבעתי כי ההתאחדות נקטה בפרשנות מצמצמת מאוד של ההחלטה מיום 2705.2018., והמידע שסיפקה לעותרת לקה בחסר. לאור האמור, הוריתי להתאחדות להעביר לעותרת נתונים בדבר סכומי הפיקדונות, התרומות, הערבויות והבטוחות בפילוח, תוך הסתרת שמות הגורמים שלא נתנו את הסמכתם לגילוי פרטיהם. עוד קבעתי כי ההתאחדות תעביר לעותרת את נימוקי ההתנגדות של אותם גורמים שהעמידו כספים לטובת הקבוצות וסירבו כי פרטיהם

ייחשפו.

3 מתוך 38

סטו”ל

לאור החלטתי זו המציאה ההתאחדות לעותרת מידע נוסף. ביום 2308.2018. נמסר דויים פילוח הבטוחות, תוך ששמות המתנגדים הושחרו וכמו כן נימוקי המתנגדים מבין מפקידי הבטוחות לחשיפת שמם (גם במקרה זה תוך הסתרת פרטים מזהים).

בעקבות כך העבירה ההתאחדות התנגדות של שלושה גורמים שלא נתנו הסכמתם לגלות את פרטי הכספים שהעמידו לרשות קבוצות פתח תקווה.

הגורם הראשון – תורם להפועל פתח תקווה – לטענת העותרת, לא מדובר בהתנגדות הגורם המפקיד אלא בתגובה של הפועל פתח תקווה. מדובר בתכתובת דואייל מקבוצת הפועל פתח תקוה (שם השולח הושחר) להתאחדות, בה נאמר כך: יילמיטב הבנתי התורם כן דיווח לרשם העמותות, משכך, ראינו לנכון להשאיר את ההגדרה של “תורסיי. היינו, אין מדובר בהתנגדות אלא בהבהרה כי מדובר בתורם. הפועל פתח תקווה טענה, במכתבה להתאחדות, כי יסירובו של התורם לגלות את הפרטים האישיים מבוסס על זכותו הנטענת לפרטיות וזכות משפחתו לפרטיות….התורם לא מעוניין כי מצבו הכלכלי ושל משפחתו יהיה חשוף לעין כל וייודע ברבים”. יחד עם זאת, נאמר, כאמור, כי התורם דיווח על התרומה לרשם העמותות (על משמעות הדברים להלן). לא ברור מהמכתב האם נעשתה פנייה לתורם, ומכל מקום תגובה ישירה מטעמו לא הוצגה.

הגורם השני – נותן בטוחות להפועל פתח תקווה – גם במקרה זה ההתנגדות מופיעה במייל שנשלח מקבוצת הפועל פתח תקווה להתאחדות לכדורגל (ללא תאריך) וללא צירוף תגובת אותו גורם עצמו. בנוסף, לא הובהר האם מדובר בפיקדון, ערבות או בטוחה אחרת. נוסח ההתנגדות דומה.

הגורם השלישי – נותן בטוחות לא ברור לאיזו קבוצה – התנגדות נוספת הועברה לעו”ד עמית פינס, היועמיש של ההתאחדות לכדורגל, כשנכתב בכותרת שלה כי מדובר בהתנגדות לבקשת רשת שוקן. מסמך זה הועבר לעותרת מבלי שצוין לאיזה קבוצה העמיד הגורם בטוחות, איזה סוג בטוחות ובאיזה סכום. מכתב ב”כ העותרת לבייב ההתאחדות לקבל פירוט בעניין זה – לא נענה.

בתגובה (מיום 11.19.), העלתה ההתאחדות טענות עקרוניות באשר להעברת חומר עייי ההתאחדות בנוגע לקבוצות (שפורט לעיל). לגבי הגורמים הפרטניים, טענה ההתאחדות כי מסמכי ההתנגדות הועברו לעותרת כפי שהתקבלו בהתאחדות.

לסיכום הדברים, אשר לקבוצות הכדורגל, ולהתנגדותן שלהן להציג נתונים, הטענות הועלו בדיון עיי יוייר מכבי פתח תקוה, ועיי ההתאחדות עצמה בהרחבה. אשר לשלושת הגורמים (תורם ושני מעמידי בטוחות), ניתנה תגובה קצרה להתאחדות, ללא צירוף תגובת הגורמים). ההתאחדות לא דנה בנימוקי ההתנגדות, אלא העבירה אותם, כמו שהם, לעותרת.

4 מתוך 38

סטו”ל

ראו גם רבין ופלד, שבע שנים לחוק חופש המידע, עמ’ 637:

“הדרך לתרבות שלטונית המכירה בבעלותו של הציבור על המידע ובזכאותו לעיין במידע בכל עת שימצא לנכון, כמו גם הדרך לחינוך הציבור ולהגברת מודעותו למעמדו כבעל המידע, היא ארוכה ועקלקלה. לפרטים בודדים בציבור אין בדרך כלל את הידע והמשאבים להתקדם בדרך הזו, ולרשויות השלטון אין את הרצון לכך”.

בעניינו מדובר במקרה החד ביותר של התנגשות בין הזכות לפרטיות לבין הזכות לחופש מידע, שכן המידע המבוקש בענייננו הוא מידע בהסכם בין אדם פרטי לקבוצה (שהיא גוף דו מהותי), כאשר הרשות מקבלת נתונים על כך (רות גביזון, הזכות לפרטיות וזכות הציבור לדעת, פרק המבוא). קיימות מחלוקות משמעותיות בשאלה היכן יש להעביר את הגבול בין שקיפות לפרטיות (ראו: רבקי דבייש, ייחקיקה פסיבית מול מציאות אקטיביתי האם חוק חופש המידע משרת את מטרתו?יי, המשפט כה: חוק חופש המידע ומהפכת השקיפות,87,110 (תשייף-2020).

במסגרת איזון אופקי בין שתי זכויות אדם מתנגשות, יש חשיבות רבה לאבחנה בין סוגי הפגיעות בזכות. “לא הרי פגיעה בלבה של הזכות… כהרי פגיעה בשוליה… באיזון בין זכויות אדם מתנגשות יש להבטיח כי האיזון לא יפגע בלבה של הזכות ולא ישלול את גרעינה. האיזון צריך לשאוף להכרה הדדית בקיומו של גרעין הזכויות המתנגדות, תוך ויתור הדדי בשוליים” (א’ ברק, חופש המידע ובית המשפט, עמ’ 101). כך ככלל, כך בעיקר במקרה שלפנינו, במסגרתו, כאמור לעיל, ההתנגשות היא בין זכויות יסוד בעלות הצדקות משותפות, המתעוררת בנסיבות המקרה במלוא עוזה. השאלה המנחה במסגרת האיזון במקרה זה תהיה, אפוא, מהי הפגיעה בזכות, והאם היא נופלת לגדר גרעינה של הזכות לפרטיות או שוליה.

היות והבסיס הרעיוני של הזכות לחופש מידע, ולב ליבה של הזכות, הינו זכות כללית ורחבה של הציבור בכל מידע המוחזק על ידי הרשות הציבורית, האבחנה בין סוג הפגיעה רלוונטי יותר לזכות לפרטיות, בעניינה נאמר (עניין הרשות לחברות ממשלתיות, פסקה 41 לפסק דינה של כב’ השופטת עדנה ארבל):
יילא כל הפגיעות בפרטיות שוות הן. כל פגיעה בפרטיות נושאת עמה היקף אחר של הפקעת עניינו של הפרט מידיו. לכל פגיעה בפרטיות טיב ועומק אחרים. מידת ההגנה על הפרטיות – דהיינו, המשקל שיש ליתן לזכות לפרטיות – נגזרת לא רק מעצם מעמדה החוקתי של הזכות אלא גם מעומק הפגיעה בה ומטיבה”.

האבחנה בין סוגי הפגיעה בזכות לפרטיות מתבקש גם נוכח העיקרון שנקבע ליישום חוק חופש המידע, לפיו את החריגים שנקבעו בחוק חופש המידע, אלו שבשיקול דעת הרשות, ובעיקר אלו שאינם בשיקול דעת הרשות, יש להחיל בצמצום רב. הענקת משקל נגד רב מידי, ובאופן לא זהיר, לערכים המתנגשים עם הזכות, יחזירנו למצב המשפטי שהיה קיים טרם חקיקת החוק. יפים לעניין זה דבריו של זאב סגל, הזכות לדעת, בעמ’ 108:
“יהן הרשויות הציבוריות עצמן והן הרשויות השיפוטיות יידרשו בעיצוב גישתן למערכת הערכים והעקרונות, המעצבים את כללי המשחק” בענייננו… ערכים,

31 מתוך 38

סטו”ל

כבטחון המדינה, יחסי החוץ שלה, שלומו של אדם, הגנת הפרטיות, ותפקודו התקין של רשויות ציבוריות, כבודם במקומם מונח, ולא ראוי היה, שהמחוקק יתעלם מהם. עם זאת ברור גם, שהפעלתם כנגד חופש המידע, בלא טעם מצדיק ממשי לכך, שהוא בבחינת הכרח-בל-יגונה, תשמיט את הקרקע, שעליה אמורה לצמוח שקיפות הממשל כערך מרכזי בדמוקרטיה הישראלית. משרשם המחוקק את תווי יצירת חופש המידע, הוא הפקיד את גורלה לחסדי הביצוע של הרשויות הציבוריות, ולניצוחם של בתי המשפט בעת שידונו בעתירות כנגד סירוב לגלות מידע. חוק חופש המידע הוא דוגמא מובהקת לחוק שיישומו בחיי המעשה תלוי בגישת הרשויות הציבוריות ובפרשנות השיפוטית. החוק יוצר רקמה פתוחה שתימלא תוכן בהכרעות שיתקבלו על יישום החוק בחיי המעשה”.
(ההדגשות שלי מי אי ג’). על כוונת המחוקק להחיל בצמצום ככל הניתן את החריגים לכלל הקובע את הזכות למידע, ניתן ללמוד מסעיפים 11 ו- 17(ד) לחוק, שכאמור מתווים את העיקרון של מסירת מידע חלקי ככל שהדבר ניתן. עמידה על סוג הפגיעה בזכות, מאפשרת במקרים המתאימים, חלוקה של המידע לפי סוגי הפגיעה, כך שחלק המידע הפוגע בלבה של הזכות לפרטיות לא יימסר, שכן לגביו, ולגביו בלבד, באיזון בין הזכויות, הזכות לפרטיות גוברת; ואילו חלק המידע שאינו פוגע בגרעינה של הזכות לפרטיות, אלא בשוליה, יוחלט למוסרו, מפאת שביחס אליו ידה של הזכות לחופש מידע על העליונה

את השאלות בדבר סוג הפגיעה בפרטיות של התורמים במקרה שלפנינו במידה וההסכם יתגלה לעיני הציבור, והאפשרות לגלות חלקים בהסכם, בהתאם לסוג הפגיעה של אותם חלקי מידע בפרטיות התורמים, יש לבחון על רקע השאלה מהי מידת הפגיעה בפרטיות.

52.6..ג. מידת הפגיעה בפרטיות

לענין איזון האינטרסים לפי סעיף 17(ד) לחוק אין דין פגיעה בליבת הזכות – הזכות לפרטיות, או זכות אחרת לפי סעיף 9 לחוק – כדין פגיעה קלה, בשולי הזכות. האיזון צריך לשאוף להכרה הדדית בקיומו של גרעין הזכויות המתנגשות, תוך ויתור הדדי בשוליים. ככל שמדובר בשולי הזכות המתנגשת, זו צריכה לסגת בפני האינטרס הציבורי בגילוי המידע. ולהפך, ככל שהאינטרס הציבורי בחשיפת המידע חלש יותר, תגבר הזכות למולו.

מצבו הכלכלי של אדם כלול בהגדרת מידע בסעיף 7 לחוק הגנת הפרטיות, יחד עם עניינים כגון מעמד אישי, דעות, אמונות, מצב בריאותי והכשרה מקצועית, לגביהם נפסק כי הם מצויים בגרעין הקשה של הזכות לפרטיות (עניין רשות החברות הממשלתיות, פסקה 41 לפסק דינה של כבי השופטת עדנה ארבל). מכאן שפרטי התורמים ומעמידי הערבויות נופלים לגדר הביטוי “עניניו הפרטיים של אדם’ בסעיף 2(9) לחוק הגנת הפרטיות.

סעיף 2(9) לחוק הגנת הפרטיות קובע כי: שימוש בידיעה על ענייניו הפרטיים של אדם או מסירתה לאחר, שלא למטרה שלשמה נמסרה” מהווה פגיעה בפרטיות. סעיף 2(10) קובע כי גם פרסום ידיעה כאמור בסעיף 2(9) לחוק מהווה פגיעה בפרטיות.

32 מתוך 38

סטו”ל

בסעיף 2(9) לחוק הגנת הפרטיות, אימץ המחוקק אל דיני הגנת הפרטיות בישראל את עקרון צמידות המטרה, לגביה כתב מיכאל בירנהק, הבסיס העיוני של הזכות לפרטיות, בעמ’ 54:

“עקרון צמידות המטרה קובע כי במידע שנמסר למטרה מסוימת מותר להשתמש רק לאותה מטרה, ולא לשום מטרה אחרת… עקרון צמידות המטרה מבהיר כי כל פעולה שלא הוסכמה (במפורש או במשתמע) אסור לגורם שאוסף את המידע לעשותה”.

מידע בדבר ענייניו הכלכליים של אדם מהווה פגיעה בפרטיות. במקרה זה הפגיעה בזכות לפרטיות מצומצמת יחסית, שכן לא התבקש מידע פרטני על משכורות של שחקנים, או על מצבו הכלכלי של גורם זה או אחר. מדובר אך ורק בעובדה כי אותו גורם העמיד משאבים לטובת מי מקבוצות הכדורגל, אופן העמדת הכספים (הלוואה העמדת בטוחה או תרומה) והסכום.

כאשר מדובר בקבוצה, מכבי פתח תקווה, הפגיעה בפרטיות של הקבוצה עצמה קטנה עוד יותר ולמעשה כמעט אינה קיימת, לאור היותה גוף דו מהותי ופועלת למען הציבור.

לצד הפגיעה המצומצמת יחסית בפרטיות, עומדים שיקולים נוספים המטים את הכף לעבר חשיפת

המידע.

52.6..ד. הפגיעה בפרטיות למול האינטרסים האחרים במקרה זה בטרם אעמוד על הזכויות העומדות מנגד, אציין כי בית המשפט הכיר, במקרים רבים, באינטרס ציבורי לפרסום מידע, הגובר על הזכות לפרטיות. עם זאת, הפרסום ככלל, היה זהיר, ולא נגע לעניינים שהם בליבת הפרטיות.

התקשרות עם רשות או גוף ציבורי – בעצם ההתקשרות של גורם פרטי עם רשות ציבורית, צריך להניח הסכמה מכללא של אותו גורם פרטי כי פרטי ההסכם, שאינם מהווים עניין אישי, יהיו חשופים וגלויים לעיניו הבוחנות של הציבור ולביקורתו. כאשר מדובר בהסכם בין רשות ציבורית לצד פרטי, מעבר למתן זכות לצד השלישי להתנגד למסירת המידע ולהביע את טענותיו (זכות הקבועה בסעיפים 13(א) ו-14(9) לחוק חופש המידע), ניכרת בפסיקת בתי המשפט לאחר חקיקת חוק חופש המידע מגמה של צמצום מעמדם של צדדים שלישיים בהתנגדות לבקשות לקבלת מידע.

במקרה בו המידע המבוקש היה פרטים בהסכם בין רשות ציבורית לאדם פרטי, בית המשפט העליון ייחס משמעות מכרעת לאופי השלטוני של ההסכם. בעניין סי.פי.אס (בעמ’ 822-821), נדונה בקשה למסירת פרטי הסכם שנכרת בין מינהל מקרקעי ישראל לחברה עסקית עקב זכייתה במכרז לתכנון קרקע שפרסם המינהל. נפסק:

המידע שנתבקש על-ידי המשיב הוא מידע בעל אופי ציבורי מובהק. הלוא המדובר בתנאי התקשרות חוזית בין רשות ציבורית לבין גורם עסקי-פרטי ובפרטי

33 מתוך 38

סטו”ל

התשלומים שהעביר הגורם העסקי לרשות מכוח החוזה. בחתימתה על חוזה כזה פועלת הרשות כשלוחתו של הציבור; ובהיעדר טעמים מיוחדים שבכוחם להצדיק מסקנה אחרת, זכאי הציבור – וזכאי כל אחד מיחידין – לדעת הם תנאי ההתקשרות וכיצד הללו מבוצעים. מסקנה זו מתבקשת מתכליתו האמורה של החוק, מחובת הנאמנות שהרשות חבה בה כלפי הציבור, ומהיותו של המידע המצוי בידיה קניינו של הציבור. גוף עסקי הבוחר להתקשר עם הרשות רואים אותו כיודע ומסכים, כי – בכפוף לסייגים הקבועים בחוק המידע הכרוך בהתקשרותו פתוח לעיונו של הציבורי (ההדגשות שלי – מי אי ג’).

באותו מקרה בית המשפט העליון הדגיש כי התנגדות צד שלישי לחשיפת מידע הנוגע לו, המצוי בידי הרשות, אינו מהווה כשלעצמו צידוק לאי מסירת המידע (עניין סי.פי.אם, בעמ’ 822-823):

“העובדה שצד שלישי הנוגע בדבר מתנגד לחשיפת המידע אינה מהווה טעם מספיק לדחיית הבקשה. תנאי לסירוב למסור את המידע הוא שהרשות הציבורית אכן שוכנעה בצדקת התנגדותו של הצד השלישי. בהיעדר שכנוע כזה, על הרשות לדחות את התנגדותו של הצד השלישי, ולנהוג על-פי האמור בסעיפים 13(ב)-(ג)לחוק, דהיינו להודיע לצד השלישי על זכותו לעתור נגד החלטתה, ולהמתין עד חלוף המועד להגשת עתירה כזו בטרם תאפשר למבקש לקבל את המידע. בכך יהיה כדי להטיל על הצד השלישי את הנטל לפנות לבית המשפט ולהוכיח את טענותיו. הדרך בה נקט המינהל העבירה למשיב את נטל הפנייה לערכאות”.

12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22

והוסיף, שם :
יילמקרה שלפנינו יפה דין זה אף ביתר שאת. פעילות תכנון הקרקע של המינהל, אותה קיבלה על עצמה המערערת לבצע במסגרת החוזה, היא פעילות בעלת אופי שלטוני… מבחינה זו, אפוא, ניתן לראות את המערערת כמי שמתקיימת לגביה מעין דואליות נורמאטיווית, באשר במילוי הפונקציה השלטונית שהופקדה בידיה מוטל עליה לפעול בכפיפות לכללי המשפט המינהלי…, ובהם הכלל בדבר זכות הציבור לדעת אודות התנאים שבהם נמסרה לה הפעילות האמורה ואודות האופן בו היא מבצעת אותה פעילותיי.

23 24 25 26 27 28 29 30

בדומה נקבע בעניין שידורי קשת (פסקה 68):

כאשר רשות ציבורית שוקלת האם לגלות מידע אשר גילויו עלול לפגוע בצד שלישי, עליה לשוות לנגד עיניה את תכליתו העיקרית של עקרון חופש המידע, שהיא לחשוף לעין הציבור את פעולותיה שלה. החוק לא נועד לגרום פגיעה במי שמסר מידע לרשות ציבורית או במי שמידע על אודותיו הגיע לידיה. לפיכך, גילויו של מידע אשר עלול לפגוע באופן ממשי בצד שלישי יהיה מותר רק אם יתקיים עניין ציבורי חיוני שיצדיק זאת’. (הדגשה שלי – מי אי ג’).

31 32 33 34 35 36 37 38 39

אמנם, כאן אין מדובר ברשות ציבורית, שכן, כאמור הצד השלישי מתקשר עם קבוצת הכדורגל. אולם, לאור העובדה שמדובר בגוף דו מהותי, ולאור חובות הדיווח הרבות המוטלות על קבוצות הכדורגל, יש ליתן את הבכורה במקרה זה לגילוי המידע.

האיזון אל מול חופש העיתונות וחשיבות הביקורת הציבורית – אמנם חוק חופש המידע מאפשר לכל אדם לקבל מידע, אולם לחוק חשיבות מיוחדת כאשר מי שמבקש את המידע הם גופי

34 מתוך 38

סטו”ל

התקשורת, המעוניינים במידע כדי להביא לידיעת הציבור. (ראו: דנייא 2121/12 פלוני נ’ ד”ר אילנה דיין אורבך, פייד סז (1) 667 (2014). השאלה היא מהו האיזון הראוי במקרה כזה היינו, בין זכות הציבור לדעת כהיבט של הזכות לחופש הביטוי לבין הזכות לפרטיות של התורמים ומפקידי הערבויות שמתנגדים לפרסום פרטיהם ומסירת המידע לידי העותרת וכנגזרת גם לציבור הרחב.

חוק חופש המידע ביקש להנהיג בישראל את יימהפכת השקיפותיי (ראו: זאב סגל, הזכות לדעת באור חוק חופש המידע, 5 11 (2000). התפיסה הרחבה, בעיקר לאחר חקיקת החוק, של זכותו של כל פרט לבקש מידע ציבורי, הביאה את בית המשפט לעשות שימוש במונח ייזכות הציבור לדעתי, לצד ייזכות הפרט לקבל מידעיי וייהזכות לחופש המידעיי. היינו, לצד זכות הפרט לקבל מידע, נראה כי קיימת מגמה להכיר בזכותו של הציבור לדעת, זכותו של הציבור ככלל למידע, המטיל על הרשויות חובות גילוי כלליות, בוודאי לטובת גופי תקשורת. כך למשל, בעניין רשות המיסים, מציינת כב’ השופטת ע’ ארבל:

“זכותם של המערערים – ולמעשה של הציבור כולו – לחופש מידע ציבורי, מתמודדת אפוא בענייננו בעיקר כנגד זכותם של הנישומים לפרטיות וכנגד האינטרס הציבורי בתפקודו התקין והיעיל של השירות הציבורי. כידוע, במקרה של התנגשות בין זכויות אדם שונות.. האיזון הנדרש הוא איזון “פנימי” או אופקייי

היינו, לציבור ככזה יש זכות לדעת. יש להדגיש עניין זה במקרה שלפניי, בו טוענת רשת שוקן כי המידע נדרש לציבור כדי לקיים דיון ציבורי.

בהקשר זה, יפים דבריו של כב’ השופט נעם סולברג, בע”א 8954/11 פלוני נ’ פלוני, פורסם בנבו,

:(2013

יבשתי זכויות חוקתיות עסקינן – חופש הביטוי והזכות לפרטיות – וכעקרון אין יתרון לאחת על פני רעותה. בפסיקתנו בחנו האם משקלה של התועלת אשר תצמח מהגשמתה של זכות אחת, עולה על משקל הנזק שיגרם לזכות האחרת. מסקנתנו העקרונית היא כי על כפות המאזניים החוקתיות יגבר כוחו של חופש הביטוי במצב דברים של פגיעה קלה ובינונית בזכות לפרטיות, אל מול פגיעה קשה בחופש הביטוי; כוחה של הזכות לפרטיות יגבר כשהפגיעה בחופש הביטוי היא קלה או בינונית, ולעומתה הפגיעה בליבת הפרטיות היא קשה”.

25 26 27 28 29 30 31

היינו, בעת התנגשות בין הזכויות החוקתיות לחופש הביטוי ולפרטיות, נדרש לבצע ייאיזון אופקייי ולבחון איזו זכות נפגעת בצורה משמעותית יותר.

המידע לצורך פיקוח על התנהלות הרשות – בית המשפט העליון גם עמד על המימד המרתיע והמחנך של חוק חופש המידע (עניין רשות החברות הממשלתיות, פסקה 37 לפסק דינה של כב’ השופטת עי ארבל):

ייאיני סבורה כי הרתעה הינה ממטרות חוק חופש המידע. יחד עם זאת, תכליתו המרכזית של החוק – מתן האפשרות המהותית לביקורת על רשויות השלטון וגופים

35 מתוך 38

סטו”ל

ציבוריים כרוכה מאליה במימד מרתיע. ככזו, הביקורת הציבורית יכולה לתרום להנחלתן של נורמות שלטוניות ראויות ולהקפדה על הוראות החוק ועל כללי מינהל תקין. חששם של נבחרי ציבור ועובדי ציבור כי תיחשף חריגה מהוראות החוק ומכללי מינהל תקין, החשש כי שימוש בלתי-הולם בסמכות שניתנה להם ייחשף לעיני כל ויביא עמו ביקורת ציבורית, ויש שאף ייאלצם לשאת באחריות על התנהלותם, יש לו אפקט מחנך”.

לא יכול להיות, אפוא, ספק כי קיים עניין ציבורי רב באפשרות הציבור לבחון ולבקר התקשרויות של רשויות ציבוריות עם גופים פרטיים. ביקורת ציבורית זו אינה אפשרית ללא פרסום פרטי ההסכם. בהקשר זה יש לציין כי טענת ההתאחדות לפיה העתירה אינה מבוססת על עובדות אלא על הסקת מסקנות, אין לה מקום בהליך על פי חוק חופש המידע, והיא מצביעה על העדר הפנמה של ההתאחדות את מטרתו של החוק ובסיסו הרעיוני. הרי כל מטרתו של חוק חופש המידע הוא לאפשר ביקורת ופיקוח על רשויות השלטון, באמצעות הזרמה חופשית של מידע מהרשויות והתוודעות הציבור לעובדות שאין בידיו.

ללא פרסום המידע המבוקש בעתירה זו, נמנעת מהציבור יכולת הפיקוח על התקשרויות של קבוצות הכדורגל בהסכמי הלוואה או הסכמים להעמדת בטוחות, וממילא נמנעת מהציבור האפשרות להבעת עמדה בנושא זה. גישה למידע, ורק היא, תאפשר לציבור להפריך או לאשש, תחושות או חששות בקשר להתנהלות הרשות לבקרת תקציבים, ולבחון האם אשרה תקציבים כראוי. העובדות אינן מצויות בידי הציבור ומכאן הבקשה למידע וההצדקה לזכות לחופש מידע.

20 21

על היבט זה של ההצדקה לזכות לחופש מידע מטעמי ביקורת על הרשות, עמדו יורם רבין ורועי פלד, הזכות החוקתית לחופש מידע, עמ’ 472-473

“הרשות הציבורית פועלת ברשות הציבור… פשיטא שזכותו של הציבור לפקח על מי שמשרתו, כשם שזכותו של נהנה לפקח על עבודת נאמנו. אין הנהנה צריך לחשוד במעשי שחיתות מצד הנאמן כדי לבקש לפקח על פעולתו ואין לו צורך בחשיפת שחיתויות כדי להצדיק את הפיקוח… ממילא כל עוד החלטותיו של נאמן הציבור לא התקבלו בעת שהיה נתון במצב של ניגוד עניינים, לא התבססו על שיקולים זרים ומצויות ב”מתחם הסבירותיי — הרי שהערכאות השיפוטיות יימנעו מלהתערב בהן. לא כך לגבי משפט הציבור. הציבור זכאי לשפוט את פעולתו של נאמנו גם כזו מצויה במתחם הסבירות ואינה מונעת משיקולים זרים. הציבור זכאי לדרוש מנאמנו דין וחשבון ולעמוד על כך שישרת את האינטרס הציבורי לא רק באופן סביר, אלא באופן מיטבי. ”

23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

במקרה שלפניי מתעצמת חשיבותה הציבורית של העתירה, שכן הפעולה העיתונאית לחשיפת המידע דנן אינה מסתכמת באינטרס הכלכלי הצר של העותרת, רשת שוקן, אלא היא מגשימה את האינטרס הציבורי למידע ושקיפות.

39 40

על היתרונות שעולים מעצם בקשות המידע, הנובעים מחופש העיתונות ניתן ללמוד מהעובדה שההתאחדות הודתה כי עם ניהול ההליך ייהתגלה להתאחדות לראשונה כי ישנם (לכאורה) פערים

36 מתוך 38

סטו”ל

בין הדיווחים שהעבירה הפועל פ”ת להתאחדות לבין דיווחים שהעבירה לרשם העמותות. עניין זה כלל לא נעלם מעיני ההתאחדות שבהחלט תלמד ותפיק לעתידיי. (תגובת ההתאחדות לעמדת העותרת מיום 0509.2018., פסקה 26). היינו, בהיעדר שקיפות ודרישה ציבורית לחשיפת המידע, לא מבצעת ההתאחדות את כלל תהליכי הבקרה הנדרשים במקרה דנן.

מכאן נובע, כי היה בדרישות העותרת זו כדי לסייע בידי ההתאחדות לטייב את תהליכי הבקרה שהיא עצמה מקיימת על קבוצות הכדורגל הכפופות לה. נראה שהדבר מגשים גם את דבריה של כבי השופטת, היום הנשיאה, אסתר חיות, בעניין המועצה להשכלה גבוהה, לפיהם שקיפות: ייתורמת תרומה מכרעת ל’היגיינה הציבורית’ ולשיפור איכותה של פעולת הרשות ביודעה כי פעולותיה ותהליך קבלת החלטותיה חשופים ושקופים לעין הציבוריי.

6. סוף דבר אני סבורה כי יש חשיבות ממשית במסירת המידע הנוגע להעמדת משאבים לטובת קבוצות ספורט. על כן, ככלל, מי שמעמיד משאבים לטובת קבוצות ספורט (שלא על דרך תרומה), ידע כי שמו ונתוני ההלוואה, הבטוחה או הערבות עשויים להתפרסם כתוצאה מבקשה לפי חוק חופש המידע (להוראת ביצוע מאוחרת כדי להגן על מושאי המידע ראו: עעיימ 398/07 התנועה לחופש המידע נ’ רשות המסים (פורסם בנבו, 2008) וכן: עע”מ 9341/05 התנועה לחופש המידע נ’ רשות החברות הממשלתיות (פורסם בנבו, 2009). עם זאת, כיון שמדובר בצדדים שלישיים, יהיה על ההתאחדות לבחון בכל מקרה בקשות כאלו לאור הנתונים שיוצגו לה וטעמיההתנגדות, לאור השיקולים שנקבעו לעיל.

אשר לגורמים שפרסום פרטיהם התבקש והתנגדו לכך במקרה שלפניי, לגביהם לא ננקט ההליך הראוי הקבוע בחוק חופש המידע ולמעשה לא נשמע קולם של אותם גורמים ולא הובאו נימוקי ההתנגדות בפירוט. היינו, עמדת הצדדים השלישיים עצמה לא הובאה לבית המשפט. כאשר מדובר בהסכם בין רשות ציבורית לצד פרטי, ניתנת זכות לצד השלישי להתנגד למסירת המידע ולהביע את טענותיו (זכות הקבועה בסעיפים 13(א) ו-14(9) לחוק חופש המידע). במקרה זה הרשות לא קיבלה מהצדדים השלישיים ישירות את עמדתם, והסתפקה במסמך לקוני של מכבי פתח תקווה. זאת, על אף חובתה לקחת את עמדת הצדדים השלישיים בחשבון.

על כן, בנוגע לגורמים שהעמידו כספים לטובת קבוצות הכדורגל במקרה שלפניי, תנהג ההתאחדות כדלקמן : 1. באשר לתורם, כיון שחוק הספורט מחריג תורמים שסירבו לחשיפת שמם, רק אם אינם
חייבים בדיווח על פי כל דין, וכיוון שלכאורה לפי האמור בתגובת הקבוצה בעניינו, שמו ממילא הועבר לרשם העמותות, תוודא ההתאחדות שכך הם פני הדברים. ככל ששמו של התורם הועבר לרשם העמותות, יועבר שמו לאלתר גם לעותרת. אם שמו של העותר לא הועבר לרשם העמותות, ולא היה צריך להיות מועבר לרשם העמותות על פי הדין, תפנה

37 מתוך 38

סטו”ל

ההתאחדות לתורם ותבקש את תגובתו לבקשה לחשיפת שמו. ככל שהתורם יתנגד, ההתאחדות אינה חייבת בחשיפת שמו, מכוח החריג לחוק הספורט.

2. באשר לשני מעמידי הבטוחות, תפנה ההתאחדות עצמה (להבדיל מקבוצות הספורט) אל אותם גורמים ישירות, תבהיר להם כי מתבקשת חשיפת שמם ותבקש את תגובתם. ככל שיסכימו לכך, פרטיהם יועברו לעותרת. ככל שיתנגדו, תגבש ההתאחדות עצמה, החלטה חדשה בעניינם בהתבסס על העקרונות שבפסק דין זה.

3. באשר לקבוצות השרון, ככל שלא הועברו פרטים שהתבקשו, לאור הסכמת הקבוצות למסירת כל הפרטים, גם אלו יועברו לאלתר.

המשיבים יישאו בהוצאות העותרת כמפורט: ההתאחדות לכדורגל בסכום של 20,000 שקלים, ומועדון מכבי פתל תקווה בסכום של 10,000 שקלים. סכומים אלו יישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד התשלום המלא בפועל.

ניתן והודע לצדדים היום, כ”א תמוז תשייפ, 13 יולי 2020.

מיכל אגמון-גונן, שופטת

38 מתוך 38

סטו”ל

במצב דברים זה מתבקש בית המשפט להורות לחשוף את הנתונים החסרים. במקרה שלפניי המידע שנותר מכוח הבקשה ושלא נמסר, כולל זהות מעמידי בטוחות ותורם. היינו, אין מדובר במידע שנוצר בידי הקבוצות (כמו מסמכי התקציב למשל, ראו לעניין זה: הייפ (מחוזי ת”א) 39806-07-15 עמותת “היציע ארגון אוהדי הספורט בישראל” נ’ ההתאחדות לכדורגל בישראל (פורסם בנבו,

.(1009.2017.

בין אם המידע על זהות התורם ומעמידי הבטוחות מצוי בידי ההתאחדות (כטענת העותרת), ובין אם לאו (לעניין זה נפלו סתירות בתגובת ההתאחדות), הרי שמדובר בנתונים של צדדים שלישיים המצויים בידי רשות ציבורית. טענת המשיבים היא כפולה, הראשונה, כי חשיפת המידע תפגע בקבוצות הכדורגל, והשנייה, כי חשיפת המידע תפגע בגורמים שתרמו, הלוו או העמידו בטוחות לטובת קבוצת כדורגל.

כעת, נותרה מחלוקת בין הצדדים בשאלת החובה לחשוף את שמות התורמים ומפקידי הבטוחות שסירבו לכך.

טרם אציג את טיעוני הצדדים בעניין זה, וכדי להבהיר את הרקע לדברים, אעמוד על הספורט וחשיבותו, על חוק הספורט, אפרט בקצרה את מעמדה של ההתאחדות לכדורגל, הרשות לבקרת תקציבית, והנתונים המועברים להתאחדות.

2. על הספורט וחוק הספורט לתחום הספורט בכלל, והכדורגל בפרט, חשיבות חברתית מרכזית, בעיקר בחווית הצפייה המשותפת וההזדהות (זאת מעבר להשתתפות בפעילות ספורטיבית). הצפייה בשידורי ספורט הופכת המוני אנשים המשתייכים לרבדים חברתיים שונים, לקהילה אחת.

יאיר גלילי בספרו: במגרש המשחקים: ספורט וחברה בתחילת האלף השלישי (2009) כותב במבוא לספרו: “מעולם לא היה הספורט המודרני בעל השפעה כה רבה חי
דם כפי שהוא כיום בחברות רבות….במובנים רבים, הספורט הוא אחת התופעות החברתיות החשובות והמתפתחות ביותר של זמננו ….

והוסיף ותאר את הכדורגל (בעמ’ 154):
“כדורגל הוא המשחק הפופלרי ביותר בעולם…. לכדורגל המודרני-קפיטליסטי שני פנים: מחד גיסא הוא כדורגל מסחרי המתרכז כל כולו ברמת המועדונים המקומיים (הקבוצה), בליגת האלופות ובתחרויות יבשתיות של קבוצות, תחרותיות הנושאות עמן תשואה כלכלית נאה במיוחד. מאידך גיסא הוא כדורגל לאומי הממוקד ועוסק בליגה המקומית-מדינתית…..הכדורגל הוא פריט תרבותי לאומי בולט, ולו רק בגלל היותו משחק של העם. הוא קשור לתרבות הלאומית ומתחבר גם לצורות אחרות של חיי התרבות…..הספורט הוא מכשיר לאינטגרציה חברתית… משחקי ספורט משמשים אמצעים להזדהות לאומית או שבטית ולהבטחת הליכוד החברתי”

27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37

5 מתוך 38

סטו”ל

זאת ועוד, עם התפתחות אמצעי תקשורת ההמונים, נוצרו יחסים הדוקים בין הספורט לתקשורת ההמונים. צפייה באירועי ספורט הופכים לנושא מרכזי ולתוכן שידור מרכזי (ראו: יחיאל לימור, חנה אדוני ורפי מן, לקסיקון לתקשורת, 41 (2007); לחשיבות החברתית של צפייה באירועי ספורט ראו: יאיר גלילי, רוני לידור ואמיר בן-פורת, במגרש המשחקים – ספורט וחברה בתחילת האלף השלישי (2009). טוד גיטלין, ייאידיאולוגיה של ייזמן צפיית שיאיי: התהליך ההגמוני בבידור
המשודר בטלוויזיה בתוך: אליהוא כץ ויצחק ינוביצקי (עורכים) תרבות, תקשורת ופנאי בישראל, עמ’ 418-438 (1995) וכן Richard Giulianotti and Ronald Robertson, Globalization and

.football, 2 (2009)

ניתן לעמוד על כך בימים אלו, במשבר הקורונה, כשבכל המדינות נעשים מאמצים להחזיר לפעילות את אירועי הספורט (אף ללא קהל ביציעים), ובמרכזם ליגות הכדורגל.

לאור חשיבות הספורט המקצועי, במישור הלאומי והבינלאומי, ישנה חשיבות כי הספורט המקצועי ינוהל באופן ראוי בכלל, ומבחינה כלכלית בפרט.

הדיון בנושא מבנה ענף הכדורגל (כמו גם התאגדויות ספורט נוספות), הבקרה התקציבית ושאלת הבעלות במועדונים מעוררת דיון ציבורי נרחב, לאור העובדה שמועדוני ספורט אומנם בעלי מאפיינים כלכליים ברורים, אך הם אינם גופים כלכליים-מסחריים סטנדרטיים, וזאת בשל מאפייניהם הציבוריים הייחודיים (לסקירת המצב בארץ ובעולם ראו: ליאור בן-דוד וגלעד נוה, ההסדרה בתחום היציבות הפיננסית על בעלות במועדוני כדורגל, סקירה משווה (הלשכה המשפטית של הכנסת, באישור עו”ד הודיה קין, 2013).

על רקע כללי זה נחקק חוק הספורט, תשמייח-1988 (להלן: חוק הספורט). חוק הספורט, הוא דבר החקיקה המרכזי המסדיר את פעילות הספורט במדינה (לצד חקיקה העוסקת בענפים ספציפיים שאינה מענייננו). בחוק הספורט הכיר המחוקק בחשיבותו הציבורית ומאפייניו הייחודיים של הספורט מזה, ובעובדה כי קבוצות הספורט הם תאגידים פרטיים המתנהלים כלכלית באופן עצמאי מזה. המחוקק הסדיר את תחום הספורט, תוך התייחסות הן להיבטים הציבוריים, הן להיבטים הפרטיים של תחום זה.

חוק הספורט מאפשר הקמת איגודי ספורט שיפעילו את ענפי הספורט השונים, על פי הבנתם המקצועית (ההיבט הפרטי). זאת, לצד הבטחת פיקוח ציבורי על פעילותם שהוכשרה בחוק עצמו. המחוקק בחוק הספורט הכיר בהתאחדויות הספורט כגופים דו מהותיים, לאור חשיבות פעולתם בתחום הציבורי, ומתן תקציבים ציבוריים לפעילותן. אסף הראל דן במעמדן של קבוצות ספורט כגופים דו-מהותיים במאמרו “גוף דו-מהותי כיציר כפיו של המחוקק בראי חוק הספורט, תשמייח־

6 מתוך 38

סטו”ל

1988″, עלי משפט ט, 419,422 (תשע”א). בדבריו, מדגיש הראל את התכלית הציבורית של הספורט המאורגן :

“התכלית הציבורית בספורט נגזרת ממעמדם הבלעדי של איגודי הספורט ומחיוניות המשאב הציבורי המנוהל על ידיהם. כפועל יוצא מכך, המחוקק מסדיר כללי משחקי על פיהם חייבים האיגוד לנהוג בפעילותם הציבורית. מהלך זה נועד להבטיח שאינטרסים ציבוריים חיוניים לא ייפגעו בעת ניהול ענפי הספורט’.

2.א. ההתאחדות לכדורגל

ההתאחדות לכדורגל היא הגוף המרכזי המייצג את ענף הכדורגל במדינה (עוד משנת 1928). מעמדה הוסדר, יחד עם כלל הספורט המקצועי בחוק הספורט. החוק מגדיר (בסעיף 1), את המונח ייהתאחדותיי: ייתאגיד שלא למטרות רווח, המרכז והמייצג ענף או ענפי ספורט בישראל ושמכירים בו הגופים הבין-לאומיים המייצגים והמוכרים באותו ענף ספורטיי. החוק רואה בהתאחדויות הספורט גופים דו מהותיים, ומחיל עליהם במפורש חלק מחובות המשפט הציבורי, ולענייננו, את חוק חופש המידע, בסייגים עליהם אעמוד להלן.

על ההתאחדות כגוף דו מהותי עמדה כב’ השופטת ענת ברון בהייפ (ת”א) 1027/02 אביב גלעדי הפקות בע”מ נ’ ההתאחדות לכדורגל בישראל, עמ’ 6-5 (פורסם בנבו, 89.2003., אושר בבית המשפט העליון בע”א 4583/03 התאחדות לכדורגל בישראל נ’ אביב גלעדי הפקות בע”מ):
“ההתאחדות, כפי שכבר צויין, אחראית לניהול השוטף של ענף הכדורגל במדינת ישראל. אף שהינה ישות פרטית מבחינת אופן התאגדותה, הרי ש”העסק” שהינה מנהלת הוא בעל אופי ציבורי. ענף הכדורגל הינו מענפי הספורט הפופולריים ביותר ומהווה מקור משיכה להמוני בית ישראל. מדובר ב”גוף מבוקר” על ידי מבקר המדינה כמשמעו של מונח זה בסעיף 9 לחוק מבקר המדינה, תשי”ח-1958 [נוסח משולב] וחלק לא מבוטל מתקציבה מקורו בכספי ציבור – בין מהקצבות משרדי הממשלה ובין מהקצבות של המועצה להסדר ההימורים בספורט. נדמה כי אין ולא יכולה להיות מחלוקת, כי לאור מעמדה ותפקידיה של ההתאחדות, הינה בגדר גוף שאופיו הוא יידו מהותי”, ומשכך יחולו עליו הן כללי המשפט הפרטי והן נורמות המשפט הציבורי, מה שכונה בפסיקה כ”ידואליות נורמטיבית”, קרי: דו קיום של המשפט הפרטי והמשפט הציבורי… סיווגו של גוף כדו-מהותי נבחן במהותו, תפקידו ומעמדו בציבור… ההתאחדות, אשר כל יעדיה מכוונים לפעילות שהיא ציבורית באופייה – פיתוח ענף הכדורגל בישראל, ריכוזו וניהולו, ובתוקף זה ממלאת תפקידים ציבוריים מובהקים, הינה בגדר גוף יידו מהותי” כאמור, מעצם מהותה, תפקידיה, תכליתה והעניין שיש לציבור בה.”

20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31

סעיף 10 לחוק הספורט מסמיך את ההתאחדויות להתקין תקנונים ולהקים גופים פנימיים, הכל למען הסדרת ניהולן השוטף.

2.ב. הרשות לבקרת תקציבים ההתאחדות מפעילה מוסדות עצמאיים לצורך פעילותה וביניהם, הרלוונטי לענייננו, הרשות לבקרת תקציבים. הרשות הוקמה על ידי ההתאחדות לכדורגל בתחילת שנות ה-90 בעקבות המלצותיה של ועדה ציבורית שקמה על ידי ההתאחדות למציאת פתרון למצבם הכלכלי הקשה של מספר רב של

7 מתוך 38

סטו”ל

מועדוני כדורגל בשעתו. בהמשך, נדון העניין בוועדות ציבורית לבדיקת המבנה הניהולי של הכדורגל הישראלי. בשנת 2012 הוקמו שתי ועדות שמטרתן הייתה הגברת השקיפות בענף הכדורגל בישראל.

האחת הוקמה ע”י ההתאחדות: “הוועדה לבחינת כשרות והתאמה של יחידים ותאגידים לרכישת זכויות בקבוצות כדורגליי (בראשות כב’ השופט בדימוס אורי שטרוזמן, להלן: ועדת שטרוזמן), מסקנות הוועדה, שפורסמו באוגוסט 2012, היו, בתמצית, כי על יחידים ותאגידים, הרוכשים קבוצות כדורגל, לפרסם בכל שנה דוח רווח והפסד ותזרים מזומנים על מנת להביא זאת לידיעת הציבור. הוועדה השנייה, הוקמה על ידי שרת הספורט דאז, לימור לבנת: ייהוועדה הציבורית לבדיקת המבנה הניהולי של ענף הכדורגל בישראל”י (בראשות רויים פרופ’ ירון זליכה, שנקרה גם ועדת זליכה). ועדה זו הגישה המלצותיה הסופיות בחודש יולי 2013, והמליצה לחייב את התאגידים והקבוצות לפרסם דוחות כספיים בכל הנוגע לנעשה בקבוצות באופן נרחב יותר מוועדת שטרוזמן. עיקרי ההמלצות של הוועדות אומצו עיי ההתאחדות ועוגנו במסמכי היסוד.

הבסיס המשפטי להפעלת הרשות לבקרת תקציבים (כמו גם התנהלות ההתאחדות כולה), מצוי במסמכי היסוד של ההתאחדות, ביניהם תקנון בקרת תקציבים (להלן: תקנון הבקרה), מכוחו הוקמה הרשות לבקרת תקציבים. בתקנון נקבע כי תפקיד הרשות לבקרת תקציבים הוא פיקוח על היציבות הפיננסית של קבוצות הכדורגל. הרשות לבקרת תקציבים מחייבת את קבוצות הכדורגל לעמוד בקריטריונים שונים של שקיפות ודיווח בכל הנוגע למצבן הפיננסי, הן מראש בנוגע לתוכניות הכלכליות ותחזיות המעידות על איתנות כלכלית, הן בדיעבד. הבסיס הרעיוני הוא למנוע פגיעה ביציבות הפיננסית וכנגזרת מכך בקבוצות, בשחקנים ובתחרותיות.

ניהול בקרת התקציבים כולל, בין היתר, פיקוח על תקציבי הקבוצות והדוחות הכספיים שלהן, עריכת ביקורת חשבונות, הגשת דרישה למימוש בטוחות או למימוש נכסים של קבוצות כדי להבטיח את השתתפותן התקינה במשחקים וקביעת הנחיות להכנת דוחות כספיים עבור הקבוצות.

בין סמכויות הרשות, הקבועות בתקנון : לדרוש ולקבל מהקבוצות את תקציביהן ודוחותיהם הכספיים; לאשר בחתימת יו”ר הרשות את תקציבה של כל קבוצה ולדרוש ביצוע שינויים בהצעת התקציב או בתקציב המאושר; לאשר בחתימת יו”ר הרשות את הסכומים בין הקבוצה לשחקניה ולמאמניה; לקבוע את ההוצאה הכוללת המותרת לתשלומי שכר לשחקנים ולמאמנים בשיעור מסוים מתקציב הקבוצה; לערוך ביקורת חשבונות בקבוצות, לקבל כל מידע ומסמך שהיא תדרוש ולחקור כל שחקן ומאמן, בין בעצמו ובין על ידי אחרים; לממש בטוחות שניתנו לרשות על ידי קבוצה; לדרוש מקבוצה לממש נכסים כדי להבטיח את השתתפותה התקינה של הקבוצה במשחקים עד גמר העונה. כאשר מתעורר חשש כי קבוצה לא תעמוד בהתחייבויותיה, רשאית הרשות לדרוש את פיטורי המנהל, ואף למנות חשב מלווה או נאמן. לצד זאת מועברים להתאחדות הסכמי השכר עם השחקנים המאמנים וכל גורם אחר, המקבל שכר מהקבוצה.

8 מתוך 38

סטו”ל

כל הקבוצות המקצועניות הרשומות בהתאחדות לכדורגל מחויבות להגיש לרשות לבקרת תקציבים לפני ה-1 ביולי בכל שנה דויית כספי מבוקר על ידי רואה חשבון המתייחס לעונת הכדורגל שחלפה והסתיימה ב-31 במאי, כמו גם את תקציב הקבוצה לעונת המשחקים הקרובה. הרשות בוחנת האם המועדונים עמדו בתקציב העונה החולפת, והאם התקציב לעונה הקרובה תואם את צפי ההכנסות הריאלי של המועדון. במקרה של חילוקי דעות באשר לצפי ההכנסות (או גובה ההוצאות ביחס להכנסות), נדרשות הקבוצות להמציא לבקרה בטוחות לתשלום ההוצאות.

במסגרת זו, על הקבוצות להגיש את מקורות ההכנסה, הכוללים הלוואות ותרומות. ככל שהרשות סבורה כי אין די בהכנסות העתידיות להבטחת ההוצאות (שכר לשחקנים, מאמנים ועוד), היא רשאית, כאמור, לדרוש בטוחות. הבטוחות יכול שיהיו נכסים בעין, ויכול שיהיו התחייבויות של צדדים שלישיים. קבוצות אינן רשאיות להשתתף בתחרויות ללא אישור הרשות. היינו, אישור הרשות לבקרת תקציבים הינו תנאי להשתתפות הקבוצה בליגות ותחרויות בארץ ובחוייל.

בעתירה, ביקשה העותרת לקבל פירוט של ההלוואות, התרומות והבטוחות של כל אחת מהקבוצות (ובלבד שסכום כל אחת עולה על 100,000 ₪), כמו גם את שמות התורמים, המלווים ומעמידי הבטוחות. מה שנותר לדיון הוא מה הדין עם פרטיהם של אלו המתנגדים לכך, וכם התנגדותה של קבוצת מכבי פתח תקווה למסירה המידע. על רקע הדברים שלעיל אבחן כעת את טיעוני הצדדים.

3. טיעוני הצדדים

3.א. טיעוני העותרת

העותרת טענה כי על ההתאחדות לגלות את שמות המלווים, התורמים ומפקידי הבטוחות, גם אם אלו אינם מעוניינים בחשיפת שמם.

ראשית, כך טוענת העותרת, מי שהגיב לעתירה היא ההתאחדות, כאשר ההתאחדות מצדה הביאה את תגובת הקבוצות (רק מכבי פתח תקווה הגישה תגובה נפרדת מטעמה, להלן). לטענת העותרת, אותם גורמים שהיא מעוניינת בחשיפת שמם (התורמים, המלווים ומפקידי הבטוחות) לא הגיבו, לא טענו כי חשיפת שמם תפגע בהם ובאיזה אופן. מכל מקום, כך לטענת העותרת, אין מדובר במידע אודות מצבו הכלכלי של אותו גורם, פרטי נכסיו וכיוייב, אלא רק סכומי הכספים שהעמיד לטובת הקבוצה באחת משלש הדרכים הנייל. לטענתה, גורם שמעמיד כספים לטובת קבוצת כדורגל, המחויבת ממילא בהגשת דוחות שונים, אינו יכול להישמע בטענה של פגיעה בפרטיות. לעניין זה מדגישה העותרת כי מידע על תורמים לחברה לתועלת הציבור ולעמותות, ממילא מחויב בגילוי לציבור מכוח התוספת השנייה לחוק העמותות, ועל כן חיוב ההתאחדות במסירת המידע אינה חושפת את אותם גורמים מעבר למה שממילא נקבע בחקיקה.

9 מתוך 38

סטו”ל

העותרת הוסיפה וטענה כי חובת הסודיות שנקבעה בתקנון בקרת התקציבים שהתקינה ההתאחדות אינה מעוגנת בחקיקה, ואף אם מעוגנת היא בתקנון הבקרה, הרי שתקנון זה אמנם מחייב את קבוצות הכדורגל בישראל, אולם אין לו מעמד המחייב את מפקידי הבטוחות עצמם.

עוד טענה העותרת כי חשיפת המידע לא תפגע בתמריץ של תורמים עתידיים לתרום או של גורמים נוספים להלוות כספים לקבוצות כדורגל או להעמיד בטוחות לטובתן, אלא להפך. זאת, כיון שחשיפת השמות תביא לכך שגורמים שליליים, כהגדרתה, יאלצו לצאת מהתחום, ואת מקומם יתפשו נשות ואנשי עסקים לגיטימיים.

לבסוף, טענה העותרת שההתאחדות אימצה בצורה ייעיוורת’י את התנגדות חלק מהקבוצות לפרסום המידע, וכך, הלכה למעשה, נמנעה מהחלטה וחרגה מחובתה של רשות ציבורית להפעיל שיקול-דעת.

3.ב. טיעוני ההתאחדות

קבוצות הכדורגל אינם רשות ציבורית – ההתאחדות טוענת, בראש ובראשונה, כי קבוצות הכדורגל, להבדיל מההתאחדות עצמה, אינן רשות ציבורית כהגדרתה בחוק חופש המידע, וכי חיובם במסירת המידע תביא ליצירת מסלול עוקף לחיוב בחשיפת מידע לגופים שהמחוקק לא סבר כי יש להחיל עליהם את חוק חופש המידע. ההתאחדות התבססה בדבריה על דעת היחיד של כב’ השופט דוד מינץ בעע”מ 5089/16 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ’ בנק ישראל (להלן: “עניין בנק ישראליי).

ההתאחדות היא הרגולטור של ענף הכדורגל – עוד טוענת ההתאחדות (גם טיעון זה בהתבסס על עניין בנק ישראל), כי ההתאחדות הינה הרגולטור של ענף הכדורגל בישראל. ההתאחדות הדגישה את האוטונומיה שלה לנהל את ענף הכדורגל, ובתוך כך, אף את ההיבטים התקציביים שלו לפי ראות עיניה, לפי סעיף 10 לחוק הספורט תשמייח-1988 (להלן: “חוק הספורט”י) שמעניק להתאחדות ספורט סמכות בלבדית להתקין תקנונים שיסדירו את הניהול התקין של הענף. עוד טענה ההתאחדות כי חיוב לפרסם את זהות מפקידי הבטוחות, המלווים והתורמים, תפגע בכל קבוצות הכדורגל ותשמוט את הקרקע מתחת לתקנון הבקרה התקציבית בפרט, וכנגזרת, מהאוטונומיה של ההתאחדות לכדורגל בכלל.

חסיון – ההתאחדות הוסיפה וטענה לחיסיון של המידע המבוקש. לטענתה, המחוקק הסמיך אותה, בחוק הספורט להתקין תקנונים להסדרת הענף. מכוח סמכותה זו הקימה ההתאחדות את הרשות לבקרת תקציבים והתקינה תקנון בקרת תקציבים. תקנה 9.ג לתקנון בקרת התקציבים (להלן : ייתקנון הבקרה”), שהתקינה ההתאחדות, קובעת כי כל חומר שנמסר להתאחדות נמסר לה בנאמנות זוכה לחסיון.

10 מתוך 38