פלוני, אלמוני, מדינת ישראל, עמידר, החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ, פסק דין

בפני

כבוד השופט דרור ארד-אילון

עותרים

1. פלוני

2. אלמוני

נגד

משיבים

1. מדינת ישראל

2. עמידר, החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ

מטעם העותרים עו"ד ענת אסייג

מטעם משיבה 1 עו"ד דבי קרן

מטעם משיבה 2 עו"ד לי שומר

פסק דין

העותרים, שני אחים בשנות הששים לחייהם, מתגוררים בדירה, שהוריהם א' וב' ז"ל ("ההורים המנוחים" או "ההורים"), שכרו כזכאי דיור ציבורי בשנת 1978 (דירה 19) ממשיבה 2. הם מבקשים – לאחר ששני הוריהם נפטרו ומשיבה 2 נקטה הליכים לפינוים מהדירה – להכיר בהם או במי מהם כזכאים להמשיך ולהתגורר בדירה מכוח היותם 'דייר ממשיך'. משיבה 1 דחתה את בקשותיהם בהחלטות מימים 27.1.2015, 1.12.2015, וכן 18.6.2019 ומכאן העתירה.

משיבה 1, המדינה באמצעות משרד הבינוי והשיכון, היא הגורם האמון על ביצוע הוראות החוק, בחינת הבקשות והזכאות ופיקוח על חברות הדיור הציבורי, ובהן משיבה 2, חברת עמידר.

בעתירה מבקשים העותרים להכיר בזכאותם למעמד 'דייר ממשיך' בדירה 19, לבטל את החלטות משיבה 1, ולהצהיר על בטלותם של הליכי הפינוי, שנקטה משיבה 2 נגדם, ובכלל זה בטלותו של פסקי הדין לפינוי הדירה שניתנו בת"א (שלום רמלה) 38213-05-18, ובטלות וסגירת תיק הוצל"פ מס' 503644-06-21, שננקט לאכיפת פסקי הדין. כן התבקש להורות למשיבות לחתום עמם חוזה שכירות להעמיד את דמי השכירות בדירה בהתאם למעמד העותרים ולמצבם.

הדירות

בשנת 1968 השכירה משיבה 2 להורים המנוחים דירה ציבורית בקומה התחתונה בבניין ברח' הנשיא 22/19, כניסה ב', גבעת שמואל, והם התגוררו בה עם ילדיהם הקטינים, ובהם העותרים, במשך כעשר שנים.

ב-4.12.1978 חתמה משיבה 2 עם ההורים על הסכמי שכירות ביחס לשתי דירות ציבוריות סמוכות בקומה 5 באותו בניין, דירות 19 ו-20, והם עברו עם בני המשפחה לגור בהן (במקום הדירה בקומת הקרקע), כשהדירות אוחדו למעשה.

בשנת 1989 רכשו ההורים המנוחים את דירה 20, והמשיכו לשכור מעמידר את דירה 19. בפועל התגוררו ההורים בדירה 20 וילדיהם, העותרים, שהיו כבר בגירים, המשיכו להתגורר בדירה 19.

אין מחלוקת, שלפי החוק, מי שבבעלותו זכויות בדירה אינו יכול להיות 'זכאי' לדיור ציבורי. אולם, העותרים טוענים, שמשיבה 1 לא הבהירה את הדברים להורים בטרם הרכישה.

אף שלשיטת משיבה 1, עם רכישת דירה 20 על ידי ההורים פקעה זכותם לדיור ציבורי (שכן הפכו לבעלי דירה), הרי שמאז הרכישה ועד שנת 2015 (לאחר פטירת האם), המשיכו המשיבות להשכיר את דירה 19 להורים ללא כל הסתייגות, והעותרים המשיכו להתגורר בה.

הורי העותרים הלכו לעולמם. לאחר פטירת האב בשנת 2012 המשיכה האם להתגורר בדירה המאוחדת (בפועל בדירה 20), ובפטירת האם בשנת 2014, הועברו הזכויות בדירה 20 בירושה לעותרים ולאחיהם. עותר 1 הסתלק מהירושה לטובת אחיו ג', ועל כן לא ירש חלק בדירה (נספח 9 לעתירה). עותר 2 ירש 1/7 מהזכויות. לאחר מכירת דירה זו ב-17.2.2017 הוטל עיקול על חלקו בכספי התמורה, שהועבר במלואו לנושיו (מדובר בסכום של 161,429 ₪).

הלכה למעשה, למעט לתקופות, שבהן שהה מי מהם במאסר, המשיכו העותרים להתגורר בדירה 19, והיא שימשה ככתובתם הקבועה מילדותם ועד היום.

העותרים והחלטות המשיבות באשר לדירה

עותר 1 בשנות ה-60 לחייו. גרוש ואב לילדים. בעברו הסתבכויות בפלילים ונשיאה במאסרים. הוא מתקיים מקצבת הבטחת הכנסה של ביטוח לאומי וסובל מבעיות רפואיות (סכיזופרניה וטרשת עורקים מתקדמת) ומתקשה בהליכה. מאז ילדותו, ככל הנראה, לא הייתה לו כתובת רשומה אחרת במהלך חייו. בדוחות ביקורי המעגל מימים 6.1.2010, 12.2.2012 ו-1.1.2014, הוא צוין כמי שמתגורר בדירה. מנגד, בשל שהייתו במאסר, בדוחות ביקורי מעגל מימים 16.1.2008, 9.3.2009, 18.7.2011 ו-16.1.2013 הוא לא נרשם כמתגורר בדירה. כעולה מנספח 31 לעתירה, עותר 1 נשא בעונשי מאסר בגין עבירות שונות בתקופות הבאות: 18.6.1986–18.9.1986; 6.10.1988–13.8.1991; 27.12.1994–19.11.1996; 6.9.1999–6.6.2002; 6.11.2002–23.4.2006; 26.4.2007–27.4.2007; 15.1.2008–23.9.2009; 8.4.2011–7.2.2012; 21.8.2012–28.4.2013; 2.4.2014 – 11.12.2014, וכן במרבית שנת 2016 ובתקופות קצרות יותר ב-2015 וב-2019. בסך הכל משנת 2008 ועד לפטירת האם המנוחה, שהה עותר 1 במאסרים (ולא בדירה) במצטבר מעל ל-3 שנים.

עותר 2 אף הוא בשנות ה-60 לחייו, גרוש ואב לילדים. בדוחות ביקורי מעגל בשנים 2014-2008 הוא מצוין כמתגורר בדירה. אולם בביקור מעגל מיום 9.3.2009, לא צוין כך, שכן באותה עת הוא נשא במאסר בן 7 חודשים, אשר הסתיים ב-6.9.2009. בעברו היה מכור לסמים קשים, עבר אירוע מוחי קשה ב-2002, שהותירו מוגבל בתפקודו הקוגניטיבי והפיזי. הוא מוכר כנכה בשיעור 100% עם אובדן כושר עבודה ומתקיים מקצבת נכות של ביטוח לאומי. כעולה מנספח 30 לעתירה, אף עותר זה נשא במספר תקופת מאסר בעברו (מרביתן קצרות, בנות עד מספר חודשים), למן סוף שנות ה-70 ועד לשנת 2008, וכן בשני ימי מאסר בודדים בשנת 2011.

כאמור, משיבה 1 דחתה את בקשות העותרים להכיר במי מהם כ'דייר ממשיך' של ההורים המנוחים.

ב-27.1.2015 ועדת הלגליזציה המרחבית/החטיבתית דחתה את בקשת העותרים, משמצאה, שאלו אינם זכאים להכרה לנוכח העובדה, שלא התגוררו בדירה ברצף בתקופה המזכה, וכי בבעלות הוריהם, הדיירים החוזיים, היתה בעת פטירתם דירה, באופן השולל את הזכאות להכרה כדייר ממשיך לפי נהלי משיבה 1.

בימים 15.7.2015 ו-1.8.2015 נשלחו מכתבים לעותרים אודות החלטות הוועדה הנ"ל בעניינם.

ביום 1.12.2015 דחתה ועדת האכלוס העליונה של משיבה 1 ערר בעניין זה, וקבעה, שהעותרים אינם 'דיירים ממשיכים'. הודעות על כך נשלחו לעותרים (נספחים 12-13 לעתירה).

ביום 18.6.2019 דחתה הוועדה העליונה בקשה נוספת של עותר 2 להכרה בהיותו 'דייר ממשיך', בין השאר מן הטעם, שהוא עצמו אינו 'זכאי' לדיור ציבורי, שכן הדיירת החוזית היתה בעלת דירה בעת פטירתה.

על רקע אי פינוי הדירה והעדר פעולה מצד העותרים, עמידר הגישה ביום 16.5.2018 תביעת פינוי נגדם ונגד אחיהם ד' (בת"א (שלום רמלה) 38213-05-18 לעיל), בה ניתנו פסק דין בהעדר הגנה נגד עותר 1 (ב-14.4.2019), ובהמשך פסק דין בהעדר התייצבות נגד עותר 2 (ב-14.2.2021).

משלא בוצעו פסקי הדין, נפתח תיק הוצאה לפועל מס' 503644-06-21 לאכיפתם.

בקשות העותרים לביטול פסקי הדין נדחו ביום 26.1.2023, ופינוי הדירה עוכב ב-90 יום כדי לאפשר לעותרים לפנות לבית המשפט לעניינים מנהליים בעתירות מתאימות. בחלוף 66 יום מהחלטה זו הוגשה העתירה דנן.

בדיון שהתקיים בעתירה ביום 30.4.2023, הציע בית המשפט לעותרים להגיש בהקדם בקשות להכרה בזכאותם העצמאית לדיור ציבורי ודחה את מועד הפינוי בהסכמה ליום 15.6.2023. בפועל, הגישו העותרים בקשות חוזרות להכרה בזכאותם לזכאות מכוח מעמד דיירים ממשיכים, אשר לא נבחנו לגופו של עניין, לאור עמדת המשיבה 1 בתגובה מיום 14.6.2023 לבקשות לעיכוב הליך הפינוי מטעם העותרים, ולפיה ההחלטות בעניין ניתנו כבר ב-2015.

בהחלטה מיום 15.6.2023 ניתנה בהסכמה דחיה נוספת במועד פינוי הדירה עד ליום 16.7.2023, או עד להכרעה בעתירה בפסק דין זה, לפי המוקדם מביניהם.

זכאות דייר ממשיך לדירה הציבורית – המסגרת הנורמטיבית

הוראותיו הרלוונטיות של חוק זכויות הדייר בדיור הציבורי, תשנ"ח-1998 ("החוק"), לאחר תיקון מס' 3 לחוק, בסע' 69 לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התוכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010, תשס"ט-2009 (להלן: "תיקון תשס"ט"), שנכנס לתוקף ב-23.7.2009, הן כדלקמן (ההדגשות אינן במקור):

"1. בחוק זה – …

"דייר ממשיך" – בן זוג של זכאי שנפטר או של זכאי שעבר להתגורר במוסד סיעודי, לרבות הידוע בציבור כבן זוגו, וכן ילדו, נכדו, הורהו או מי שהזכאי היה אפוטרופסו, ובלבד שהוא התגורר עם הזכאי בדירה הציבורית תקופה של שלוש שנים לפחות בסמוך למועד פטירת הזכאי או למועד שבו עבר הזכאי להתגורר במוסד הסיעודי; …

"זכאי – "מי שמתגורר בדירה ציבורית תקופה של חמש שנים לפחות, ואין בבעלותו, או בבעלות קרובו, דירה או מקרקעין אחרים;

…

3.(א) נפטר זכאי או עבר להתגורר במוסד סיעודי, לא יהיה הדייר הממשיך רשאי להמשיך ולהתגורר בדירה הציבורית עם קרוביו, והוא יפנה את הדירה הציבורית בתוך תשעה חודשים מהמועד שבו נמסרה לו הודעה מאת משרד הבינוי והשיכון, בדבר אי-זכאותו לדירה ציבורית לפי הכללים.

(ב). הוראות סעיף קטן (א) לא יחולו על דייר ממשיך שמוקנית לו זכות לדירה ציבורית לפי הכללים, ויראו אותו כמי שבא בנעלי הזכאי לכל דבר ועניין; ואולם היתה לדייר ממשיך כאמור זכות לדירה ציבורית בשטח אחר מהדירה הציבורית שבה התגורר הזכאי – יפנה את הדירה הציבורית שבה התגורר, לדירה הציבורית שהוקצתה לו לפי הכללים."

מכאן, שלשם ההכרה באדם כדייר ממשיך לאחר תיקון תשס"ט, עליו להתגורר עם זכאי, כהגדרתו לעיל, תקופה בת 3 שנים לפחות טרם פטירתו (או מעבר למוסד סיעודי), ולשם הישארותו בדירה וכניסתו בנעליי הזכאי, עליו להוכיח בנוסף, כי הוא זכאי בפני עצמו לדירה ציבורית לפי נוהל 08/05 "הקצאת דירות בשכירות בדיור הציבורי" (18.7.2007).

לפי נוסחו הקודם של סע' 3(ב) לחוק, לפני תיקון תשס"ט, לא נדרש שהדייר הממשיך עצמו יהיה 'זכאי' לדיור ציבורי.

הוראת המעבר בסע' 70(א) לתיקון תשס"ט קובעת, כי תנאי להמשך תחולתו של סע' 3 לחוק בנוסחו הקודם (שאינו מחייב הוכחת זכאות של הדייר הממשיך), הוא מגורים של קרוב המשפחה הטוען להיות דייר ממשיך עם 'זכאי' בתאריך הקובע, 1.8.2009, וכן במשך 4 שנים ברציפות וזאת בין אם לפני התאריך הקובע או אחריו.

הוראות החוק, ובהן הוראת המעבר המדוברת, פורטו במסגרת נוהל 08/19 של משיבה 1 "הסדרת זכויות חוזיות של דיירים ממשיכים" (18.8.2015), שסעיף 2.9 לו מגדיר 'דייר ממשיך' בשונה במעט מהגדרתו בחוק, כך:

"יחיד/ה או משפחה (כל אחד מבני המשפחה) שאין ולא היו להם ב-5 השנים שקדמו למועד פטירת הדייר החוזי או לפני כניסתו למוסד סיעודי בנפרד או במשותף עם אחר/ים זכויות כלשהן בדירה או בחלק מדירה או בדירה בשלבי בנייה (לרבות רישום פורמלי)…"

ואילו 'דייר חוזי' הוגדר שם, כך:

"יחיד או משפחה (כל אחד מבני המשפחה) שאין ולא היו להם במועד הפטירה או במועד המעבר למוסד סיעודי בנפרד או במשותף עם אחר/ים זכויות כלשהן בדירה או בחלק בדירה או בדירה בשלבי בנייה (לרבות רישום פורמלי) או מקרקעין אחרים …"

נוהל 08/19 של המשיבה הבהיר את זכאותו של 'דייר ממשיך' (כמוגדר בנוהל) לדירה הציבורית הנדונה בסעיף 2.12 כדלקמן:

קבוצה א': דייר ממשיך, שהתגורר בדירה עם הדייר החוזי ב'תאריך הקובע', קרי 1.8.2009, ולפחות 4 שנים ברציפות עובר למועד פטירתו של הזכאי או מעברו למוסד סיעודי;

קבוצה ב': דייר ממשיך, שהתגורר בדירה עם הזכאי או כדייר ממשיך במשך 4 שנים לפחות עד התאריך הקובע;

קבוצה ג': דייר ממשיך, שלא התגורר בדירה ב'תאריך הקובע', 1.8.2009, ולפחות 4 שנים ברציפות עובר לפטירת הזכאי, אך התגורר בה שלוש שנים ברציפות טרם פטירתו של הזכאי, ורק אם "יוכר כזכאי לדירה ציבורית".

"צא ולמד, הגדרתו של פלוני כ'דייר ממשיך' לפי סעיף 1 לחוק הריהי תנאי הכרחי לזכאותו להמשך מגורים בדירה ציבורית; היא איננה תנאי מספיק." (עע"מ 6194/16 ממן נ' משרד הבינוי והשיכון (1.5.2018), פס' 9-10).

לענייננו, לשם הכרה בזכאות כל אחד מהעותרים לפי התנאים שלפני תיקון תשס"ט, היה עליו להוכיח:

שההורה שעמו גר בדירה היה "זכאי";

שהוא גר עמו בדירה הנדונה (דירה 19) בתאריך הקובע, 1.8.2009;

ושהוא גר עמו 4 שנים ברציפות עובר לפטירתו.

לשם הכרה בזכאות כל אחד מהעותרים לפי החוק דהיום עליו להוכיח:

שההורה (האם) עמו גר בדירה היה "זכאי";

שהוא גר עמה ברציפות במשך 3 שנים לפחות לפני פטירתה בשנת 2014;

שהוא עצמו "זכאי" לדיור ציבורי.

הקושי המשפטי המרכזי העומד לפתחם של העותרים בולט לעין. ההורים חתמו על הסכם השכירות ביחס לדירה 19, בעת שהיו בגדר 'זכאי', אולם משרכשו את דירה 20 בשנת 1989 והפכו לבעלי דירה, חדלו להתקיים בעניינם התנאים הקבועים בחוק להגדרתם כ'זכאי', ועל כן, על פני הדברים לא מתקיים תנאי (א) בכל אחת מן האפשרויות לעיל. כמו כן, בעניין עותר 1 אף במישור רציפות המגורים, לאור משך מאסריו בשנים 2013-2008, ישנו קושי ממשי.

טענות הצדדים

בתמצית, טוענים העותרים שיש לבחון את עניינם לפי הדין לפני תיקון תשס"ט, קרי ללא צורך בהוכחת זכאותם האישית.

לחלופין, אם תידרש הוכחת זכאות של העותרים, אין לראותם כמי שהיו בעלים במקרקעין אך בשל הירושה של דירה 20, שכן עותר 1 הסתלק ממנה, ועותר 2 זכה אך לחלק קטן מהזכויות בדירה, שנמכרו בסכום נמוך יחסית, שלא ניתן היה לרכוש בו דירה חלופית, וששימש להקטנת חובותיו. על כן, יש לראותם כמי שעשויים להיות זכאים לדיור ציבורי.

לטענתם, הם התגוררו ברציפות בדירה 19 בתקופות הרלוונטיות. אמנם עותר 1 היה מספר פעמים במאסר, אולם לא נותקה זיקתו לדירה, והיא המשיכה להיות מקום מגוריו. עותר 2 גר בדירה ברציפות, למעט כ-7 חודשי מאסר.

עוד טענו העותרים, שהמשיבות נהגו בשיהוי ממשי בכך, שמעת רכישת דירה 20 בשנת 1989 ועד שנת 2015, במשך כ-26 שנים, לא פעלו להפסקת הסכם השכירות של ההורים בדירה 19, ולמצער, לא הבהירו להורים (ולעותרים), שהם מחזיקים את הדירה שלא במעמד של 'זכאי', ולכן לא תוכל לעמוד למי מילדיהם זכות של 'דייר ממשיך'. מהתנהלות זו, טוענים העותרים, אפשר ללמוד על היותם של ההורים זכאים, ולמצער, על השתק החל בעניין זה כלפי משיבה 1.

משיבה 1 ביקשה למחוק את העתירה על הסף, בשל כך שהעתירה הוגשה בשיהוי ניכר, למעלה מ-7 שנים למן ההחלטה הראשונה שדחתה את בקשת העותרים (2015) וכ-4 שנים מהבקשה האחרונה (2019), וכן בשל כך, שהעותרים עשו דין לעצמם, התעלמו מההחלטות המנהליות בעניינם מ-2015 ומתביעת הפינוי ולא מקיימים את פסק הדין שהורה להם לפנות את הדירה (בהעדר הגנה).

לטענתה, במועדי פטירתם (ולמעשה כבר משנת 1989), כל אחד מההורים לא היה בגדר 'זכאי' כמובנו בחוק, בשל כך שמשנת 1989 היתה בבעלותם דירה (דירה 20).

באשר לרציפות, טוענת משיבה 1, שאיש מהעותרים לא גר בדירה בתאריך הקובע, וכל אחד מהם נשא בשנים 2008 ו-2009 (ועותר 1 אף בהמשך בשנים 2011-2013) בעונשי מאסר, אשר קטעו את הרציפות הנדרשת, בת 4 שנים, על פי החוק לפני תיקון תשס"ט.

איש מהעותרים לא פנה בבקשה להכיר בו כ'זכאי' דיור ציבורי, ועל כן, על פי החוק לאחר התיקון, לא ניתן לראות מי מהם כ'דייר ממשיך'. הטענה שאפשר היה להכיר בהם כזכאים מוכחשת (בין היתר בשל היותם בעבר בעלי זכויות בדירה 20 מכוח ירושה), אך לגופה אינה מספיקה, שכן נדרשת הכרה ממש, והעותרים לא פנו להכרה כזו גם כשהוצע להם במהלך העתירה.

משיבה 1 טוענת, כי החלטת הוועדה העליונה היא החלטה סבירה ומנומקת, שהתקבלה כדין ועל יסוד תשתית ראיתית מספקת, ובהתאם להוראות הדין ולנהלים, שאין להתערב בה.

משיבה 2 טוענת, כי תפקידה הוא לנהל את השכירות בדירה מטעם משיבה 1 כזרוע ביצועית שלה, וכי אין בידה סמכות להכריע ולקבל החלטות בנוגע להיקף הזכויות של דיירים, לרבות אישור חריגים, קביעת גובה שכר דירה או מתן הנחה בו.

משיבה 2 מצטרפת לטענה, שבעלות ההורים המנוחים, הדיירים החוזיים, בדירה שוללת את היותם משום זכאים, ובכך את אפשרות העותרים להיחשב דיירים ממשיכים.

טענות מקדמיות

טענת השיהוי מעוגנת בתקנה 3(ב) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 ("התקנות"), שלשונה כדלקמן:

"3. (א)  עתירה תוגש במועד שנקבע לכך בדין.

(ב)  לא נקבע מועד כאמור, תוגש העתירה בלא שיהוי, לפי נסיבות הענין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם."

לטענה זו שלושה יסודות. שיהוי סובייקטיבי, המתמקד בדופי שנפל בהתנהלותו של העותר מגיש העתירה בשיהוי, אף שכל העובדות הנוגעות לה היו בידיעתו לפני כן; שיהוי אובייקטיבי, המתמקד בנזק שנגרם לרשות או לצדדים נוספים כתוצאה מהשיהוי. מידת הפגיעה שתגרם לשלטון החוק ולאינטרס ציבורי חשוב אם תידחה התביעה בשל שיהוי (ראו: עת"מ (מרכז) 24635-08-21‏ גימנסיה – בתי ספר תיכוניים ע"ש גולדנר בע"מ נ' מנהל הארנונה של עיריית נתניה (20.9.2021), פס' 13 וההפניות שם, עע"מ 8968/14 יצחק שטרית נ' עיריית טבריה  (31.8.2017)פס' 18-21; עע"מ 7061/12 טריגוסין בע"מ נ' הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (20.2.2014); עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע (7.12.2006); עע"מ 8723/03 עיריית הרצליה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חוף השרון, פ"ד נח(6) 728 (2004)).

התנהלות העותרים לוקה בשיהוי סובייקטיבי. הם ידעו על ההחלטות המנהליות, שדחו את בקשותיהם להיות 'דייר ממשיך' משנת 2015, ולכל המאוחר מהגשת תביעת עמידר נגדם בשנת 2018 (סע' 49 לעתירה, ומנגד ר' סע' 53-54 לה, ולעניין הטענה בסעיף 53, ר' ההחלטה בנספח 1 לתגובה המקדמית מטעם משיבה 1). בנוסף, האפשרות לפנות לבית המשפט לעניינים מנהליים תוך 45 יום צוינה במפורש בהחלטת הוועדה העליונה בעניינו של עותר 2 מיום 18.6.2019. בפרט כך, כאשר בתביעת הפינוי הם היו מיוצגים בידי עורך דין: עותר 1 לכל הפחות מאז הגשת הבקשה לביטול פסקי הדין, ועותר 2 לכל הפחות מיום 3.8.2018 (ר' סע' 59 ו-62, ונספחים 16 ו-19 לעתירה).

יתרה מכך, מיום החלטת בית משפט השלום בעניין הפינוי ב-26.1.2023, חלפו 66 יום עד שהוגשה העתירה (ולא 45 יום כנדרש), וגם כאן נראה, שהעותרים לא מיהרו להגיע לבירור זכאותם במישור המנהלי.

מכלול הדברים מלמד, שהעותרים השתהו ביודעין, ובאופן שהיה בו כדי לגרום למשיבות להסתמך על הימנעותם, ולראותם כמי שמעדיפים עשיית דין עצמי ממושכת על פני בירור משפטי ענייני במועד קרוב לדחיית בקשותיהם.

התנהלותם לוקה גם בשיהוי אובייקטיבי, הקשור באופן הדוק גם להיבט של הפגיעה בשלטון החוק ובאינטרס הציבורי. דיור ציבורי הוא משאב בחסר, והימנעות מבירור מהיר ככל האפשר של טענת הזכות, תוך עשיית דין עצמי, פוגעת בקידומו של הסדר הדיור הציבורי, ובאפשרות של העמדת מירב הדירות לזכאים בהתאם לצורך ולתור. בפרט, שיהוי מעין זה עלול לפגוע פגיעה של ממש בנזקק אחר, שבשל השיהוי אינו מקבל דיור, שלו הוא זכאי.

אולם, דחית עתירה בשל שיהוי לעולם מצויה בשיקול דעתו של בית המשפט (עע"מ 8968/14 יצחק שטרית נ' עיריית טבריה  (31.8.2017), פס' 20). בהגשת העתירה בשיהוי האמור – והדברים נכונים אף ביחס לטענות לעשיית דין עצמי ולחוסר ניקיון כפיים – אין בהכרח כדי להוביל לסילוקה על הסף.

המשיבות – בלי להידרש לחלקה של כל אחת מהן – נמנעו במשך כשלושה עשורים מנקיטת כל פעולה בנוגע לדירה 19, על אף שדירה 20 נרכשה על ידי ההורים. הן לא הבהירו להורים המנוחים את המשמעות המשפטית של רכישת דירה 20 אשר לזכאותם לדיור ציבורי (קרי לדירה 19), ואפילו לא העמידו אותם, על כך שהמשך הסכם השכירות ביחס לדירה 19 אינו נובע מ"זכאות" ואינו מקנה זכות להמשכיות. איחור ניכר זה גרם לכך, שהעותרים, שאין להכחיש את נזקקותם, נדרשו להתמודד עם ההחלטה, שעליהם לפנות את הדירה, שבה הם מתגוררים כמעט כל חייהם – רק בעת שהיו כבני ששים ובמצב אישי, סוציאלי, כלכלי ובריאותי מורכב וקשה משמעותית בהשוואה למצבם ב-1989.

אילו היו המשיבות מעמידות את ההורים על משמעות הרכישה בשנת 1989, היה בידי העותרים להתמודד עם הצורך למצוא מקום מגורים לפני למעלה משלושים שנים, כשהיו בשנות השלושים לחייהם, כוחם במותניהם ועתידם לפניהם. כיום הם בני למעלה מ-60, גורלם לא שפר עליהם, ויכולתם להתמודד עם פינוי מהדירה – נמוכה שבעתיים.

במצב זה, מחדלי המשיבות וההשתהות המתמשכת פגעו פגיעה של ממש בעותרים וביכולתם להתמודד עם המציאות המשפטית והעובדתית, אליה נקלעו.

בנסיבות מיוחדות אלו, על אף שהתנהלותם של העותרים מקימה שיהוי ממשי, יהיה זה לא צודק למחוק את העתירה ללא בירורה לגופו של עניין (סעיף 1 להחלטה בפרוטוקול הדיון, ע' 5; עע"מ 8968/14 יצחק שטרית נ' עיריית טבריה  (31.8.2017), פסקה 16-17, 20).

דיון והכרעה

נושא הדיור הציבורי בישראל מוסדר בחוק ובעיקר בתנאים ובתבחינים הקבועים בנהלי משרד הבינוי והשיכון, וזה נדון לא אחת בפסיקה. אף שהשתתת זכות כה יסודית כזכות לדיור על נוהל פנימי מעוררת קשיים של ממש, נקבע, כי גדרי ההתערבות בהחלטות משיבה 1 בהקשר זה מצומצמים (עת"מ (ת"א) 31575-04-22‏ ‏ א' ל' ד' מ' נ' משרד הבינוי והשיכון/אגף איכלוס (9.8.2022), פס' 14; עע"מ 8588/21 נחום נ' עמידר החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ, (29.3.2022), פס' 10 ; עע"מ 3554/19 משרד הבינוי והשיכון נ' דבורה אלבז (31.5.2020); עע"מ 4589/19 רובין נ' מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון, (30.4.2019), פס' 12; עע"מ 1431/21 חיה עופר נ' מדינת ישראל (14.11.2021), פס' 18).

בעע"מ 4589/18 רובין נ' משרד הבינוי והשיכון (30.4.2019) נקבע בעניין זה, כי:

"12. … דיור ציבורי הוא משאב רווחה מוגבל ורב ערך. הקצאתו מסורה לשיקול דעתו של משיב, אשר מחליט גם לגבי קדימויות בתור הממתינים אליו. בגדרו של שיקול דעת זה, רשאי משיב – ולדידי, אף חייב – לבסס את החלטתו על רמת הנזקקות של כל פונה ופונה; וחובה עליו להקצות את הדירות הציבוריות, שנבנות במשורה, במקצועיות, בנאמנות, בתבונה ותוך גילוי רגישות לצרכיו של כל נזקק ונזקק. ברי הוא, כי מדובר בהחלטות מורכבות אשר באות לאזן בין צרכי הדיור של הנזקקים השונים במציאות של מחסור שאינה מאפשרת לספק את צרכיהם של כולם. במציאות זו אמור משיב ליישם את מדיניות הרווחה שלו תוך שקילת שיקולי צדק חלוקתי ביחס למצבו של מבקש הדיור. מטבע הדברים, במארג שיקולים זה ובהחלטות המתקבלות על בסיסו לא נוכל להתערב אלא במקרים חריגים. בין אלו נכללים, בין היתר, מקרים של הפרת כללי הצדק הטבעי, של שקילת שיקולים זרים, של התעלמות משיקולים ענייניים שאמורים היו להשפיע על ההחלטה, של הפלייה, של שרירות, של חוסר תום-לב, וכן של חוסר סבירות קיצוני (ראו דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א  794-616 (.((2010"

כאמור לעיל, הקושי המרכזי שעומד בפני העותרים הוא, שבעת פטירת ההורים, ובפרט בעת פטירתה של האם בשנת 2014, הם לא עמדו בתנאי 'זכאי' כמוגדר בחוק, בשל כך שמשנת 1989 הם היו בעליה של דירה (היא דירה 20).

המעמד של 'דייר ממשיך' – גם לפני תיקון תשס"ט וגם לאחריו – מבוסס במהותו על זכאותו של הדייר החוזי הקודם. רק מי שגר תקופה ממושכת עם 'זכאי' בדיור ציבורי, יכול – בהתקיים התנאים הקבועים בדין – לזכות בזכאות לאותה דירה מכוח היותו 'דייר ממשיך'. זכאותו של הממשיך לדירה, שאותה קיבל הדייר המקורי, יונקת את הצדקתה מזכאותו של הדייר המקורי ומהמגורים עמו.

הגישה הנוהגת בפסיקה היא, שלאור מצוקת הדיור הציבורי והמחסור בדירות זמינות לציבור הנזקק להן, יש לבחון בקפדנות את העמידה בתנאי הזכאות לדיור ציבורי ולמעמד דייר ממשיך (עע"מ 4504/22 משרד הבינוי והשיכון נ' אברהם סויסה (14.3.2023), פסקאות 8, 11).

מקרה דומה נבחן ברע"א 1936/12 נשיא נ' מדינת ישראל-מינהל מקרקעי ישראל (4.4.2012). בפרשת נשיא החזיקו הורי העותר בשתי דירות ציבוריות, רכשו אחת מהן והמשיכו להחזיק ברשות בשניה. עיקרי הדברים הובאו בחוות דעתו של כבוד השופט א' רובינשטיין, בפסקה י"א (ההדגשות אינן במקור):

"י"א. לאביו המנוח של המבקש, הדייר המקורי מכוחו טוען המשיב לזכויות, היתה דירת מגורים בבעלותו (היא הדירה הנוספת). … כאמור, אין חולק, כי האב המנוח היה בעליה של הדירה הנוספת, ולכאורה לא בא בגדרי זכאי כל עיקר. זאת, אף אם לצורך המגורים בצוותא נכון היה בית המשפט, כאמור, לראות בשתי הדירות אחת. המשיבה הניחה לאב, בשל גודל המשפחה, להחזיק בדירה דנא הגם שהדירה הנוספת היתה בבעלותו, אך דבר זה אינו יכול להימשך גם לדור הבא. אין לכונן זכאות חדשה על יסודות רעועים של זכאות קודמת."

ראו גם: ת"א (ב"ש) 54088-11-13‏ ‏עמידר החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ נ' מלול (8.4.2019), סע' 13, 28.

העותרים מבקשים לאבחן את עניינם מעניין נשיא בציינם, כי הוכח, שעותר 1 לא ירש כל חלק בדירת ההורים המנוחים, בעוד חלקו של עותר 2 הסתכם ב-1/7 מהזכויות בלבד שירש מאמו בסכום נמוך שהועבר לנושיו, כאמור לעיל.

עוד טוענים העותרים, כי הם עשויים להיות מוכרים כזכאים לדיור ציבורי בעצמם (סע' 85, 122 לעתירה), וכי אפשר שזכאים להיחשב דיירים ממשיכים אף מכוח פטירת אביהם ז"ל ב-2012 (סע' 89-88, 95-96). ראוי לציין, כי לא הוגשה בקשה להכרה כאמור עד לאחר פטירת האם המנוחה, בעלת הזכויות בהתאם לצו הירושה מיום 6.11.2013, שהוצא לאב, נספח 9 לעתירה.

אולם טענות אלו אינן עוסקות בעניין עצמו. משנת 1989 ההורים היו בעלים במשותף של דירה 20, ועל כן ממועד הרכישה, לא התקיימו במי מהם התנאים הקבועים בחוק להגדרת 'זכאי', כפי שקבע אף בימ"ש השלום בהחלטתו בבקשות העותרים לביטול פסקי דין בתביעת הפינוימ-26.1.2023 (בסע' 38), שעליה העותרים לא הגישו ערעור. ממילא הם לא היו זכאי דיור ציבורי גם ביחס לדירה 19, אשר הושארה בחזקתם ברשות, שלא מכוח זכות לדיור ציבורי (ו"דבר זה אינו יכול להימשך גם לדור הבא" (כפי שנקבע בעניין נשיא)).

משההורים, שהם הדיירים החוזיים והמחזיקים המקוריים, לא היו בגדר 'זכאי', הרי שלא ניתן לכונן זכות של 'דייר ממשיך', המבוססת, על כך שהוא ממשיך דייר קודם שהיה 'זכאי', ושעמו גר במשך התקופה הנדרשת בדין, ומתקיים כאן העקרון, ש"אין לכונן זכאות חדשה על יסודות רעועים של זכאות קודמת" (כאמור בעניין נשיא).

בבחינת למעלה מן הצורך ולעניין מועד היווצרות הזכאות, ראו עת"מ (מנהלי ת"א) 24576-05-21 יוסף מכתיאב נ' מדינת ישראל (10.11.2021), פסקה 33. ערעור שהוגש על פסק הדין נדחה בהסכמה (שלא פורטה) (עע"מ 737/22 (2.10.2022)).

הפסיקה אליה הפנו העותרים – עיקרה מבית משפט השלום – אינה עוסקת בנסיבות דומות או קרובות, ואין בה כדי לסייע לעניינם, ובשל כך אין צורך להידרש לה בפירוט.

למעלה מן הצורך, יצוין, כי בעניין העותרים לא מתקיימים אף יתר התנאים לשם הימנותם על איזו מקבוצות הזכאות של 'דייר ממשיך' לעניין סע' 2.12 לנוהל 08/19. כאמור בסעיף 2.12.1 לנוהל 08/19, תנאי לתחולת ההסדר שקדם לתיקון תשס"ט הוא, שבתאריך הקובע, 1.8.2009, הטוען להיותו דייר ממשיך גר יחד עם 'הזכאי' בדירה. אולם, במועד זה, כל אחד מהעותרים נשא בעונש מאסר בפועל (ר' נספחים 30-31 לעתירה). אשר לעותר 1, לנוכח משך המאסר שבו נשא וקיומם של מאסרים נוספים, לא מתקיים לגביו התנאי האמור, וממילא עליו לבסס את זכאותו מכוח קבוצה ג' בסע' 2.12.3 לנוהל זה, המחייבת הוכחת זכאות עצמאית לדירה ציבורית.

אשר לעותר 2, שבאותה עת נשא במאסרו היחיד בתקופה הרלוונטית ולתקופה קצרה יחסית – אפשר שניתן לראותו כמי שגר בדירה במועד הקובע (אף אם לא שהה בה בפועל). אולם עניין זה אינו מחייב הכרעה, לנוכח העובדה, שהאם לא הייתה בגדר 'זכאי'.

אשר לטענה, שהעותרים שהם בגדר 'דייר ממשיך' של האב מיום פטירתו ובפרט לעניין הנטען בסע' 116 לעתירה, תוך הפניה לקבוצה ב' בנוהל 08/19, הרי שלנוכח העובדה, שהאם המנוחה, שהייתה הדיירת החוזית, המשיכה להתגורר בדירה עד לפטירתה בחודש יוני 2014, הם אינם יכולים להימנות על אף על קבוצה זו (ר' נספח י"ב לנוהל 08/19, סע' 4).

עולה, שזכאות העותרים, ולכל הפחות עותר 1, לדירה הציבורית אינה יכולה להיבחן על פי ההסדר שקדם לתיקון תשס"ט, ומשכך היה עליהם להראות, שיש בידם לזכות בהכרה עצמאית כזכאים לדירה ציבורית (מכוח סעיף 2.12.3 לנוהל 08/19).

על כן לא הונח מסד המאפשר לקבוע, שהעותרים או מי מהם עומדים בתנאי הזכאות לדיור ציבורי, שכן הם נמנעו מהגשת בקשות לזכאות עצמאית גם לפני העתירה וגם לאחר הדיון בתיק מיום 30.4.2023, במהלכו הוצע להם לעשות כן.

לעניין דרישת רציפות המגורים בדירה הציבורית "תקופה של שלוש שנים לפחות בסמוך למועד פטירת הזכאי", ניתן לקבוע, כי תנאי זה מתקיים בעניינו של עותר 2. האם המנוחה נפטרה ב-4.6.2014, ואין חולק, שעותר 2 התגורר בדירה יחד עם האם בשנים 2014-2010. בנסיבות אלו, ומשזו כתובתו היחידה מאז ילדותו, יש לראות בתקופת המאסר היחידה בת ה-7 חודשים בה נשא (מפברואר עד ספטמבר 2009), כתקופה קצרה וארעית במהותה (כמובן סעיף 2.13.2 לנוהל 08/19 לעיל), אשר אינה מנתקת את רציפות המגורים בדירה, שבה גר מאז ילדותו.

שונים הדברים ביחס לעותר 1, שמאז שנת 2008 ועד לפטירת האם המנוחה ביוני 2014 נשא במאסרים מצטברים בני למעלה מ-3 שנים, ומהם כשנתיים משנת 2011 עד 2014. תקופות אלו קוטעות את רציפות המגורים בדירה, ובפרט, בשים לב לכך שעותר זה לא הוכר לפני כן כ'דייר ממשיך'. כך שאין מדובר באובדן זכות קיימת (עע"מ 2851/13 ‏אילן סויסה נ' מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון (23.6.2014), פס' 12-14; עע"מ 2653/13 ‏חיים חדידא נ' עמידר החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ (29.1.2015), פס' 10).

חשוב להבהיר, שבחינת המגורים בתאריך הקובע ורציפותם נעשתה מעבר לצורך, שכן עיקרו של דבר הוא, שבעת פטירתה האם לא הייתה בגדר 'זכאי', וממילא המגורים עמה (בין אם עמדו בתנאים, ובין אם לאו), אינם מגורים עם 'זכאי', ואין בהם כדי להוות בסיס להכרה בזכותו של 'דייר ממשיך' לגור בדירה.

מדברים אלה ברור, שאין יסוד לעתירה לסעד ההצהרתי, שלפיו תביעת הפינוי מטעם עמידר בת"א 38213-05-13 הוגשה שלא כדין ועל כן פסק הדין שניתן בה בטל. יתרה מזאת, מדובר בפסק דין חלוט, שהדרך הקבועה בחוק להשיג עליו – ובכלל זה בטענה, שהתביעה הוגשה שלא כדין – היא בהגשת ערעור. משלא הוגש ערעור, אין מקום שבית משפט לעניינים מנהלים יורה על בטלות מעיקרא של פסק דין אזרחי בהליך אחר.

לאחר דברים אלה, יש לשוב ולבחון את משמעות מחדלי המשיבה והשתהותה בכל הקשור להימנעותה מכל פעולה להבהרת מעמדם של ההורים, ומכאן להעדר "אופק" של דייר ממשיך לעותרים כבר בשנת 1989 ובמשך כשלושים שנה מאז. יש להניח, שהעותרים, המתגוררים בדירה מילדותם כמעט ברציפות (למעט במאסריהם), הסתמכו על התנהלות הרשות, וכיום הם מוצאים את עצמם במצב קשה ומורכב לאין שיעור, לעומת המצב בו היו, לו נדרשו להתמודדות עם פינוי כפוי לפני למעלה משלושים שנים.

לנוכח הוראות החוק, ברי שאין בהשתהות זו כדי ליצור יש מאין זכאות של דייר ממשיך למגורים בדירה. אולם, יש לה משקל בכל הקשור להוראות הקשורות בפינוי הדירה, ואף כמעין "נקודות זכות", אם וכאשר ייפנו העותרים לבחינת זכאותם העצמאית לדיור ציבורי.

לאור זאת, יש להעניק לעותרים זמן הולם ממתן פסק הדין ועד לפינוי הדירה, והם יפנו את הדירה מכוח החלטת בית משפט בת"א (שלום רמלה) 38213-05-18, מ-26.1.2023, בתוך 90 יום ממתן פסק דין זה.

בתקופה זו (ואף לאחריה) רשאים העותרים להגיש בקשות להכרה בזכאותם העצמאית לדיור ציבורי, ובגדר בחינת זכאותם – ביחד או לחוד – תיקח משיבה 1 בחשבון את מצבו האישי המורכב של כל אחד מהם כמפורט בעתירה, כמו גם את העובדות המפורטות באשר להתנהלות הרשות ולהרעת מצבם של המשיבים בתקופה שחלפה, כאמור לעיל.

סוף דבר, העתירה נדחית.

במאזן שבין השתהות העותרים ודחיית עתירתם, על כל רכיביה, לבין התנהלות הרשות מול הוריהם ומולם, באופן שהרע את מצבם, מצאתי שלא לפסוק לחובתם הוצאות משפט.

ניתן היום, כ"ד תמוז תשפ"ג, 13 יולי 2023, בהעדר הצדדים.