המערערת
עו"ד תמר קידר – בעצמה
נגד
המשיב
פקיד שומה אשקלון
ע"י ב"כ עוה"ד דמיטרי קוגן, מפרקליטות מחוז דרום (אזרחי)
פסק דין
מבוא
ערעור על החלטת המשיב (להלן- "המנהל") לדרוש מהמערערת להשיב מענקים שקיבלה בעקבות מגפת הקורונה, על פי חוק להגדלת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה ולצמצום פערים חברתיים (מענק עבודה), התשס"ח- 2007 (להלן- "החוק לצמצום פערים").
בעקבות מגפת הקורונה ניתנו מספר מענקי סיוע לעצמאיים ולשכירים בעלי שליטה, מכוח החוק לצמצום פערים, בהתאם לתנאי זכאות שנקבעו בחוק, אשר נקבעו בעיקרם על יסוד השוואת המחזורים המדווחים למנהל מס ערך מוסף. נוכח היקף הזכאים והדחיפות במתן המענקים, ניתנו המענקים לכל מי שביקשם, לעיתים אף מבלי שנבדקו תחילה תנאי הזכאות, והתקיימותם נבחנה לעיתים רק בדיעבד. לאחר בדיקת הזכאות, אשר נערכה כאמור לעיתים בדיעבד, אפשר המנהל לכל מי שלא עמד בתנאי הזכאות להשיב את המענקים שקיבל, באופן וולונטרי, תוך עריכת הסדרי תשלומים נוחים. בתום התקופה שבה התאפשרה החזרה וולונטרית של המענקים ששולמו למי שאינו זכאי להם, דרש המנהל את החזרת המענקים האמורים, בכלל זה דרשם מהמערערת.
המערערת קיבלה 5 מענקי סיוע על פי החוק לצמצום פערים, ובדיעבד התברר שלא התקיימו בה תנאי הזכאות לקבלתם. שלושה מהמענקים הושבו על ידי המערערת, אף זאת אך לאחר שננקטו הליכי גביה מכוח פקודת המסים (גביה), ולגבי שניים מהמענקים הגישה המערערת למנהל השגה לפי סעיף 10 בחוק לצמצום פערים. משנדחתה השגתה הגישה את הערעור שלפני.
אקדים ואציין כי לאחר עיון בטענות הצדדים ובחומר שהוגש מצאתי שיש לדחות את הערעור.
ההליך
במסגרת הוראת שעה בעקבות מגפת הקורונה, נקבעו בחוק לצמצום פערים מספר הוראות באשר להליך לתקיפת החלטותיו של המנהל בעניין מענקי הסיוע. סעיפים 18ז ו- 18לב בחוק לצמצום פערים החילו על מענקי הסיוע את הוראות סעיפים 10 ו- 11 באותו החוק, בשינויים המחויבים; בעוד שסעיפים 18ח ו- 18לג בחוק לצמצום פערים, החילו על המענקים את סעיף 13.
סעיף 10 בחוק לצמצום פערים, אשר כותרתו היא "השגה", קובע-
(א) חלק העובד על קביעתו של המנהל לפי סעיף 9, רשאי הוא לבקש מהמנהל, בתוך 30 ימים מיום שנמסרה לו הקביעה כאמור, בהודעת השגה מנומקת, בכתב, לחזור ולעיין בקביעתו ולשנותה; המנהל רשאי להאריך את התקופה להגשת השגה לפי סעיף קטן זה אם סבר כי הדבר צודק בנסיבות העניין.
(ב) המנהל יתן החלטה מנומקת, בכתב, בהשגה, בתוך 90 ימים מהיום שקיבל את הודעת ההשגה או בתוך 90 ימים מהיום שהומצאו לו כל המסמכים והפרטים שנדרש המשיג להמציאם, לפי המאוחר, וימציא את החלטתו כאמור למשיג; לא נתן המנהל החלטה כאמור, במהלך תקופה זו, יראו את ההשגה כאילו התקבלה.
(ג) לא יחליט המנהל לדחות את ההשגה, כולה או חלקה, מבלי שניתנה למשיג הזדמנות להשמיע את טענותיו בעל פה, אם ביקש זאת המשיג.
סעיף 11 בחוק לצמצום פערים, אשר כותרתו היא "ערעור", קובע-
"עובד הרואה עצמו מקופח מהחלטת המנהל בהשגה לפי סעיף 10, רשאי לערער עליה לפני בית המשפט המחוזי שבאזור שיפוטו נמצא מקום מגוריו; על הערעור יחולו ההוראות לפי סעיפים 154, ו-156 עד 158 לפקודה, בשינויים המחויבים".
סעיף 13 בחוק לצמצום פערים, אשר כותרתו "תשלום ביתר", קובע-
"(א) שולם לעובד מענק בסכום העולה על סכום המענק שהוא זכאי לו לפי פרק זה, יחזיר העובד את ההפרש שבין סכומים אלה (בסעיף זה – סכום היתר), באמצעות רשות המסים בישראל, בתוך 90 ימים מהיום שהמציא לו המנהל דרישה להחזר.
(ב) סכום היתר יוחזר בתוספת הפרשי הצמדה, מהיום ששולם ועד ליום ההחזר, ואם שוכנע המנהל כי סכום היתר שולם בשל מעשה או מחדל של העובד בניסיון להשיג את המענק במרמה – בתוספת הפרשי הצמדה וריבית, על סכום היתר, מהיום ששולם ועד ליום ההחזר.
(ג) על אף הוראות סעיפים קטנים (א) ו-(ב), רשאי המנהל להורות כי סכום היתר לא ייגבה או לא ישא הפרשי הצמדה, כאמור באותם סעיפים קטנים, אם מצא כי הדבר צודק בנסיבות העניין, לרבות בשל מצבו הכלכלי של העובד, ובלבד שלא יורה כאמור אם שוכנע שסכום היתר שולם בשל מעשה או מחדל של העובד שנעשו בניסיון להשיג את המענק במרמה.
(ד) על סכום היתר ועל הפרשי הצמדה וריבית כאמור בסעיפים קטנים (א) ו-(ב) יחולו הוראות פקודת המסים (גביה), כאילו היו מס.
(ה) סכום היתר יקוזז מכל סכום המגיע לעובד לפי הוראות חוק זה.
(ו) שר האוצר רשאי לקבוע סכום יתר מזערי לגביה ולקיזוז; קבע השר סכום כאמור, לא ייגבה ולא יקוזז, לפי הוראות סעיף זה, סכום הנמוך מהסכום האמור.
(ז) בסעיף זה ובסעיף 14, "הפרשי הצמדה וריבית" כהגדרתם בסעיף 159 א לפקודה".
עיון בסעיפים האמורים מגלה כי הליך של השגה וערעור נקבע בהוראת השעה על החלטות המנהל בדבר עצם הזכאות למענק סיוע וסכומו, אך לא על דרישת המנהל להחזיר סכום ששולם ביתר, כאמור בסעיף 13(א) בחוק לצמצום פערים.
לשם השוואה אזכיר את סעיף 20 בחוק התכנית לסיוע כלכלי (נגיף הקורונה החדש)(הוראת שעה), התש"ף- 2020 (להלן- "חוק תכנית הסיוע"), שעל פי הוראותיו ניתן מענק סיוע בעד 'השתתפות בהוצאות קבועות' (להלן- "מענק השתתפות בהוצאות קבועות"). לגבי המענק האמור נקבעו בסעיף 20 בחוק תכנית הסיוע הדרכים להגיש השגה וערר לוועדת ערר אשר הוקמה במיוחד לשם כך, גם על החלטות המנהל לדרוש החזר מענק ששולם ביתר, או ששולם ללא זכאות.
סוגיית תקיפת דרישת המנהל להחזיר מענק סיוע ששולם ביתר, היינו מענק סיוע שלא הייתה זכאות לקבלו, על פי החוק לצמצום פערים, נדונה במסגרת הדיון בעתירה לבג"ץ שהוגשה בטענות דומות לטענות הנטענות בערעור שלפני (ראו בג"ץ 7901/21 העמותה לצמצום פערים חברתיים – הבית החברתי נ' שר האוצר ואח' (מיום 12.1.2022)(להלן- "בג"ץ העמותה לצמצום פערים")). באותה עתירה ייצגה המערערת את העמותה העותרת. באותה עתירה נטען כי העדר הוראה בדבר תקיפת החלטת המנהל לדרוש את החזר המענק ששולם ביתר הינה בגדר הפליה פסולה, בעוד שהמשיבים בעתירה טענו כי מכוח שילוב הסעיפים 11 ו- 13(ג) ניתן לתקוף גם את החלטת המנהל לדרוש מענק ששולם ביתר, ועל כן לא קיימת הפליה.
בשים לב לטענת המשיבים האמורה ציין כב' השופט נ' הנדל בבג"ץ העמותה לצמצום פערים כי-
"בהקשר זה, משיבי הממשלה טענו כי סעיפים 18כ ו- 18 לג לחוק לצמצום פערים מאפשרים "להשיג על קביעת המנהל" לפי סעיף 13 לחוק לצמצום פערים, "בדרך הקבועה בסעיפים 9-11 לחוק […] וניתן לערער על החלטתו לבית המשפט המחוזי". כלומר, הם מעניקים בפועל זכות השגה גם למקבלי המענק הדו-חודשי (מושא התיקון העקיף שערך פרק ה' לחוק התוכנית הכלכלית בחוק לצמצום פערים), ולמקבלי הפעימה השנייה (לפי פרק ג'2 לחוק לצמצום פערים). בנסיבות אלה, אין להידרש לטענת ההפליה של העותרת במתכונתה הנוכחית, ודינה להידחות – מבלי לנקוט עמדה בדבר הפרשנות הראויה של החקיקה הרלוונטית, ומבלי להידרש להבדלים בין מנגנון ההשגה והערעור שבסעיפים 10-11 לחוק לצמצום פערים, למנגנון ההשגה והערר שבסעיף 20 לחוק התוכנית הכלכלית…"
על רקע זה הגישה המערערת השגה על החלטת המנהל לדרוש את השבת המענקים, ומשההשגה נדחתה, הגישה כאמור את הערעור שלפני.
בפתח הדיון הסכימו הצדדים על כך שבנסיבות הקיימות ההליך המתאים הינו הגשת ערעור על ההחלטה בהשגה. כמו כן הסכימו כי נוכח הוראת סעיף 11 בחוק לצמצום פערים חלות בענייננו תקנות בית משפט (ערעורים בענייני מס הכנסה), התשל"ט- 1978, הגם שהמנהל נמנע מלהגיש הודעה המפרשת את נימוקי השומה, כדרישת תקנה 3 בתקנות האמורות, והסתפק בהגשת כתב תשובה, והגם שהמערערת נמנעה מלהגיש הודעה המפרשת את נימוקי הערעור. שני הצדדים הסכימו על השלמת טיעון בעל פה בדיון שהתקיים בפני, ולכך שבית המשפט ייתן את פסק הדין על יסוד החומר שהוגש במסגרת כתבי הטענות, ועל יסוד השלמת הטיעון.
המסגרת המשפטית
ביום 2.4.2020 הותקנו תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש)(מענק סיוע לעצמאים), התש"ף- 2020 (להלן- "תקש"ח הפעימה הראשונה"), שבגדרן הוסדר מתן סיוע לעצמאים ולבעלי שליטה לתקופה מרץ עד אפריל 2020 (להלן- "מענק הפעימה הראשונה").
ביום 24.4.2020 הותקנו תקנות שעת חירום (נגיף קורונה החדש)(מענק סיוע לעצמאים ולשכירים בעלי שליטה בחברת מעטים), התש"ף- 2020 (להלן- "תקש"ח הפעימה השנייה"), אשר בגדרן הוסדר מענק סיוע לתקופה מרץ-יוני 2020 (להלן- "מענק הפעימה השנייה").
ביום 12.7.2020 התקבלה החלטת ממשלה מס' 204 (להלן- "החלטת הממשלה"), אשר עסקה במענק סיוע לעצמאים ולשכירים בעלי שליטה בחברת מעטים עבור חודשים מאי ויוני 2020, כפי שנקבע ב'נושא ההחלטה'; וכן במענקים דו חודשיים אשר יעוגנו בחוק. על פי החלטת הממשלה שולם 'מענק נוסף' לכל מי שהיה זכאי למענק הפעימה השנייה (להלן- "המענק נוסף"), וזאת מבלי שהוגשה בקשה נפרדת לקבלתו. המענק הנוסף היווה למעשה מקדמה על חשבון המענקים שנקבעו בחקיקה המתוכננת, ולפיכך נקבע בהחלטת הממשלה לעניין המענק הנוסף כי הוא ישולם על ידי מנהל רשות המסים באותו היום, וככל שטרם אושרה הבקשה למענק הפעימה השנייה- במועד תשלומה.
בעקבות החלטת הממשלה נחקק ביום 29.7.2020 חוק התכנית לסיוע כלכלי (נגיף הקורונה החדש), (הוראת שעה), התש"ף- 2020), שבגדרו הוספה, בין היתר, גם הוראת שעה בחוק לצמצום פערים (להלן- "תיקון 14"), לתקופה בת שנתיים מיום פרסום החוק.
תכליתה של הוראת השעה הובהרה במסגרת הצעת החוק לתיקון 14-
"על רקע התפשטות נגיף הקורונה בישראל, הכריז משרד הבריאות על המחלה הנגרמת על ידי הנגיף כמחלה מידבקת מסוכנת. לצורך מניעת התפשטות המחלה ושמירה על בריאות הציבור, הטילה הממשלה הגבלות משמעותיות, בין השאר, על פתיחת מקומות עבודה וכן על התייצבות של עובדים במקומות עבודתם. הגבלות אלה יחד עם המשך התפשטות הנגיף והחשש הבריאותי הנלווה לכך, אינם מאפשרים לקיים שגרת עבודה רגילה והביאו לצמצום משמעותי של הפעילות העסקית של חלק ניכר מענפי המגזר העסקי. במסגרת המאמצים לצמצם את הפגיעה הכלכלית בעסקים ובמשקי בית שנגרמה כתוצאה מהתפשטות נגיף הקורונה, החלה הממשלה בחודש אפריל 2020 במתן מענקי תמיכה. ביום ח' בניסן התש"ף (2 באפריל 2020) פורסמו תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (מענק סיוע לעצמאיים), התש"ף- 2020, שבמסגרתן ניתן סיוע לעצמאים בשל ההשלכה הכלכלית של התפשטות נגיף הקורונה בחודשים מרס ואפריל 2020, על רקע השפעתו המתמשכת של נגיף הקורונה והפגיעה שנגרמה לאוכלוסיית העצמאים כתוצאה מהתפשטותו, פורסמו ביום ל' בניסן התש"ף (24 באפריל 2020), תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (מענק סיוע לעצמאים ולשכירים בעלי שליטה בחברת מעטים), התש"ף – 2020 (להלן – תקנות שעת חירום פעימה שנייה), שבמסגרתן ניתן סיוע נוסף לאוכלוסיית העצמאים ולשכירים בעלי שליטה בחברת מעטים (להלן – שכירים בעלי שליטה), אשר אינם זכאים לדמי אבטלה, בשל ההשלכה הכלכלית של התפשטות נגיף הקורונה בחודשים מרס עד יוני 2020. ביום כ' בתמוז התש"ף (12 ביולי 2020( אישרה הממשלה מתן מענק נוסף לעצמאים ולשכירים בעלי שליטה בעד חודשים מאי ויוני 2020, המשולם למי שהגיש בקשה לקבלת מענק לפי תקנות שעת חירום פעימה שנייה ונמצא כי הוא זכאי לקבלת המענק, בסכום שלו היה זכאי לפי תקנות שעת החירום ועד לסך של 7,500 ₪.
על רקע הפגיעה הקשה באוכלוסיות האמורות בשל המשך התפשטותו של נגיף הקורונה והחלטות הממשלה בנוגע לחידוש ההגבלות על פתיחת עסקים וניהולם, מוצע לקבוע תנאים והוראות למתן מענק דו־ חודשי לעצמאי ולשכיר בעל שליטה, בעד החודשים מאי 2020 עד יוני ,2021 אשר יינתן לתקופות הזכאות ששר האוצר יקבע בצו כי יינתנו בעדן מענקים.
בגדרו של תיקון 14 הוסדרו הוראות לעניין 7 תקופות זכאות דו חודשיות ממאי- יוני 2020 עד מאי יוני 2021, שלפיהן יינתנו מענקי סיוע, בסכום שאינו עולה על 15,000 ₪ לכל תקופת זכאות (להלן- "מענקי הסיוע"), למי שהתקיימו בו תנאי הזכאות, בכלל זה ירידה העולה על 40% במחזור העסקאות שלו בתקופות הקובעות.
בסעיף 18לב בחוק לצמצום פערים נקבע כי יחולו על מענקי הסיוע הוראות סעיפים 11 ו-12 באותו החוק, לעניין השגה וערעור, בשינויים המחויבים; ובסעיף 18לג נקבע כי יחולו לעניין מענקי הסיוע הוראות סעיף 13, לעניין התשלום ביתר (או ללא זכאות), בשינויים המחוייבים.
המענק הנוסף הוזכר אף הוא בתיקון 14, אף שלא הוגדר בו במפורש, אלא תואר כמענק סיוע שניתן לפי החלטת הממשלה (אשר הוגדרה בסעיף 18כד, הוא סעיף ההגדרות של הוראת השעה, כדלקמן–
""החלטת ממשלה"- החלטת הממשלה מס' 204 מיום כ' בתמוז ה'תש"ף (12.7.2020) בדבר מתן מענק נוסף לעצמאים ולשכירים בעלי שליטה בחברת מעטים בעד חודשים מאי ויוני 2020").
לעניין 'המענק הנוסף' נקבע בראש ובראשונה כי הוא יהווה מקדמה על חשבון מענקי הסיוע ויופחת מהמענקים המשולמים על פי התיקון: בסעיף 18כז(ב) בחוק לצמצום פערים נקבע כי המענק הנוסף יופחת ממענק סיוע לעצמאי, ובסעיף 18כח(ג) נקבע כי המענק הנוסף יופחת ממענק סיוע לשכיר בעל שליטה.
סעיף 18לו בחוק לצמצום פערים החיל על המענק הנוסף הוראות שונות, לרבות הוראות סעיף 18לג, המחיל על המענק הנוסף את הוראות סעיף 13 בחוק לצמצום פערים, בשינויים המחויבים.
העובדות
אין בין הצדדים מחלוקת על כך שהמערערת קיבלה 5 מענקים ובדיעבד התברר כי לא התקיימו בה תנאי הזכאות לקבלתם, מהטעם שלא הייתה ירידה במחזורי העסקאות הרלוונטיים, כי אם עליה. המנהל הגיש בכתב התשובה טבלה המפרטת את המענקים אשר התקבלו, ואת המבחנים כדלקמן:
מענק
תקופה
מחזורי מע"מ בתקופת הבסיס
מחסורי מע"מ תקופת המענק
אחוז ירידה מזכה
אחוז עליה בפועל
סכום המענק ששולם
סטטוס על פי חוק
פעימה 1
מרץ -אפריל 2020
4,400
11,952
25% –
169%
6,000
לא זכאית
פעימה 2
מרץ- יוני 2020
16,045
73,761
25% –
360%
9,995
לא זכאית
פעימה 3
מרץ- אפריל 2020
4,400
11,952
25% –
169%
1,875
לא זכאית
מענק עסק קטן 5-6/20
מאי יוני 2020
11,605
61,089
25% –
433%
4,000
לא זכאית
מקדמות 5-6/20
מרץ –יוני 2020
16,045
73,761
25% –
360%
7,500
לא זכאית
המנהל בחן את מחזור העסקאות השנתי המדווח של המערערת ומצא עליה בכל שנת 2020 לעומת שנת 2019, (ולעניין אחוז הירידה בחודשים יולי אוגוסט- ירידה נמוכה משיעור הירידה המזכה), כפי שפורט בטבלה הבאה-
חודשים
2019
2020
אחוז ירידה/עליה בפועל
אחוז ירידה מזכה
ינואר פברואר
28,674
56,598
97.38%
25% –
מרץ אפריל
4,400
11,952
169.19%
25% –
מאי יוני
11,605
61,809
432.61%
25% –
יולי אוגוסט
46,454
34,611
25.49% –
40% –
ספטמבר אוקטובר
22,342
47,327
111.83%
25% –
נובמבר דצמבר
18,376
77,520
321.85%
25% –
סה"כ
133,910
291,837
המערערת החזירה כאמור את מענקי הפעימה השנייה והשלישית, וכן את מענק זיכוי עסק קטן מאי- יוני 2020, אך חלקה על חיובה בהשבת מענק הפעימה הראשונה, ועל חיובה בהשבת המענק הנוסף, שניתן כאמור על פי החלטת הממשלה.
המחלוקת בין הצדדים
אף שאין בין הצדדים מחלוקת על כך שתנאי הזכאות לקבלת המענקים שטרם הושבו אינם מתקיימים במערערת, חלוקים הצדדים ביניהם באשר לחובת המערערת להשיב את אותם המענקים שקיבלה: מענק הפעימה הראשונה, והמענק הנוסף שניתן על פי החלטת הממשלה.
נדון במחלוקות אחת לאחת.
האם ניתנה ההחלטה בהשגה במועד
המחלוקת הראשונה בין הצדדים היא בשאלה האם ניתנה ההחלטה בהשגה במועד, היינו בתוך 90 ימים ממועד הגשת ההשגה.
מעיון במסמכים ובטיעונים שנטענו לפני עולה כי ביום 31.3.2022 הגישה המערערת לפקיד השומה, באמצעות האזור האישי באתר האינטרנט של רשות המסים, מכתב שכותרתו "השגה על דרישת רשות המסים להשבת מענקי סיוע שקיבלו בתקופת ההתמודדות עם נגיף הקורונה". ה'השגה' הוגשה על מענק הפעימה הראשונה, ועל המענק הנוסף שניתן על פי החלטת הממשלה.
ביום 12.4.2022 ניתנה החלטת המנהל שבה פורט כי מבדיקה שערך עולה כי המערערת אינה עומדת בתנאי הזכאות לכלל המענקים שקיבלה. פורט בהחלטה כי עם מתן החלטה על חיוב בהחזר המענקים ששולמו ביתר, תודיע על כך רשות המסים בכתב, ותינתן למערערת האפשרות להגיש השגה מנומקת בשנית. יחד עם זאת הומלץ בהחלטה לשלם את המענקים ששולמו ביתר, בהתאם לדף שירות שפורסם באתר רשות המסים, כיון שהסכומים נושאים הפרשי הצמדה. צוין בהחלטה שניתן לפנות למחלקת הגביה לשם קבלת הסדר תשלומים.
ביום 28.8.2022 נשלחה למערערת דרישת המנהל (להלן- "הודעת הדרישה") להשיב את מענקי הפעימות הראשונה עד השלישית, וכן את המקדמה- מענק סיוע מאי יוני. פורט בהודעת דרישה כי תשלום המענקים ששולם ביתר מסתכם ל- 29,370 ₪ ( 6,000; 9,995; 1,875; ו- 7,500), וכי סה"כ התשלום ביתר, כולל הפרשי הצמדה, מסתכם לסכום של 31,498 ₪.
כפי שנפרט להלן, לטענת המערערת הודעת הדרישה כלל לא הגיעה לידיה, שכן היא נשלחה בדואר רגיל, ולא בדואר רשום או במסירה אישית, וכי רק בעקבות הטלת עיקולים מכוח פקודת המסים (גביה) נודע למערערת אודות הדרישה, ומייצגה, רו"ח צחי שוורץ, שלח מחדש, ביום 29.12.2022, את ההשגה שהוגשה קודם לכן ביום 31.3.2022.
ביום 4.1.2023, היינו כ- 6 ימים לאחר משלוח ההשגה, ניתנה ההחלטה בהשגה שבגדרה נדחתה ההשגה (להלן- "ההחלטה בהשגה"). ההחלטה בהשגה הייתה מנומקת, ובין היתר פורט בה כי ניתן להגיש עליה ערעור לבית המשפט המחוזי.
במצב עניינים זה מצאתי שיש לקבל את עמדת המנהל באשר למתן החלטתו בהשגה במועד. המכתב מיום 31.3.2022 נושא אמנם את הכותרת "השגה", ואולם באותו מועד טרם הוצאה דרישה להשבת המענקים, ועל כן חרף כותרתו של המסמך לא מדובר בהשגה על החלטה שניתנה. על כל פנים, גם לבקשה האמורה ניתנה תשובה מנומקת מצד המנהל, שבגדרה צוין כי המערערת אינה זכאית לדעת המנהל למענקים, אף צוין כי ככל שתשלח לה דרישה להשיב את המענקים תהיה המערערת זכאית להגיש השגה על ההחלטה. ההחלטה בהשגה ניתנה כאמור בתוך 6 ימים ממועד ההשגה שנשלחה לאחר הדרישה, ולפיכך עמד המנהל במועדים שנקצבו לו בחוק לצמצום פערים למתן תשובתו.
מעבר לדרוש אציין כי ביום 19.1.2023 שלחה המערערת למנהל השגה נוספת, ואף שלא קיימת בחוק לצמצום פערים (או בחוק מס כלשהו) אפשרות להגשת השגה שנייה, קלט המנהל את ההשגה, דן בה, ודחה אותה פעם נוספת ביום 24.1.2023. גם במועד האמור ניתנה ההחלטה במסגרת הזמנים הקצובה בחוק.
לסיכום נקודה זו ניתן לראות כי למרות העומס של פניות למנהל בענייני מענקי הקורונה, עליו ניתן ללמוד מהטיעונים שפורטו במהלך הדיון, הקפיד המנהל במתן החלטות בזמן קצר מפרק הזמן שהוקצב לכך בחוק לצמצום פערים, ולפיכך יש לדחות את טענותיה של המערערת בסוגיה זו.
דיון בהשגה ללא קיומו של דיון בעל פה
לטענת המערערת היה על המנהל לזמנה לדיון בהשגה, והיא ציפתה לכך שיהיה באפשרותה להשלים את הטיעון בדיון בעל פה שיתקיים במעמדה. גם בעניין זה מצאתי שיש לקבל את טענת המנהל.
סעיף 10 (ג) בחוק לצמצום פערים קובע כאמור כי לא תינתן הכרעה בהשגה מבלי שניתנה למשיג הזדמנות להשמיע את טענותיו בעל פה, אם ביקש זאת המשיג (ההדגשה אינה במקור). עיון בהשגה מלמד על כך שהמערערת לא ביקשה מהמנהל לזמנה לדיון בעל פה. אמנם המערערת ביקשה ממיצגה לקבוע דיון בעל פה, ואולם בקשתה לא הועברה לידי המנהל.
משלא התבקש דיון בעל פה, רשאי היה המנהל לקבל את החלטתו מבלי לקיים דיון בעל פה בהשגה.
יפים לענייננו דברים שנאמרו ע"י כב' השופטת ד' ברק- ארז בבר"ם 7502/22 רשות המסים נ' בוריס פדולסקי (מיום 22.1.2023), העוסק במחלוקות לעניין מענק שניתן מכוח חוק תכנית הסיוע באשר לדיון במעמד הצדדים –
"אכן, זכות הטיעון עשויה לחייב במקרים מתאימים מתן הזדמנות לטיעון בעל-פה (ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 523-518 (2010) (להלן: ברק-ארז)). אולם, דווקא כאשר מביאים בחשבון את האילוץ המיוחד הכרוך במתן סיוע כלכלי לעסקים בזמנים של מגפה ותוצאותיה, דומה שעמידה על קיום הדיון בעל-פה ככלל אינה משרתת את תכלית החוק.
דברים אלו יפים כאמור גם לענייננו. דומה כי המחוקק שקל את עומס הפניות הצפוי בעקבות מגפת הקורונה, ובאיזון שקבע, בשים לב להיקף ההשגות הצפויות, ובשים לב לכך שהזכאות נקבעת בהתאם לדיווחים לרשות המסים ועל כן ניתן לדון בזכאות מבלי לשמוע טיעונים בעל פה, מצא לנכון להימנע מלקבוע חובת קיום דיון בעל פה, והסתפק בכך שדיון בעל פה יתקיים רק בכפוף להגשת בקשה מפורשת בעניין זה.
עיון בהשגה שהגישה המערערת, הן ביום 31.3.2022 והן ביום 31.3.2022, מעלה שלא התבקש בגדרה של ההשגה לקיים דיון בעל פה. דרישה זו הועלתה לראשונה לאחר קבלת ההשגה. משהבקשה לקיום דיון בעל פה לא נשלחה למנהל לא נפל פגם בהחלטה בהשגה. מעבר לדרוש אוסיף כי בדיון שהתקיים לפני התאפשר למערערת להשלים את טיעוניה באופן מלא, וגם אילו הייתי סבורה שמדובר בפגם שנפל בהחלטה בהשגה, בהתאם להלכה הפסוקה, היה בדיון שהתקיים לפני כדי לתקן פגם זה.
המצאת הדרישה שלא בדואר רשום
לטענת המערערת לא הומצאה לידה הדרישה, אשר לא נשלחה לה בדואר רשום, ורק בעקבות הטלת עיקולים מכוח פקודת המסים (גביה) נודע לה על קיומה של הדרישה. המנהל טען מנגד כי לא מוטלת עליו החובה לשלוח את התשובה בדואר רשום, שכן המחוקק קבע במפורש אלו סעיפים בחוק לצמצום פערים יחולו על המענקים, והוא נמנע מלהחיל את הוראות סעיף 22 בחוק האמור.
סעיף 22 בחוק לצמצום פערים קובע במפורש כי על המצאת הודעות על פי החוק לצמצום פערים יחול סעיף 238 בפקודת מס הכנסה, הקובע כי המצאה תבוצע לידי אדם (באופן אישי), או בדואר רשום למען עסקו או למענו הפרטי. כפי שציין המנהל נמנע המחוקק מלקבוע במפורש בתקנות שעת חירום או בתיקון 14 כי הסעיף האמור יחול על החלטות הניתנות בעניין השגה או דרישת השבה.
אין להוציא מכלל אפשרות שהוראת סעיף 22 לא הוחלה במודע, בשל שיקולים תקציביים, ואולם גם אם ההוראה לא הוחלה במפורש, נראה כי ההוראות הכלליות שנקבעו בסוף החוק חלות גם על הוראות השעה, ובכל מקרה ראוי היה לטעמי לבצע המצאה בדואר רשום כדי להבטיח את קבלתה, ולכל הפחות להמציא את ההחלטה למייצג, על מנת להימנע ממצב שבו נודע למקבל המענק על הדרישה להשבת המענק מהליכים הננקטים מכוח פקודת המסים (גביה).
גם אם מדובר בליקוי בהמצאה, אין בליקוי האמור כדי לפסול את הדרישה להשבת המענק, ותוצאתו של הליקוי היא הצדקה להארכת המועד להגשת השגה. המנהל אכן דן בהשגה, למרות שהוגשה לטעמו באיחור, אף אפשר למערערת להגיש השגה נוספת. בסופו של יום הובא אפוא דבר הדרישה לידיעתה של המערערת, היא הגישה השגה על הדרישה, ההשגה נדונה, וההחלטה בהשגה ניתנה.
נפקות פקיעתה של הוראת השעה
בין הצדדים נטושה מחלוקת בשאלה האם רשאי המנהל לדרוש את החזר המענקים לאחר סיום תוקפה של הוראת השעה.
לטענת המערערת פקעה סמכותו של המנהל לדרוש את מענק הפעימה הראשונה לאחר שפג תוקפן של תקש"ח הפעימה הראשונה, ומאחר שבתיקון 14 נקבע בסעיף 18לו כי הוראות סעיף 13 בחוק לצמצום פערים (החל על מענקי הסיוע מכוחו של סעיף 18לג), יחול רק על מענק סיוע לחודשים מאי יוני 2020. משלא הוארכה ההפניה לסעיף 13 אשר פגה בד בבד עם סיום תוקפה של תקש"ח הפעימה הראשונה, לא היה המנהל רשאי לדרוש את החזרת מענק הפעימה הראשונה.
המנהל טען מנגד כי בהתאם לסעיף 22(3) בחוק הפרשנות, התשמ"א- 1981 (להלן- "חוק הפרשנות"), אין ביטולו של חוק משפיע על זכות או חיוב שעל פי הדין המבוטל, ועל כן הוראות השעה בדבר גביית המענק ששולם ביתר ימשיכו לעמוד בתוקפן לגבי מי שקיבל את המענקים.
גם בעניין זה מצאתי שיש לקבל את פרשנותו של המנהל.
בעקבות מגפת הקורונה ובמטרה להתמודד עם השפעותיה, ולהעניק מענה מהיר ויעיל בתחום הכלכלי, הותקנו חיקוקים רבים, לרבות באמצעות התקנת תקנות שעת חירום. נוכח הנסיבות, לא ניתנה לעיתים התייחסות מפורשת לכלל ההיבטים, ואולם אין לראות בכך הסדר שלילי. כך למשל נדונה בבג"ץ העמותה לצמצום פערים הלאקונה שבהעדר זכות להשגה וערעור על החלטת המנהל לדרוש מענק ששולם ביתר, ובית המשפט אימץ את מנגנון ההשגה והערעור שהוצע על ידי המנהל.
סעיף 22 בחוק הפרשנות, אשר כותרתו היא "סייגים לכוחו של ביטול", קובע-
"ביטולו של דין אין כוחו יפה –
להחיות דבר שלא היה לו תוקף בשעה שהביטול נכנס לתקפו;
(2) להשפיע על פעולה קודמת של הדין המבוטל או על מה שנעשה לפיו;
(3) להשפיע על זכות או חיוב שלפי הדין המבוטל".
מעיון בהוראת הסעיף ניתן ללמוד כי תכליתו להבטיח רציפות והמשכיות לאחר ביטולו של חוק או פקיעתו. חשיבותו של הסעיף עולה במיוחד בנסיבות שבהן לא הובאו בחשבון במסגרת החקיקה כלל ההיבטים הכרוכים בביטולו של חוק, וכפועל יוצא לא נקבעו הוראות מעבר מפורשות. נחיצות ההוראות בולטת במיוחד שעה שמדובר בהליכי חקיקה מזורזים נוכח הדחיפות במתן מענה לנסיבות הכרוכות במגפת הקורונה.
מהוראת פסקה (3) בסעיף 22 בחוק הפרשנות ניתן ללמוד בראש ובראשונה כי החיוב להחזיר את המענק ששולם ביתר, אינו מתפוגג עם סיום תוקפה של הוראת השעה, אלא הוא עומד על כנו.
השאלה הנשאלת היא באשר לאופן שבו רשאי המנהל לדרוש את החזר המענק ששולם למי שאינו זכאי לו, ובמילים אחרות, האם מוטל על המנהל להגיש תביעה אזרחית לשם פירעון החוב והשבת המענק, או שמא רשאי הוא לפעול בדרך המנהלית הקבועה בסעיף 13 בחוק לצמצום פערים, חלופה שנותרה בתוקף גם לאחר פקיעתן של תקש"ח הפעימה הראשונה.
במתן התשובה לשאלה זו יש לשקול את תכלית החקיקה ונסיבותיה; הצורך להבטיח מענה דחוף לקשיים הכלכליים המיידים שנוצרו בעטיה של מגפת הקורונה, באמצעות התקנת תקנות שעת חירום, בהליך מזורז אשר לא הביא בהכרח בחשבון את כלל ההיבטים; מתן המענק מבלי שנבדקו תחילה תנאי הזכאות; העובדה שהמנהל לא נחפז לדרוש את החזר המענק, אלא אפשר תקופת הערכות ו'שיקום' מהשלכות הקורונה, כדי להקל על מקבלי המענק, למרות שלא היו זכאים למענק מלכתחילה; העובדה שמדובר בכספי ציבור, אשר ניתנו בהתאם לתנאי זכאות ברורים ומאוזנים, על יסוד שיקולים פיסקאליים, וחריגה מכללים אלו תוביל בהכרח להפליה (בין חסרי זכאות שחלקם קיבלו את המענק לאור בקשתם, לבין אלו שלא ביקשו אותו מלכתחילה); העובדה שסעיף 13 בחוק לצמצום פערים נותר בתוקפו, ורק ההפניה המפורשת אליו נעלמה.
בשים לב לשיקולים האמורים, ובשים לב לסעיפים 22 (2) ו-(3) בחוק הפרשנות, יש לראות את מענק הפעימה הראשונה, כמענק ששובר בצדו, המותנה בתנאי שלפיו ככל שיתברר בדיעבד שלא מתקיימים תנאי הזכאות לקבלת המענק, יחולו על המענק כלל ההוראות שחלו לגביו במועד קבלתו, ובכלל זה ההפניות בהוראת השעה לסעיפים הקבועים בחוק לצמצום פערים, לרבות סמכותו של המנהל לדרוש את החזרתו של המענק בהתאם לסעיף 13, ולרבות ההוראה שלקרן המענק יתווספו הפרשי הצמדה בלבד (אלא אם כן מדובר במרמה) כאמור בסעיף 13(ב) בחוק לצמצום פערים. בעצם בקשת המענק הסכים כל מבקש לקבל את תנאי המענק אשר הוטבעו בו במועד שניתן, לרבות את התנאי הגלום בו שלפיו ככל שיסתבר בדיעבד שמקבל המענק לא היה זכאי לו, יוחזר המענק, וככל שהמענק לא הוחזר יהיה המנהל רשאי לדרוש את החזרתו, בתוספת הפרשי הצמדה, או הפרשי הצמדה וריבית, לפי העניין.
מעבר לדרוש אציין באשר למענק הפעימה הראשונה כי בעתירה שהוגשה בבג"ץ העמותה לצמצום פערים, כלל לא נטענה הטענה האמורה בדבר פקיעת תקש"ח הפעימה הראשונה, אף שראוי היה להעלות טענה זו בהזדמנות הראשונה, וממילא לא נדונה.
אשר על כן מצאתי שיש לקבל את עמדתו של המנהל בסוגיה זו.
סמכות המנהל לדרוש את החזרת ה'מענק הנוסף'
לטענת המערערת, לא היה המנהל רשאי לדרוש את החזרת המענק הנוסף, אשר שולם כאמור על פי החלטת הממשלה, לכל מי שהיה זכאי למענק הפעימה השנייה, מבלי שחויב להגיש בקשה ספציפית לקבלתו, וזאת נוכח החלטת הממשלה אשר קבעה במפורש כי "ככל שמקבל המענק הנוסף לא יהיה זכאי למענק שיינתן מכוח חוק התכנית לסיוע כלכלי עבור חודשים מאי ויוני 2020, הוא לא יידרש בהשבת המענק הנוסף…
המנהל טען מנגד כי כל שנקבע בהחלטת הממשלה היה כי מקבל המענק לא יידרש להחזירו רק אם היה זכאי למענק הפעימה השנייה, אך לא למענק הסיוע מכוח תיקון 14.
גם לעניין זה מצאתי שיש לקבל את עמדת המנהל. נקודת המוצא להכרעה במחלוקת היא בהחלטת הממשלה, אשר קובעת לצד ההוראה האמורה, גם את תנאי הזכאות, שלפיהם הזכאות למענק הנוסף מותנית בזכאות למענק הפעימה השנייה. לשם הנוחות אביא את הוראות החלטת הממשלה הרלוונטיות, הקובעת כדלקמן-
"נושא ההחלטה:
מענק סיוע לעצמאים ולשכירים בעלי שליטה בחברת מעטים עבור חודשים מאי ויוני 2020 ותיקון החלטת ממשלה
מחליטים:
בהמשך להחלטות הממשלה… במטרה לסייע לעצמאים, לשכירים בעלי שליטה בחברת מעטים … ולעסקים, אשר הכנסתם נפגעה כתוצאה מההשפעה הכלכלית של התפשטות נגיף קורונה, לקבוע כמפורט להלן:
לקבוע כי עצמאי או שכיר בעל שליטה, אשר הגיש בקשה במועד, לקבלת מענק סיוע … (להלן – מענק פעימה שנייה), ואושרה זכאותו למענק כאמור, יהיה זכאי למענק נוסף בגין התקופה של חודשים מאי ויוני 2020 (להלן – המענק הנוסף), כדלקמן:
א. המענק הנוסף יהיה בגובה מענק הפעימה השנייה, … ובלבד שלא יעלה על סכום של 7,500 ₪…
ג. להנחות את מנהל רשות המיסים להוציא את תשלום המענק הנוסף ביום קבלת החלטה זו; ולגבי מי שבקשתו לקבלת מענק פעימה שנייה טרם אושרה – ביחד עם תשלום מענק הפעימה השנייה…
2. להטיל על שר האוצר להפיץ תזכיר חוק התכנית לסיוע כלכלי בגין השפעתו של נגיף הקורונה אשר יכלול, בין היתר:
א. מענקים דו-חודשיים לעצמאים, לשכירים בעלי שליטה, וכן השתתפות בהוצאות קבועות לעסקים…
ב. הוראה לפיה המענק הנוסף לא ייחשב כהכנסה לעניין החיקוקים הקבועים בסעיף 16(א) לחוק, למעט לעניין פקודת מס הכנסה, וכן יחולו עליו, בשינויים המחויבים, הוראות סעיף 16(ב) לחוק וייקבעו הוראות לעניין גבייתו.
ג. הוראה לפיה המענק הנוסף יהיה חלק מהמענק שיינתן לעצמאי ולשכיר בעל שליטה במסגרת החוק לתכנית הסיוע הכלכלי עבור החודשים מאי ויוני 2020, לכל דבר ועניין; ככל שמקבל המענק הנוסף לא יהיה זכאי למענק שיינתן מכוח חוק התכנית לסיוע כלכלי עבור חודשים מאי ויוני 2020, הוא לא יידרש בהשבת המענק הנוסף… (ההדגשות אינן במקור).
ניתן ללמוד מהחלטת הממשלה כי מקבל המענק הנוסף לא יידרש להשיבו והמענק לא יהפוך למקדמה על חשבון מענק הסיוע על פי החוק, רק ככל שאושרה הזכאות למענק הפעימה השנייה והוא אינו זכאי לאחד מהמענקים שנקבעו בתיקון 14. הוראה זו לא תחול על מי שאינו זכאי כלל למענק הפעימה השנייה. בהתאם לכך נקבעה כאמור בתיקון 14 הוראה מפורשת, בסעיף 18לו בחוק לצמצום הפערים, המתירה למנהל לדרוש את החזרת המענק הנוסף ממי שלא התקיימו בו התנאים לקבלתו.
המערערת הייתה מודעת לסעיף 18לו בחוק לצמצום פערים, ואולם לטענתה, משהמענק ניתן באופן אוטומטי, ולא על פי בקשה של מקבל המענק, יצרה החלטת הממשלה הסתמכות היוצרת מניעה מפני דרישת השבת המענק.
לא מצאתי שיש מקום לקבל את הטענה האמורה. כפי שציינתי, החלטת הממשלה אינה קובעת כי בכל מקרה לא יושב המענק הנוסף, אלא קושרת במפורש בין הזכאות למענק הפעימה השנייה לבין הזכאות למענק הנוסף.
גם אילו הייתי סבורה שיש לקבל את פרשנותה של המערערת להחלטת הממשלה, ואינני מוצאת מקום לקבוע זאת, בהיררכיה הסטטוטורית אין עדיפות להחלטת הממשלה על פני החקיקה ראשית והיא אינה גוברת עליה. המחוקק אינו מחויב לקבל את החלטות הממשלה ככתבן וכלשונן, והוא רשאי לקבוע בחוק הוראה אחרת. יש והצעת החוק אינה מאושרת על ידי המחוקק בנוסח שבו הוגשה, או שהיא מאושרת באופן חלקי. החלטת הממשלה אינה כובלת את שיקול דעתו של המחוקק, ומשאמר המחוקק את דברו, לא גוברת עליו החלטת הממשלה. מעצם טיבם של הליכי החקיקה לא ניתן להסתמך על החלטת ממשלה והיא אינה יוצרת השתק. הטענות שלפיהן הסתמך מקבל המענק על החלטת הממשלה ושינה את מצבו לרעה הן טענות בעלמא, אשר לא פורטו. לא למותר להזכיר כי הדרישה היא לקרן המענק ולהפרשי ההצמדה, המשקפים את הערך הנוכחי של הכסף, ואף שתוצאת המענק היא מתן הלוואה למקבלי המענק, לא נגבית ריבית על הלוואה זו.
לפיכך יש לדחות את הטענה האמורה.
סמכותו של המנהל להורות שהמענק לא יגבה
מחלוקת נוספת הנטושה בין הצדדים היא באשר לסמכותו של המנהל, הקבועה בסעיף 13(ג), לוותר על החזר המענק ששולם ביתר, או ללא זכאות, "אם מצא כי הדבר צודק בנסיבות העניין, לרבות בשל מצבו הכלכלי של העובד…".
המערערת טענה כי יש לפטור אותה מהחזר המענק, ובוודאי שיש לפטור אותה מהפרשי ההצמדה. בין היתר טענה המערערת כי במועד הגשת הבקשה לקבלת המענק לא היה ידוע לה האם תהיה ירידה בהכנסותיה והאם יתקיימו בה תנאי הזכאות. כן טענה כי המענק סוציאלי, וכי היא הסתמכה על קבלתו ועל החלטת הממשלה. עוד טענה כי המנהל וויתר לאנשים מסוימים על הדרישה.
המנהל ביאר בהתנגדותו כי וויתור על דרישת החזר המענק נעשה רק בנסיבות שבהן נקלע מקבל המענק לחדלות פירעון, או בנסיבות שבהן חלה מקבל המענק במחלה קשה.
ניתן להתרשם כי המנהל השתמש בסמכות הרחבה המסורה לו בחוק לצמצום פערים בהתאם לאמות מידה ברורות, תוך איזון נאות בין הקביעה המפורשת של המחוקק בדבר תנאי הזכאות, לבין צרכים חריגים של מקבלי מענקים ספציפיים, אשר מטעמים כלכליים או רפואיים חריגים מתקשים להשיב את הסכומים. מדובר במבחנים ראויים, התואמים את מטרתו הסוציאלית של החוק, ולא מצאתי שנפל בהם פגם. המערערת הציעה בטיעוניה להחזיר את המענק למי שהסתמך על קבלתו, מבחן רחב, הישים לכאורה לכלל מקבלי המענקים, ומוביל לכך שהתניית המענק הנוסף בתנאי זכאות, כפי שקבע המחוקק, תסוכל. למותר לציין כי המערערת לא הצביעה על קשיים כלכליים או בריאותיים חלילה המצדיקים פטור סוציאלי מהשבה, וכפי שהראה המנהל, לא הייתה למערערת ירידת מחזורים בעקבות מגפת הקורונה, כי אם עלייה (או ירידה בשיעור שאינו מזכה במענק). לא מצאתי שדי בטענותיה כדי להצדיק פטור מהשבה משלא התקיימו תנאי הזכאות למענק הנוסף, אף לא מהבת הפרשי ההצמדה.
אשר לטענתה של המערערת שלפיה ויתר המנהל על ההשבה לחלק ממקבלי המענק הנוסף, הביע המנהל את נכונותו לבחון את כל המקרים שאליהם הפנתה המערערת, האם אכן ויתר לאותם מקבלי מענקים, או שמא נפלה טעות בעניינם. יצוין כי גם אם אכן נפלה טעות בהחלטת המנהל, אין בכך כדי להצדיק ויתור על החזרת המענק למערערת, בשעה שנקבעו כללים ברורים לזכאות למענק. בנסיבות אלו מוטל על המנהל לפעול בהתאם לכללים שנקבעו בחוק, ולעשות שימוש בסמכותו בהתאם למבחנים ברורים וראויים, לבל יגרום להפליה בין עצמאים ובעלי שליטה אשר חלקם לא ביקשו מלכתחילה את המענק, מתוך מודעות לכללי הזכאות; או בין מקבלי המענקים השונים, אשר חלקם החזירו את המענק באופן וולונטרי משהתברר בדיעבד שלא היו זכאים לו, וחלקם השיבו את המענק מיד לאחר דרישתו של המנהל.
לסיכום נקודה זו, לא מצאתי פגם בשיקול דעתו של המנהל, ולא שוכנעתי כי היה עליו להימנע מלדרוש את השבת המענק, או את הפרשי ההצמדה.
סיכום
אשר על כן מצאתי שיש לדחות את הערעור, משלא שנפל פגם בהחלטת המנהל לדרוש את השבת המענקים מהמערערת.
בשים לב לנסיבות, הסבך החקיקתי והעובדה שהדרישה לא נשלחה בדואר רשום, לא מצאתי שיש לחייב את המערערת בהוצאות המנהל, ולפיכך יישא כל צד בהוצאותיו.
ניתן היום, כ"ז אב תשפ"ג, 14 אוגוסט 2023, בהעדר הצדדים.
