א.א., פ.א., ש.א.,ע”י ב”כ עוה”ד ט’ שמואלי, רשות האוכלוסין ההגירה ומעברי הגבול,ע”י ב”כ עוה”ד ג’ קרמר,מפרקליטות מחוז ירושלים (אזרחי), פסק דין

בפני

כב’ השופט נמרוד פלקס

המערערות

1. א.א.

2. פ.א.

3. ש.א.

ע”י ב”כ עוה”ד ט’ שמואלי

נגד

המשיבה

רשות האוכלוסין ההגירה ומעברי הגבול

ע”י ב”כ עוה”ד ג’ קרמר

מפרקליטות מחוז ירושלים (אזרחי)

פסק דין

ערעורן של אם ושתי בנותיה על פסק דינו של בית הדין לעררים לפי חוק הכניסה לישראל, תשי”ב – 1952 מיום 10.3.2024 בערר (י-ם) 2957-23 (כב’ ראש בית הדין ח’ גוגנהיים) (להלן, בהתאמה – “בית הדין” ו – “פסק הדין”), בו נדחה ערר שהגישו המערערות על דחיית בקשתן למתן מעמד מטעמים הומניטריים.

ברקע ההתדיינות העובדות הבאות. המערערת מס’ 1, אזרחית הפיליפינים, נשואה ואם לשמונה ילדים, מתוכם ששה מתגוררים בפיליפינים. המערערות 2 – 3, הן בנות המערערת מס’ 1, המתגוררות עמה בישראל ונולדו בישראל משני אבות שונים, שאינם אזרחי ישראל (ואף אינם אזרחי הפיליפינים) ואינם מתגוררים בישראל.

המערערת מס’ 1 נכנסה לישראל בשנת 2001 באמצעות רישיון מסוג ב/1 בתחום הסיעוד, אשר היה בתוקף עד לשנת 2004, מאז שוהה היא בישראל שלא כדין. בשנת 2005 נולדה המערערת מס’ 2, ואילו בשנת 2009 נולדה המערערת מס’ 3 (להלן – “הקטינה”), היא העומדת במרכז הדיון בערעור דנן.

בעניינן של המערערות התנהלו אי אלו הליכים משפטיים וניתנו מספר החלטות בידי המשיבה ומי מטעמה, אשר אין צורך לפרטם לצורך פסק דין זה. די להפנות אל הליך קודם שהתקיים בעניין המערערות בבית משפט זה (עמ”נ 41523-02-20 – כב’ השופט ר’ וינוגרד), בו נקבע, כי עניינן של המערערות יובא לפני ועדה בינמשרדית למתן מעמד מטעמים הומניטריים (להלן – “הועדה”), לשם בחינה האם מתקיים טעם הומניטארי המצדיק קבלת בקשתן למעמד בישראל. אחד הטעמים המרכזיים אשר הובילו לפסיקה זו הוא מצבה הנפשי של הקטינה “כפי שעלה כבר מהמסמכים שעמדו לפני בית הדין וכפי שעולה מהמסמכים הרלוונטיים”. בית המשפט הוסיף וקבע, כי “המערערות יגישו לוועדה את כל המסמכים הרלוונטיים שברשותן עד ליום 16.8.20. מסמכים נוספים יוגשו רק אם יחולו התפתחויות חריגות לאחר מועד זה, בדומה להתפתחות המצערת שהביאה להפנייתה של המערערת 3 (הקטינה – נ.פ.) לבית החולים ביום 12.2.20”.

לאחר פסק הדין, ביום 14.8.2020, שלח ב”כ המערערות אל ב”כ המשיבה מסמכים הנוגעים למצבה הנפשי של הקטינה, לרבות: מכתב מאת הפסיכיאטר מ’ הרשקו מיום 5.7.2020; סיכום הפסיכולוגית א’ תובל מיום 21.7.2020; סיכום ד”ר ע’ קורן והפסיכולוג ע’ אבידור מיום 21.7.2020; חוו”ד עו”ס ת’ קולטין מיום 11.8.2020; חוו”ד עו”ס ת’ רבינוב מיום 17.6.2019; עדכון עו”ס ת’ רבינוב מיום 11.12.2019; עדכון עו”ס ת’ רבינוב מיום 17.11.2019; הפנייה להערכת מסוכנות מאת יועצת בית הספר ע’ אקוה מיום 12.2.2020; סיכום אשפוז ומכתב שחרור ביה”ח סוראסקי מיום 12.2.2020; תגובת עו”ס לפי חוק הנוער א’ שדה מיום 1.12.2019; מכתב צוות ביה”ס מיום 23.6.2019. אין חולק, כי מסמכים אלה הומצאו לידי ב”כ המשיבה.

המשיבה התמהמהה בקיום פסק הדין האמור, על אף שלל פניות ותזכורות מאת ב”כ המערערות. רק ביום 22.6.2022, כשנתיים לאחר פסק הדין בעמ”נ 41523-02-20 הנ”ל, רואיינה המערערת מס’ 1 בידי נציגת המשיבה. מפאת חלוף הזמן מאז המציא ב”כ המערערות לב”כ המשיבה מסמכים אודות הקטינה כמפורט לעיל, המציאה המערערת מס’ 1 לנציגת המשיבה, במהלך הריאיון האמור, אי אלו מסמכים נוספים על המסמכים שהומצאו ביום 14.8.2020 כאמור. לאחר הדברים האלה, ולאחר שלל פניות נוספות אל המשיבה ואף הגשת ערר אל בית הדין, הובא עניינן של המערערות בפני הועדה, אשר העבירה את המלצותיה אל מנכ”ל המשיבה.

מהחלטת מנכ”ל המשיבה, מיום 28.6.2023 (להלן – “ההחלטה”), היא ההחלטה מושא פסק הדין והערעור דנן, עולה, כי עיקר המסמכים הנזכרים לעיל לא הובאו בפני הועדה. יחד עם זאת עמדו בפני הועדה מסמכים כדלקמן: סיכום ביקור מיום 2.5.2022, אשר נערך בידי ד”ר א’ נעלי יוסף – בסופו נכתבה המלצה אופרטיבית “המשך מעקב מרפאת הארבעה ד”ר איל בעוד 3 שבועות”; מסמך הדרכת הורים מיום 21.7.2020; מכתב מאת הגב’ י’ גינזברג מיום 13.6.2020; מסמך סיכום טיפול – מידע כללי מטעם משרד הבריאות – מרכז קהילתי לבריאות הנפש (סעיף 17 להחלטה).

בין יתר טענותיהן טענו המערערות לפגם שנפל בהליך המנהלי, עת המלצת הועדה, ומכאן אף ההחלטה אשר נסמכה עליה, ניתנו מבלי להידרש לכלל העובדות הרלבנטיות. בית הדין היה ער לקושי זה, אך סבר כי אין בו כדי לפגום בהחלטה. זאת עת, כקביעת בית הדין, עמדו בפני הועדה מסמכים שהוגשו במסגרת הליכים קודמים שהתקיימו בין הצדדים (אשר אין חולק שהתקיימו קודם לעריכת המסמכים שלא הובאו בפני הועדה כאמור), וכן מסמכים עדכניים יותר מאלה שהומצאו בידי ב”כ המערערות כאמור. מסמכים עדכניים, המפרטים, אולי, במידת מה, אף את שנכתב באותם מסמכים שלא הובאו בפני הועדה (סעיף 11 לפסק הדין).

עוד טענו המערערות, בין היתר, כי מנכ”ל המשיבה לא שקל את השיקולים ההומניטריים אותם היה עליו לשקול, והדבר ניכר בבירור מנימוקו, לפיו “לא הוצג מידע לפיו ככל שעדיין נדרשת הילדה (הקטינה – נ.פ.) לטיפול ומעקב רגשי לא יכולה היא לקבלו במדינת מוצאה של האם …”. כבר כאן ראוי להעיר, כי הטלת הספק באשר לצורך הקטינה בטיפול ומעקב רגשי מעוררת קושי. שהרי במסמך העדכני ביותר אשר עמד בפני הועדה ומנכ”ל המשיבה נכתב בבירור, כי על הקטינה לשוב לביקור מעקב בעוד שלושה שבועות; ואף צוין שם שחלק הטיפול עליו המליץ הרופא, אשר נועד להיות מבוצע בידי צוות בית הספר, טרם בוצע. אף מהריאיון שנערך למערערת מס’ 1 בידי מי מטעם המשיבה ביום 22.6.22 עולה, כי הקטינה נבדקת בידי פסיכיאטר מידי חודש.

כפי שיובהר להלן, דין הערעור להתקבל, באופן בו הדיון יוחזר אל הועדה לשם בחינת קיומו של טעם הומניטארי, בהתחשב בכלל המסמכים שהוגשו לה. זאת לרבות המסמכים שהומצאו על ידי ב”כ המערערות ביום 14.8.2020 כאמור. בשים לב לשיהוי הרב שחל בהתנהלות המשיבה ולחלוף הזמן, אף כל מסמך נוסף שימצאו לנכון המערערות להמציא לעיון הועדה, וזאת לא יאוחר מיום 15.11.2024. אבאר טעמיי.

אין חולק על כך שלשר הפנים (אשר מכוחו פועלת המשיבה) שיקול דעת רחב בשאלת מתן מעמד בישראל ככלל; וכי שיקול דעת רחב זה הוא בעל מאפיינים מיוחדים של מתחם סבירות מקום שבו מדובר במתן מעמד בישראל מטעמים הומניטאריים (בר”ם 7938/17 פלונית נ’ רשות האוכלוסין (13.9.2018) (להלן – “עניין פלונית”) פסקה 10). השאלה היא, אם קיימת בנסיבות דנן עילה להתערב בשיקול דעת רחב זה. תשובתי לשאלה זו, בנסיבות המקרה דנן, היא בחיוב, במובן זה שבמהלך הדיון לפני הועדה נפלו פגמים משמעותיים. פגמים הקשורים בתשתית העובדתית בנוגע לעניינה של הקטינה כמו גם במסגרת הדיון שנערכה בעניינה.

על הרשות המנהלית לקבל החלטה במסגרת הפעלת שיקול דעתה על פי סמכות שבדין, באופן המתבסס על מערכת עובדות נכונה (ד’ ברק ארז, משפט מינהלי, כרך א’ (2010) (להלן – “ברק ארז”) עמ’ 439 – 460). קבלת החלטה של הרשות המנהלית על יסוד תשתית עובדתית שגויה, יכולה להוביל לבטלות ההחלטה (בג”ץ 987/94 יורונט נ’ שרת התקשורת, פ”ד מח(5) 412, 423 (1994); י’ זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ה’ (2020) בעמ’ 3842). כך במיוחד מקום שבו הפגמים בתשתית העובדתית יורדים לשורשו של עניין וקשורים בשיקולים הרלבנטיים שעל הרשות המנהלית לשקול; או שיש בפגמים אלה כדי לגרור פגם בהליך קבלת ההחלטות שעניינו התחשבות בשיקולים בלתי רלבנטיים. וניתן להוסיף, שכנגד חובת הרשות המנהלית לקבל החלטה המתבססת על תשתית עובדתית נכונה ומדוייקת, קיימת גם זכות של הפרט – זכות מנהלית – ואולי אף זכות חוקתית – לכך שהרשות המנהלית תפעל כראוי ותקיים הליך מנהלי הוגן וכדין בעניין המונח להחלטתה (ברק ארז, בעמ’ 448).

הועדה היא גוף מיוחד. ייחודו מוצא ביטוי בין היתר בכך שהוא מורכב מנציגי משרדי ממשלה שונים והדיון בה מתנהל בהתאם לכך על פי נוהל מיוחד, הוא “נוהל הטיפול בבקשות לקבלת מעמד מטעמים הומניטרים מיוחדים” – נוהל 5.2.0022 (להלן – “הנוהל”). ייחודה של הועדה נמצא בנוסף לכך בעובדה שהעניינים הנדונים לפניה הם מקרים שבהם מדובר בבקשות למתן מעמד בישראל “ואינו עונה לקריטריונים להגשת בקשה להסדרת מעמד בישראל מכח נוהל אחר הקבוע בנהלי הרשות השונים” (סעיף ג.1. לנוהל). מדובר על כן בועדה שהיא בבחינת “מוצא אחרון” לבירור טעמים מיוחדים והומניטאריים למתן מעמד בישראל. ובצד שיקול הדעת הרחב שיש לועדה כפועל יוצא מן האמור לעיל (עניין פלונית; עע”ם 1086/09 קרוז נ’ שר הפנים (7.7.2009)), יש להכיר בכך שמוטלת על הועדה חובה מיוחדת להקפדה על הליך קבלת ההחלטות ראוי וממצה (עע”ם 9890/09 נוואה נ’ משרד הפנים (11.7.2013) פסקה 13 לפס”ד השופט מלצר). ביטוי לחשיבות התשתית העובדתית בדיון לפני הועדה ניתן למצוא בין היתר גם בנוהל עצמו, הקובע שכאשר מובאת בקשה לדיון לפני הוועדה (מבלי שהיא נדחית על הסף על ידי מנהלת תחום ועדה הומניטרית במטה מנ”א), יועבר לועדה “סיכום תיק” – שיכלול “את העובדות הרלוונטיות בצירוף המסמכים והנספחים החיוניים לקבלת חוות דעתם הכתובה” (סעיף ו.1.ג. בנוהל).

המשמעות העולה מן המקובץ היא אפוא, שבדיון בהשגה על המלצת הועדה והחלטת מנכ”ל רשות האוכלוסין וההגירה, יש חשיבות מיוחדת למהלך הדיון לפני הועדה, ולתשתית העובדתית שנלקחה על ידה בחשבון במסגרת הליך קבלת ההחלטות – ובשים לב לגורמים השונים החברים בה והוראות הנוהל. פגם משמעותי בהליך קבלת ההחלטות כאמור, יורד לשורשו של עניין ומוביל לביטול ההחלטה. דברים אלה יפים אף ביתר שאת נוכח המשקל שניתן בפסיקת בתי המשפט לטובתם של קטינים (עע”ם 9094/07 סנצ’ס נ’ משרד הפנים (4.3.2012) פסקה 13).

אכן, כאמור, הקשיים האמורים, באשר לאופן גיבוש התשתית העובדתית, לא נעלמו מעיני בית הדין, והוא מצא כי אין בהם כדי לפגום בהחלטה. זאת, אולי, תוך אימוץ הגישה, לפיה יש מצבים בהם ניתן לתקן חסר בתשתית העובדתית בהחלטת הרשות המנהלית במסגרת הליך של ביקורת על החלטתה. או שמא מצא בית הדין, כי אף אם היו מובאים בפני הועדה אותם מסמכים חסרים, לא היה בכך כדי לשנות מהמלצתה. זאת במובן שאין קשר סיבתי בין הפגם המנהלי לבין המלצת הועדה ולאחריה ההחלטה (י’ דותן, ביקורת שיפוטית על שיקול דעת מינהלי, כרך א’, 319 (2022); בג”ץ 706/94 רונן נ’ שר החינוך, פ”ד נג(5) 389, 419 – 421 (1999)). דא עקא, שקביעת בית הדין בעניין זה אינה משכנעת כלל ועיקר. אבאר.

עיון במפורט במסמכים שהובאו בפני הועדה מלמד, כי אלו אינם כוללים את מלוא המידע הכלול במסמכים, אשר לא הובאו בפניה – חרף שהועברו לידי ב”כ המשיבה מאת ב”כ המערערות. אין צורך להכביר מילים באשר לחשיבות הצגת מלוא “ההיסטוריה הרפואית” הרלבנטית בפני גורם הדן במצבו של מטופל. כך אף הדעת נותנת, כי ועדה הדנה בהשפעת הרחקת הקטינה מישראל על מצבה הנפשי, בהינתן מצבה הנפשי הנוכחי, תזדקק לכלל מידע העבר הקיים בעניין זה.

אכן, ייתכנו מקרים בהם מסמך רפואי עדכני “בולע” את מלוא ההיסטוריה הרפואית הרלבנטית, עת זו מפורטת בו. בנסיבות אלה, ייתכן ואין קושי בכך ש”החומר הגולמי” המתעד את ההיסטוריה הרפואית של האדם, אשר בעניינו דנים, לא מובא בפני הגורם הנדרש לחוות דעתו בהסתמך על אותה היסטוריה רפואית. אין אלו פני הדברים במקרה דנן, שכן, כאמור, המסמכים העדכניים שהובאו בפני הועדה אינם כוללים את מלוא מידע העבר המפורט במסמכים “הישנים” (אך כמובן שאינם בבחינת מסמכים ‘ישנים’ כלל ועיקר, שכן הם נערכו במהלך השנה שקדמה להמצאתם לידי ב”כ המשיבה כאמור). לשם הדוגמא ניתן לציין, כי באותם מסמכים שלא הובאו בפני הועדה פורט בין היתר, כי: הקטינה פגעה בעצמה פעמיים ואיימה באובדנות; “עשוי כי מעברים ושינויים נוספים יחוו על ידי (הקטינה – נ.פ.) בצורה קשה ואף יביאו להחמרה במצבה”; “סיפרה שבאותו היום פצעה את עצמה במספריים ושיש לה כל הזמן מחשבות כאלה … חשוב לציין כי ב 14.11 הופנתה לפסיכיאטר לאחר אמירות אובדניות ומעשה אובדני שכלל פציעת פרק ידה בסכין מטבח” (מכתב מאת הפסיכיאטר מ’ הרשקו מיום 5.7.2020; חוו”ד עו”ס ת’ קולטין מיום 11.8.2020; הפנייה להערכת מסוכנות מאת יועצת בית הספר ע’ אקוה מיום 12.2.2020) פירוט שאינו נמצא במסמכים העדכנים.

לא זו אף זו, שקיימת אי התאמה בין חלק מהמסמכים שלא הובאו בפני הועדה, לבין הכתוב במסמכים שכן הובאו בפניה. במסמכים שלא הובאו בפני הועדה צויינו שני מקרים של פגיעה עצמית, אשר אולי יש בהם כדי להצביע על סיכון מוגבר לקטינה. במסמך הרפואי העדכני ביותר שהובא בפני הועדה, הוא סיכום ביקור מיום 2.5.2022 נכתב בפרק הסיכום והדיון, כי הקטינה חוותה “אירוע בודד של פגיעה עצמית … הפגיעה לא חזרה מאז”. דברים אלו נחזים להיות לא מדוייקים, הן בשים לב לשלל המסמכים הרפואיים הקודמים המלמדים על שני מקרים של פגיעה עצמית, והן הכתוב בראשית אותו מסמך עצמו (מיום 2.5.2022), שם נכתב “הופנתה ליפו בשל שני אירועים של פגיעות עצמיות ומחשבות אובדניות”. נמצא אפוא, כי בפני הועדה עמד מסמך רפואי עדכני לכאורה, אשר על פניו מעורר תהיה האם מסקנות עורכו עולות בקנה אחד עם נתוני המקרה (ואף המסקנות המפורטות שם, אינן מלמדות בהכרח על היותה של הקטינה במצב תקין – נקי מחשש וסיכון). לא זו אף זו, שבסופו של יום מצא עורך אותו מסמך לקבוע, כי יש להמשיך ולעקוב אחר הקטינה על ידי רופא לבריאות הנפש בתוך 3 שבועות.

קיים קושי אף בהמלצת נציגת משרד הבריאות, החברה בועדה. בחוות דעתה מיום 29.12.2022 קבעה חברת הועדה הנכבדת, כי היא “ממליצה לדחות את הבקשה. למבקשת אין זיקה לישראל, מצבה הרגשי של בתה הצעירה (הקטינה – נ.פ.) השתפר לאחר טיפול”. אף אם מקריאת המסמכים הרפואים אודות הקטינה עולה, כי חל שיפור במצבה הרגשי, אין בחוות הדעת האמורה כל התייחסות לצרכי הקטינה העכשווים. שהרי כל שניתן ללמוד מאמירה, לפיה “המצב השתפר” הוא, כי בעבר היה פחות טוב. אין בכך כדי להבהיר את המצב העדכני לאשורו. כן אין באותה חוות דעת של חברת הועדה כל התייחסות או התמודדות עם החשש הנזכר בשלל המסמכים שלא הובאו בפני הועדה כאמור, לפיו הרחקת הקטינה מישראל עלול להוביל להחמרה במצבה. אף בכך חסרה המלצת הועדה תשתית עובדתית ראויה הנדרשת לקבלת החלטה מנהלית (עמ”נ (י-ם) 42280-06-20 פלוני (קטין) נ’ משרד הפנים (28.7.20202) פסקה 20).

מכל המקובץ עולה, כי בהחלטת מנכ”ל המשיבה והמלצת הועדה, עליה נסמכה ההחלטה, חלו פגמים המצדיקים את ביטולן. כך כאמור: ההחלטה וההמלצה התקבלו מבלי שנשקל מלוא המידע הרלבנטי; קיים חשש באשר לנכונות חוות הדעת העדכנית ביותר שהובאה בפני הועדה, עת דומה שזו נסמכה על תשתית עובדתית לא מדוייקת (אירוע אחד של פגיעה עצמית להבדיל משני אירועים); היעדר כל התייחסות של נציגת משרד הבריאות בועדה באשר למצבה העדכני של הקטינה וצרכיה, ובהיעדר התייחסות זאת אף אין כל התמודדות עם השפעת הרחקת הקטינה מישראל על מצבה.

אשר על כן הערעור מתקבל, באופן בו עניינן של המערערות ישוב לדיון בפני הועדה, ולאחר שזו תיתן המלצותיה העדכניות – על סמך כלל המסמכים והנתונים הרלבנטים שיובאו בפניה – יכריע מנהל המשיבה בבקשת המערערות לקבלת מעמד בישראל.

המערערות יגישו לועדה את כל המסמכים הרלבנטים שברשותן עד ליום 15.11.2024.

לא ינקטו כנגד המערערות הליכי אכיפה והרחקה עד חלוף 30 ימים מיום החלטתה הסופית של המשיבה בבקשת המערערות לקבלת מעמד מטעמים הומניטריים.

המשיבה תישא בהוצאות המערערות בסך 7,500 ₪.

ככל שהמערערות הפקידו עירבון הוא יושב להן באמצעות ב”כ.

ניתן היום, כ”א אלול תשפ”ד, 24 ספטמבר 2024, בהעדר הצדדים.

נמרוד פלקס, שופט