בימ”ש עליון, אב”ד המשנה לנשיאה עוזי פוגלמן, השופט דוד מינץ, השופטת יעל וילנר: פס”ד בעתירה שעניינה השעיית ראש עיריית חדרה (בג”ץ 5794/22)

08/02/2023
5794-22, אב"ד המשנה לנשיאה עוזי פוגלמן, השופט דוד מינץ, השופטת יעל וילנר, בימ"ש עליון, אב"ד המשנה לנשיאה עוזי פוגלמן, השופט דוד מינץ, השופטת יעל וילנר: פס"ד בעתירה שעניינה השעיית ראש עיריית חדרה (בג"ץ 5794/22)

הסר פסק דין

לא מצאת פסק דין שחיפשת? ניתן לעשות חיפוש מתקדם ולמצא את כל רשימת פסקי הדין!

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג”ץ 5794/22

בג”ץ 5825/22

בג”ץ 5845/22

בג”ץ 5954/22

לפני:

כבוד המשנה לנשיאה ע’ פוגלמן

כבוד השופט ד’ מינץ

כבוד השופטת י’ וילנר

העותרים בבג”ץ 5794/22:

1. דניאל זמטב

2. אלי מלכה

3. עידו שמואל חיים

העותרים בבג”ץ 5825/22:

1. שלמה בוזגלו

2. התנועה לטוהר המידות

העותרת בבג”ץ 5845/22:

משמר הדמוקרטיה הישראלית

העותרת בבג”ץ 5954/22:

היועצת המשפטית לממשלה

נ ג ד

המשיבים בבג”ץ 5794/22:

1. הוועדה לבחינת השעיית ראשי רשויות בשל הגשת כתבי אישום לפי חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל”ה-1975

2. היועצת המשפטית לממשלה

3. משרד הפנים

4. שרת הפנים

5. עיריית חדרה

6. צביקה גנדלמן

המשיבים בבג”ץ 5825/22:

2. היועצת המשפטית לממשלה

3. צביקה גנדלמן

המשיבים בבג”ץ 5845/22:

2. היועצת המשפטית לממשלה

3. צביקה גנדלמן

המשיבים בבג”ץ 5954/22:

2. צביקה גנדלמן

המבקש להצטרף להליכים כ”ידיד בית המשפט”:

מרכז השלטון המקומי

המבקשת להצטרף להליכים כ”ידידת בית המשפט”:

התנועה למען איכות השלטון בישראל

עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים

תאריך הישיבה:

כ”ט בטבת התשפ”ג

(22.1.2023)

בשם העותרים בבג”ץ 5794/22:

עו”ד מתן גוטמן

בשם העותר 1 בבג”ץ 5825/22:

עו”ד ינון סרטל; עו”ד ניר לזר

בשם העותרת 2 בבג”ץ 5825/22:

עו”ד עומר מקייס

בשם העותרת בבג”ץ 5845/22:

עו”ד יובל יועז; עו”ד אוהד שפק

בשם העותרת בבג”ץ 5954/22, המשיבים 4-2 בבג”ץ 5794/22 והמשיבה 2 בבג”ץ 5825/22 ו-5845/22:

עו”ד עמרי אפשטיין; עו”ד ענר הלמן

בשם המשיב 6 בבג”ץ 5794/22, המשיב 3 בבג”ץ 5825/22 ו-5845/22 והמשיב 2 בבג”ץ 5954/22:

עו”ד ליאור אפשטיין; עו”ד עמית חדד

בשם המבקש להצטרף להליכים כ”ידיד בית המשפט”:

עו”ד נעה בן-אריה; עו”ד אלי אליאס

בשם המבקשת להצטרף להליכים כ”ידידת בית המשפט”:

עו”ד תומר נאור; עו”ד רותם בבלי-דביר

פסק-דין

המשנה לנשיאה ע’ פוגלמן:

העתירות שלפנינו מכוונות להחלטתה של הוועדה לבחינת השעיית ראשי רשויות בשל הגשת כתבי אישום (להלן: הוועדה לבחינת השעיה או הוועדה) מיום 15.8.2022 שבמסגרתה הוחלט שלא להאריך לתקופה נוספת את השעייתו של מר צבי גנדלמן (להלן: גנדלמן) מתפקידו כראש עיריית חדרה, חרף כתב האישום אשר תלוי ועומד נגדו.

רקע עובדתי

ביום 20.10.2013 נבחר לראשונה גנדלמן (הוא המשיב 6 בבג”ץ 5794/22) לכהן כראש עיריית חדרה. ביום 4.6.2018 נעצר גנדלמן בחשד לביצוע עבירות מתחום טוהר המידות. בהחלטה מיום 10.6.2018 שוחרר גנדלמן ממעצר בתנאים מגבילים, ביניהם הרחקה מעיריית חדרה למשך 45 יום. ביום 30.10.2018 נערכו בחירות לרשות המקומית וגנדלמן נבחר לכהונה נוספת כראש עיריית חדרה. בחלוף שלוש שנים שבמהלכם המשיך לכהן כראש העירייה, הוגש נגד גנדלמן ביום 26.10.2021 כתב האישום המקורי שמייחס לו עבירות של מרמה והפרת אמונים; קבלת דבר במרמה; מידע כוזב או פלט כוזב; וכן שיבוש מהלכי משפט, והכל במהלך כהונתו כראש עיריית חדרה וכאשר שימש כיו”ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה (להלן: הוועדה המקומית). כפי שיפורט בהמשך, ביום 20.7.2022 תוקן כתב האישום בשל היעדר פירוט (להלן: כתב האישום).

בכתב האישום נטען כי במהלך התקופה שבין 22.10.2013 ועד ליום 4.6.2018 (להלן: התקופה הרלוונטית) נקלע גנדלמן לניגוד עניינים חריף בין תפקידו הציבורי לבין רצונו להיטיב עם שמואל לוי (להלן: לוי), קבלן ויזם נדל”ן שפועל בחדרה, אשר בין השנים 2011-2003 שימש כחבר מועצת העיר, וכסגן ראש העירייה וממלא מקומו. לוי הוא בעל המניות היחיד בחברת אוריאל-חן (להלן: חברת אוריאל-חן או החברה). כמפורט בכתב האישום, גנדלמן חש מחויבות אישית עמוקה כלפי לוי, לאחר שהאחרון תמך בו במהלך קמפיין הבחירות; כמו כן, גנדלמן חשש כי אם לוי לא יקבל ממנו ומלשכתו יחס מועדף הוא ישתמש בכוחו הפוליטי על מנת להדיחו מכהונתו או למנוע את בחירתו מחדש לתפקיד. על אף האמור, גנדלמן לא דיווח על ניגוד העניינים ליועצת המשפטית של העירייה ולא חתם על הסדר ניגוד עניינים כנדרש בדין, ואף ביצע פעולות וקיבל החלטות בעניינים הקשורים ללוי במסגרת תפקידו הציבורי בתקופה הרלוונטית, כפי שאפרט להלן.

בפרשת “בית החולים הסיעודי” (ככינויה בכתב האישום), נטען כי ביום 6.12.2016 הגישה חברת אוריאל-חן בקשה לוועדה המקומית לקבל היתר בנייה להקמת בית חולים סיעודי, אשר תוכנן לקום במקרקעין שבבעלות משותפת שלה ושל חברה נוספת. במסגרת זאת התבקשו גם הקלות בנייה שונות, לרבות תוספת בניה של קומות נוספות. הוועדה המקומית קיימה שני דיונים בבקשה, וביום 4.6.2017 הצביעה ברוב של 9 נגד 3 חברים בעד קבלת הבקשה להיתר ומתן הקלות הבנייה שהתבקשו כאמור. גנדלמן שימש כיו”ר הוועדה בדיונים האמורים ואף הצביע בעד קבלת הבקשה להיתר ומתן הקלות הבנייה, על אף שידע כנטען שהוא נמצא בניגוד עניינים. לפי המיוחס, לאחר שלוי החליט שהקמת בית החולים הסיעודי אינה כדאית עבורו מבחינה כלכלית, הוא החל לקדם את שינויי ייעוד המקרקעין. לשם כך נפגש עם גנדלמן בלשכתו ביום 28.2.2018, כאשר באופן חריג פגישה זו נערכה ללא נוכחותם של אנשי המקצוע מטעם העירייה. במהלך הפגישה ביקש לוי מגנדלמן לשלוח מכתב רשמי מטעם העירייה למשרד האוצר שבמסגרתו יתמוך בבקשתו לשינוי ייעוד המקרקעין. גנדלמן הביע נכונות לפעול כאמור, ואולם לאחר שהתייעץ עם היועצת המשפטית של העירייה ומבלי שחשף בפניה את ניגוד העניינים בו הוא מצוי, היא המליצה שלא לשלוח את המכתב בשלב זה אלא רק אם תתקבל פנייה ממשרד האוצר לעירייה.

בפרשה אחרת שמכונה בכתב האישום “חריגות הבנייה ברחוב וייצמן 2”, נטען כי חברת אוריאל-חן הגישה בקשה לתכנית שינויים מהיתר הבנייה המקורי לשם הכשרת חריגות בנייה שהתגלו בבניין משרדים המצוי בבעלותה המלאה של החברה. הבקשה נדונה ביום 10.8.2014 על ידי רשות הרישוי המקומית, אשר גנדלמן שימש כחבר בה מכוח תפקידו כיו”ר הוועדה המקומית לצד מהנדס העיר. רשות הרישוי קיבלה את הבקשה בכפוף למספר תנאים. כנטען, גנדלמן לא חשף את ניגוד העניינים בו הוא מצוי ולא נמנע מלהחליט בבקשה על אף ניגוד עניינים האמור.

פרשה נוספת שמכונה “פרויקט ‘קו ראשון לים'” עניינה במיזם נדל”ן שכולל שני מגדלי מגורים בני 25 קומות שממוקם בעיר חדרה, ונמצא בבעלותה המלאה של חברת קו ראשון לים בע”מ. כנטען, במועדים הרלוונטיים לכתב האישום לוי החזיק בכ-25% ממניותיה של החברה. ביום 6.6.2017 חתם גנדלמן על היתר בנייה לפרויקט וכן על היתר הבנייה למשרד המכירות הזמני שנבנה בשטח הפרויקט, על אף שידע שהוא נמצא בניגוד עניינים.

בנוסף לאמור, נטען כי החל מיום בחירתו של גנדלמן לתפקיד ראש העירייה ובמהלך התקופה הרלוונטית גנדלמן העניק יחס מועדף ללוי בכך שהעניק לו גישה ישירה באופן תדיר ללשכת ראש העירייה ולעובדיה. לפי המיוחס, עובדי עירייה וגורמים אחרים פנו ללוי על מנת שיפעל עבורם מול העירייה במטרה לקדם את ענייניהם האישיים, לרבות קבלה לעבודה בעירייה ושיפור תנאי העסקה; העברת עובדים בין אגפי העירייה; מתן דרגות; מתן קביעות; ואישור שעות נוספות. כנטען, לוי ניצל את הגישה הישירה שניתנה לו לקיום פגישות רבות עם גנדלמן ולפניות תדירות לעובדי לשכתו, כשתדירות פניותיו הייתה גבוהה עד שיבוש שגרת עבודתה של הלשכה.

פרשה נוספת עוסקת בפנייה לפי חוק חופש המידע, התשנ”ח-1998 שהתקבלה ביום 29.1.2018 בלשכת ראש עיריית חדרה ואצל הממונה על חופש המידע בעירייה, לקבלת יומני הפגישות לשנת 2017 של גנדלמן ושל שני סגניו בשכר. ביום 21.2.2018 קיים גנדלמן פגישת עבודה עם מנהלת לשכתו דאז, אשר במסגרתה סוכם כי יימחקו חלק מהפגישות אשר הופיעו ביומנו הממוחשב של גנדלמן, לרבות מספר פגישות עם לוי, וכן סוכם על שינוי נושאן ומיקומן של פגישות אחרות. בנוסף, באותה פגישה סוכם כי מנהלת הלשכה תעביר לממונה על חופש מידע בעירייה הערכה מופרזת של שעות העבודה הנדרשות לטיפול בבקשה, וזאת במטרה להציג מצג שווא לפונה לפיו אגרת הטיפול בבקשה תהיה גבוהה באופן מרתיע וכך לגרום לפונה לחזור בו מהבקשה. בהתאם לאמור, ערכה מנהלת הלשכה שינויים ביומנו הממוחשב של גנדלמן, הפיקה מהיומן פלט כוזב במטרה להעבירו לפונה וכן העבירה לממונה על חופש המידע הערכה מופרזת של שעות העבודה הנדרשות לטיפול בבקשה. לאחר שקיבל את הערכת השעות המופרזת, הממונה על חופש המידע בעירייה השיב לפונה כי עלות הטיפול בבקשה תעמוד על כ-4,000 ש”ח. הפונה לא שילם את אגרת הטיפול לנוכח עלותה הגבוהה כפי שנמסרה לו, ולכן הבקשה נסגרה מבלי שהמידע המבוקש נמסר.

כמו כן, מואשם גנדלמן בעבירה של שיבוש מהלכי משפט. בהקשר זה נטען כי ביום 13.3.2018 קיבל גנדלמן מידע מנהגו שלפיו חבר מועצת העיר נחקר במשטרה בנושא קשריו של גנדלמן עם לוי. המידע הגיע לנהגו של גנדלמן מעובדת עירייה שבעלה שירת כשוטר במשטרת חדרה, ונכח בחדר החקירה באמתלה של צרכי עבודה. לאחר שקיבל את המידע הנחה גנדלמן את נהגו לעדכן את לוי בדבר קיומה של החקירה בכוונה למנוע או להכשיל את החקירה. בחלוף יום, ביום 14.3.2018 הביע גנדלמן חשש לפני נהגו כי במהלך החקירה ייחשפו קשריו עם לוי והנחה אותו להעביר ללוי מסר שלפיו מוטב לו להתרחק מהעירייה בתקופה הקרובה, זאת במטרה למנוע או להכשיל חקירה פלילית. עוד באותו היום נפגש הנהג עם לוי, עדכן אותו בדבר החקירה וביקש ממנו שלא להגיע לעירייה בתקופה הקרובה על מנת למנוע או להכשיל חקירה פלילית.

החל מחודש פברואר 2022 מתנהל ההליך הפלילי של גנדלמן בבית משפט השלום בחיפה. כעולה מהחומרים שלפניי, במהלך תקופה זו התקיימו הליכים מקדמיים שעניינם בין היתר גילוי חומרי חקירה לפי סעיפים 74 ו-108 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ”ב-1982. כמו כן, התקבלה בקשתו של גנדלמן לתיקון כתב האישום בשל היעדר פירוט, וכתב אישום מתוקן הוגש ביום 20.7.2022. התיק נקבע לשמיעת ראיות בשמונה מועדים בחודשים פברואר ומרץ 2023. לשלמות התמונה יוער כי ביום 31.1.2023 הגיש גנדלמן לבית משפט זה (ללא בקשה מתאימה) “הודעת עדכון” שמסגרתה פירט אודות בקשה שהוגשה מטעם המדינה לתקן את כתב האישום ולהוסיף לו 28 עדי תביעה; לטענתו, הבקשה צפויה להשליך על התמשכות ההליך הפלילי. ואולם, ההליך שלפנינו מכוון להחלטת הוועדה מיום 15.8.2022 בהינתן התשתית העובדתית שהונחה לפניה. נוכח האמור, לא ראיתי להידרש לאמור בהודעה זו.

הליכים לפני הוועדה לבחינת השעיה

ביום 26.10.2021, בד ובבד עם הגשת כתב האישום, הגיש היועץ המשפטי לממשלה דאז בקשה להשעייתו של גנדלמן לוועדה לבחינת השעיה, בהתאם לסעיף 19א(ה) לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל”ה-1975 (להלן: חוק הרשויות המקומיות או החוק). בבקשה נטען כי המעשים שמיוחסים לגנדלמן, שבוצעו תוך זיקה הדוקה לתפקידו ובמשך תקופה ממושכת, מצדיקים להשעותו מתפקיד ראש עיריית חדרה, וכן להטיל מגבלות על התפקידים בהם יהיה רשאי לכהן כחבר מועצת העיר.

ביום 16.1.2022 קיבלה הוועדה את הבקשה, והורתה על השעייתו של גנדלמן מתפקידו כראש העירייה לתקופה של חצי שנה (להלן: החלטת ההשעיה). הוועדה ציינה כי לגנדלמן מיוחסות עבירות בדרגות חומרה שונות. כן ציינה הוועדה כי המדינה נמנעה מלבקש להרחיקו מהעירייה בסמוך למעצרו (מלבד 45 יום כאמור) וכי חרף חשדות לעבירות מסוג שוחד הואשם גנדלמן בעבירות של מרמה והפרת אמונים. הוועדה מצאה כי הצטברותן של העבירות המיוחסות לו, התמשכות המעשים על פני תקופה של מספר שנים וזיקתם הישירה לתפקידו כראש הרשות מטים את הכף אל עבר השעייתו, הגם שייתכן שאם כל אחת מהעבירות הייתה ניצבת לבדה ניתן היה להגיע למסקנה שונה. הוועדה ציינה כי “צבר המעשים מלמד כי לא היו [לגנדלמן] עכבות בנקיטת פעולות בניגוד לדין ולמינהל ציבורי תקין, ואף שמדובר במקרים בדרגות חומרה משתנות ואף שלא מדובר בפעולות מתוחכמות יתר על המידה, הן אינן הולמות ראש רשות שאמור לשמש מופת לניקיון כפיים וטוהר המידות” (סעיף 38 להחלטה). עם זאת, “נוכח השיקולים לקולא ולחומרא” מצאה הוועדה שלא לקבוע את תקופת ההשעיה לזו המירבית שקבועה בחוק הרשויות המקומיות (שעומדת על כשנה; וראו: סעיף 19א(ז) לחוק), וקבעה כי השעייתו תסתיים ביום 20.7.2022. עוד הוחלט שלא להטיל מגבלות על התפקידים בהם הוא מכהן כחבר מועצת הרשות המקומית.

ביום 12.7.2022 הגישה היועצת המשפטית לממשלה (היא העותרת בבג”ץ 5954/22; להלן גם: היועצת) בקשה להארכת השעייתו של גנדלמן לתקופה נוספת, בהתאם להוראת סעיף 19א(ז) לחוק הרשויות המקומיות. במסגרת זאת צוין כי כוונת המחוקק בקציבת תקופת ההשעיה הייתה לאפשר מעקב אחר אופן התנהלות ההליך הפלילי. במקרה דנן, נטען כי ההליך הפלילי מתנהל בקצב סביר ומניח את הדעת, ללא עיכובים מיוחדים. עוד הודגש כי לא חל שינוי בנסיבות – כדוגמת שינוי בכתב האישום או בעבירות שמיוחסות למשיב במסגרת ההליך הפלילי. כן ציינה היועצת כי במהלך תקופת ההשעיה המשיך גנדלמן לכהן בתפקידים להם הוא מונה מתוקף תפקידו כראש הרשות, להבדיל מתפקידים אותם הוא ממלא כחבר מועצה, וזאת לטענתה בניגוד להחלטת ההשעיה. ביום 20.7.2022 התקיים דיון בבקשה, אשר במהלכו ביקש בא כוחה של היועצת כי תקופת ההשעיה תוארך עד למועד ההוכחות – שקבוע ליום 9.2.2023 (עמ’ 43 לפרוטוקול הדיון); בסיום הדיון החליטה הוועדה, בהסכמת הצדדים, להאריך את השעייתו של גנדלמן עד להחלטה אחרת.

ביום 15.8.2022 דחתה הוועדה את הבקשה להאריך את תקופת ההשעיה של גנדלמן (להלן: ההחלטה מיום 15.8.2022 או ההחלטה). בפתח ההחלטה, דחתה הוועדה את העמדה הפרשנית שהציגה היועצת, שלפיה במסגרת החלטה שעניינה הארכת תקופת השעיה של ראש הרשות לפי סעיף 19א(ז) לחוק, נקודת המוצא היא כי אין ראש הרשות ראוי להמשיך לכהן, ושיקול דעתה של הוועדה מכוון בעיקרו לשאלה אם חל שינוי נסיבות וכן לאופן התקדמות ההליך הפלילי ולנסיבות שהובילו לכך שטרם הסתיים. הוועדה קבעה כי יש לבחון את חלוף הזמן כשיקול עצמאי, במסגרתו יש לאזן בין הזכות לבחור ולהיבחר לבין האינטרס הציבורי שבשמירה על טוהר המידות. עוד קבעה הוועדה שאף שהתמשכות ההליך לא נובעת מהתנהלותה של המדינה, החלטה על המשך השעיה כאשר ההליך הפלילי מתנהל באופן איטי כבמקרה דנן, היא “בגדר עינוי דין שיש למונעו, לא כל שכן בשים לב לאיזון הרגיש הנדרש מול הזכות לבחור ולהיבחר” (סעיף 29 להחלטה). בנוסף ציינה הוועדה שאין להאריך את תקופת ההשעיה לתקופה נוספת כאשר ידוע מראש בעת מתן ההחלטה שההליך הפלילי לא יסתיים במהלך תקופה זו. הוועדה ציינה כי תקופת ההשעיה שנקבעה (שעמדה על חצי שנה כאמור) משקפת את המסקנה שחומרת המעשים שמיוחסים לגנדלמן אינה מירבית, וכי ההליכים הפליליים בעניינם של מעורבים אחרים בפרשות שמיוחסות לגנדלמן בכתב האישום – ובתוך כך סגירת התיק בעניינו של לוי והסדר הטיעון שנערך עם מנהלת הלשכה של גנדלמן – מוליכים למסקנה כי אף לעמדת המדינה חומרת המעשים שמיוחסים לגנדלמן עומדת ברף נמוך ביותר. אשר להתנהלותו של גנדלמן בתקופת ההשעיה ולטענות היועצת כי פעל בניגוד להחלטת ההשעיה, הוועדה מצאה כי גנדלמן לא פעל בכוונה להפר את ההחלטה וכי השאלה באילו תפקידים הוא מכהן מכוח תפקידו כראש העירייה הצריכה בדיקה מעמיקה. עוד צוין כי בשנת 2023 תיערכנה בחירות לראשות העירייה, ולפיכך יש ליתן משקל מוגבר לזכות לבחור ולהיבחר. לבסוף צוין כי “מכלול הנסיבות העומדות לפנינו, ובעיקרן העובדה כי לכתחילה לא מצאה הוועדה את המעשים המיוחסים למשיב ברף חומרה גבוה, אלא בהצטברותם של הדברים, ועל כן לא מצאה לנכון להורות על השעייתו – לכתחילה – למשך שנה, כי אם רק למחצית התקופה שקבע המחוקק, הוא בעיננו הגורם המכריע בהחלטה הנוכחית” (סעיף 56 להחלטה).

הוועדה הורתה על עיכוב כניסת ההחלטה לתוקף תחילה ב-7 ימים (כך שהשעייתו של גנדלמן תימשך בתקופה זו), ולאחר מכן עד ליום 6.9.2022. ביום 4.9.2022 הוגשה העתירה בבג”ץ 5794/22 שכוונה נגד ההחלטה, ולצידה הוגשה בקשה למתן צו ארעי וצו ביניים. בו ביום נתן בית המשפט (השופט ח’ כבוב) צו ארעי שלפיו “גנדלמן לא ישוב לתפקידו כראש עיריית חדרה, והשעייתו נותרת בעינה”. כפי שיפורט להלן, נגד ההחלטה הוגשו לבית משפט זה שלוש עתירות נוספות.

טענות הצדדים

העותרים בבג”ץ 5794/22 הם תושבי העיר חדרה אשר לטענתם “חרדים לדמותה, אופייה, תדמיתה ותפקודה של העיר והעירייה” (סעיף 1 לעתירה). לטענתם, הן פרשנות לשונית, הן פרשנות תכליתית של הסמכות המעוגנת בסעיף 19א(ז) מוליכות למסקנה כי במסגרת החלטה על הארכת תקופת ההשעיה יש לבחון אך אם חל שינוי נסיבות ממשי שמצדיק שלא להאריך את תקופת ההשעיה או אם ישנו עיכוב בלתי סביר בהליך הפלילי. כנטען, במקרה דנן ההליך הפלילי מתנהל בקצב סביר, ולא חל שינוי נסיבות אשר יש בו להצדיק החלטה להשיב את גנדלמן לתפקידו. לשיטתם, החלטת הוועדה אינה נותנת משקל מתאים לחומרת האישומים שמיוחסים לגנדלמן, שכוללים פעולות בניגוד עניינים במספר מקרים ולאורך תקופה ממושכת – בניגוד להלכות בית משפט זה בעניין חשיבות טוהר המידות ואמון הציבור בשירות הציבורי.

העותרים בבג”ץ 5825/22 הם סגן ראש עיריית חדרה והתנועה לטוהר המידות. בעיקרם של דברים, אף לשיטתם, ככל שאין נסיבות חריגות בעניין ניהול ההליך, יש ליתן משקל מכריע לחומרת האישומים שמיוחסים לראש הרשות. עוד צוין כי במקרה דנן קצב התקדמות ההליך הוא סביר והולם שכן הפרשה רחבת היקף וכוללת עדים רבים, וכי קביעת הוועדה יוצרת סטנדרט בלתי אפשרי לניהול הליך פלילי בסדר גודל שכזה. עוד נטען כי שגתה הוועדה בקביעתה כי ההתפתחויות בהליך הפלילי של מעורבים אחרים בפרשה מקרינות על חומרת מעשיו של גנדלמן.

העותרת בבג”ץ 5845/22 היא משמר הדמוקרטיה הישראלית. לפי הנטען בעתירה זו, הוועדה לבחינת השעיה התפרקה מחובתה להפעיל את שיקול דעתה באופן עצמאי בכך שהסתמכה על הקביעות בהחלטת ההשעיה. לטעמה, על הוועדה להפעיל שיקול דעת עצמאי במסגרת החלטה על הארכת תקופת ההשעיה, שבמסגרתו יש ליתן משקל מכריע לפגיעה באמון הציבור בשירות הציבורי ולחומרת העבירות שמיוחסות לגנדלמן, שכן מדובר בעבירות של שחיתות שלטונית אשר מגלמות פגיעה משמעותית בטוהר המידות. לטענת העותרת בעתירה זו, השבת גנדלמן לתפקידו לא מתיישבת עם ערכי הליבה של השירות הציבורי.

העותרת בבג”ץ 5954/22 היא היועצת המשפטית לממשלה. היועצת חוזרת על עמדתה הפרשנית שלפיה, כאמור, נקודת המוצא הנורמטיבית שצריכה להנחות את הוועדה בהחלטה על הארכת תקופת השעיה לפי סעיף 19א(ז) לחוק היא כי ראש הרשות אינו ראוי להמשיך ולכהן בתפקידו. היועצת סבורה כי קציבת תקופת ההשעיה הראשונית אינה נושאת עמה משמעות נורמטיבית שיש בה לבטא רמות חומרה שונות. לשיטתה, מדובר במגבלה שתכליתה מעקב ופיקוח על החלטת ההשעיה, כאשר במסגרת זאת על הוועדה לבחון אם חל שינוי נסיבות משמעותי רלוונטי אשר מצדיק את הפסקת השעיה, ובתוך כך – את אופן התקדמות ההליך הפלילי והנסיבות שהביאו לכך שטרם הסתיים. לעמדת היועצת המשפטית לממשלה, יישום אמות המידה האמורות במקרה דנן מוליך למסקנה כי היה על הוועדה לקבל את הבקשה ולהורות על השעייתו של גנדלמן לתקופה נוספת, בהתחשב בכך שלא חל שינוי נסיבות משמעותי ובכך שההליך מתקדם בקצב סביר.

גנדלמן סומך ידיו על החלטת הוועדה, וטוען כי היקף ההתערבות בה מוגבל מאחר שמדובר בטריבונל מעין שיפוטי. לשיטתו, פרשנות הוועדה תואמת את לשון החוק ותכליתו, באופן שנותן מענה מידתי לאיזון הנדרש בין הזכות לבחור ולהיבחר לבין האינטרס הציבורי בטוהר המידות ואמון הציבור בשלטון המקומי. נוכח האמור – לשיטתו – שיקול הדעת של הוועדה הוא רחב גם כאשר עסקינן בהחלטה על הארכת תקופת השעיה; במסגרת זאת, למכלול השיקולים שנשקלו בהחלטה הראשונית מצטרפים שיקולים בדבר משך ההליך שמתנהל. לתפיסתו, הפרשנות שמוצעת על ידי היועצת המשפטית לממשלה מאיינת הלכה למעשה את שיקול דעת של הוועדה. עוד הודגש כי במסגרת הליכי החקיקה ביקש המחוקק לייצר תמריץ למערכת המשפטית לקדם את ההליכים הפליליים שמתנהלים נגד נבחרי ציבור. בנוסף, טוען גנדלמן כי היועצת המשפטית לממשלה מושתקת מלטעון טענות שמכוונות להחלטת ההשעיה מאחר שלא עתרה נגד ההחלטה זו.

עיריית חדרה (היא המשיבה 5 בבג”ץ 5794/22) השאירה את ההחלטה בעתירות לשיקול דעתו בית המשפט.

בהליך דנן הוגשו שתי בקשות להצטרף כ”ידידי בית משפט”, שיתוארו להלן בתמצית. הבקשה הראשונה הוגשה מטעם מרכז השלטון המקומי (להלן: המרכז). המרכז דוחה את פרשנות היועצת – שלשיטתו מנוגדת ללשון החוק ואינה נותנת משקל מתאים לזכות לבחור ולהיבחר בשלטון המקומי. לשיטת המרכז, תקופת ההשעיה שנקבעת על ידי הועדה עשויה להיות בעלת משמעות נורמטיבית אשר מבטאת רמות חומרה שונות. עוד נטען שמשך ההשעיה כשלעצמו הוא שיקול רלוונטי לבחינת ההצדקה להמשך ההשעיה, וכי שיקול הדעת הרחב שניתן לוועדה מבטא את התפיסה כי יש לעשות שימוש בכלי ההשעיה במשורה ובצמצום. אף לטענת המרכז היועצת מושתקת מלטעון נגד קביעות הוועדה במסגרת ההחלטה הראשונה נוכח הימנעותה מלעתור נגד החלטה זו.

בקשת הצטרפות שנייה הוגשה על ידי התנועה למען איכות השלטון בישראל (להלן: התנועה). לטענת התנועה, בחינת ההחלטה מיום 15.8.2022 על רקע ההחלטות שנתנה הוועדה מאז הקמתה מצביעות על כך שמדובר בהחלטה חריגה – שבמסגרתה החליטה הוועדה לראשונה שלא להאריך השעיית ראש רשות מקומית – והיא עשויה לרוקן מתוכן את תפקיד הוועדה. נטען בנוסף שזו הפעם הראשונה שבה הוועדה ייחסה משמעות נורמטיבית לתקופת ההשעיה המקורית. התנועה מדגישה כי להחלטת הוועדה חשיבות ניכרת במישור הערכי-ציבורי, והיא עשויה לשלוח מסר שלפיו הגשת כתב אישום בעבירות שחיתות ציבורית היא עניין של מה בכך.

בהחלטות מיום 8.9.2022 ומיום 29.9.2022 הורה בית משפט זה (השופט ח’ כבוב) על איחוד הדיון בארבעת העתירות. ביום 22.1.2023 קיימנו דיון שהתקיים – בהסכמת הצדדים – כאילו ניתן צו על תנאי. בסיכומו של הדיון ראינו להשאיר את הצו הארעי שקבע כי ההשעיה תעמוד בעינה על כנו עד למתן פסק דין בעתירה.

דיון והכרעה

השאלה שעומדת לפתחנו היא מהו גדר שיקול הדעת של הוועדה לבחינת השעיה במסגרת הפעלת סמכותה לפי סעיף 19א(ז) לחוק הרשויות המקומיות, שעניינה הארכת תקופת ההשעיה בתקופות נוספות. אקדים אחרית לראשית ואומר כי הגעתי למסקנה שבמסגרת הפעלת סמכות ההארכה נקודת המוצא היא הקביעה הנורמטיבית שראש הרשות אינו ראוי לכהן בתפקידו, וכי עיקר שיקול דעתה של הוועדה נוגע לשאלה אם חל שינוי נסיבות משמעותי שמצדיק שלא להאריך את תקופת ההשעיה או אם ישנו עיכוב בהליך הפלילי שמצדיק החלטה כאמור (ומהן הנסיבות שהובילו לכך). נוכח האמור, מצאתי כי החלטת הוועדה מיום 15.8.2022 אינה יכולה לעמוד.

מתווה הדיון יהיה כדלקמן: תחילה אציג את התשתית הנורמטיבית לעניין מנגנון ההשעיה שנקבע בסעיף 19א לחוק הרשויות המקומיות. לאחר מכן אפנה לבחון את הפרשנות המתחייבת מלשונו ומתכליתו של ההסדר לגדרי שיקול הדעת של הוועדה לבחינת השעיה במסגרת החלטה על הארכת תקופת השעיה לפי סעיף 19א(ז) לחוק; ולבסוף אבחן את יישום עקרונות אלה על נסיבות המקרה דנן.

בפתח הדברים, אבקש להתייחס לטענה שלפיה היועצת מושתקת מלטעון טענות שמכוונות נגד החלטת ההשעיה. אין בידי לקבל טענה זו. ראשית, לא ברורה לי עד תום נפקותה של הטענה, משהוגשו עתירות נוספות באותו העניין. במצב דברים זה אף אם הייתי מניח כי היועצת מושתקת כאמור, הרי שיתר העתירות ממילא מעלות טענות דומות שמכוונות לחוקיותה של החלטת ההשעיה. בנוסף לכך, איני סבור כי נפל פגם בכך שהיועצת לא מצאה לעתור נגד ההחלטה הראשונה, שכן בקשתה התקבלה בעיקרה ולא הייתה כל מניעה להגיש לוועדה בקשה להארכת ההשעיה, כפי שנעשה הלכה למעשה.

המסגרת הנורמטיבית

חוק הרשויות המקומיות קובע בסעיף 19א הסדר לעניין השעיה מכהונה של ראש רשות מקומית אשר הוגש נגדו כתב אישום. ההסדר החקיקתי האמור – שעומד במוקד העתירות שלפנינו – התוסף בעקבות הכרעתו של בית משפט זה בבג”ץ 4921/13 אומ”ץ אזרחים למען מנהל תקין וצדק חברתי נ’ ראש עיריית רמת השרון פ”ד סו(3) 135 (2013) (להלן: עניין ראשי הערים). בשים לב לחשיבות ההכרעה לענייננו, בטרם שאפנה להתייחס להסדר שנקבע בסעיף 19א, אקדים התייחסות להכרעת בית המשפט בפרשה זו.

בעניין ראשי הערים נדונו בהרכב מורחב 4 עתירות שביקשו שבית המשפט יורה על העברה מכהונה של ראש עיריית נצרת עילית (כיום נוף הגליל) וראש עיריית רמת השרון, נגדם הוגשו כתבי אישום שייחסו להם עבירות פליליות על טוהר המידות. נקודת המוצא לדיון בעתירות אלו הייתה ההלכה המושרשת וארוכת השנים של בית משפט זה, שלפיה כאשר עסקינן בכהונה התפקידים ציבוריים – “כשירות לחוד ושיקול דעת לחוד”. הלכה זו קובעת כי אין די בכך שהמועמד עונה על תנאי הכשירות הקבועים בחוק; וכי אף כאשר מתקיימים תנאי הכשירות, הגורם הממנה נדרש להפעיל את שיקול דעתו לעניין התאמת המועמד לתפקיד. במסגרת זאת, עליו להעניק משקל נכבד לשיקולים שעניינם הבטחת אמון הציבור במוסדות השלטון ולטוהר המידות בשירות הציבורי (בג”ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ’ ממשלת ישראל, פ”ד מז(5) 404 (1993); ובג”ץ 4267/93 אמיתי – אזרחים למען מינהל תקין וטוהר המידות נ’ יצחק רבין, ראש ממשלת ישראל, פ”ד מז(5) 441 (1993) (להלן ביחד: הלכת דרעי-פנחסי))).

בעניין ראשי הערים ציין בית המשפט שככלל, הלכת דרעי-פנחסי יושמה במקרים שעסקו בהפסקת כהונתו של נושא משרה או נבחר ציבור אשר מונו לתפקידם מכוח החלטה מינהלית, ולא בהפסקת כהונה של נבחר ציבור אשר נבחר לתפקידו בבחירות ישירות. ואולם, בשים לב בין היתר לשוני בין ראשי רשויות מקומיות לבין חברי כנסת, נקבע כי אין בעצם העובדה שראש הרשות המקומית נבחר לכהן בתפקידו, כדי למנוע מבית המשפט להתערב בהחלטה שלא להעבירו מכהונתו כראש הרשות המקומית. בהתאם לאמור נקבע כי סעיף 22 לחוק הרשויות המקומיות, שמסמיך את מועצת הרשות המקומית להעביר ראש רשות מכהונתו אם התנהגותו אינה הולמת, מחייב את מועצת הרשות המקומית לשקול אם להעביר מכהונה ראש רשות אשר הוגש נגדו כתב אישום. בית המשפט מצא שביסוד סעיף 22 לחוק עומד הרצון להבטיח את קיומם של “‘ההיגיינה הציבורית’, אמון הציבור, שלטון החוק וטוהר המידות מחד, ושמירה על מעמדו של ראש רשות הנבחר בבחירות אישיות, הזכות לבחור ולהיבחר ופעולתו התקינה של השלטון המקומי מאידך” (שם, בעמ’ 180). עוד עמד בית המשפט על השיקולים הרלוונטיים שעל מועצת הרשות המקומית לשקול כאשר היא דנה בשאלה האם להעביר ראש רשות שהוגש נגדו כתב אישום מכהונתו, כאשר נקבע בין היתר כי:

“יש לשקול את חומרת העבירות המיוחסות לראש הרשות המקומית. בהקשר זה, יש לשקול את הערך עליו באה העבירה להגן, כאשר חומרה מיוחדת תימצא בעבירות שביסודן ערכים מוגנים בדבר טוהר המידות, אמון הציבור ברשויות השלטון והבטחת יושרם האישי של משרתי ציבור. יש מקום לשקול גם את התמשכותן ואת היקפן של העבירות מושא כתב האישום; את מספר האישומים; את פרק הזמן שחלף מאז המועד בו נטען שעבירות אלה בוצעו. שיקול חשוב נוסף הוא הזיקה בין העבירות בהן הואשם ראש הרשות לבין סמכויותיו ומעמדו כראש הרשות. לשון אחר: האם המשרה הציבורית שימשה ככלי לביצוע העבירה, וכן, האם יש פגם מוסרי הנובע מהזיקה שבין תפקידו של ראש הרשות לבין העבירה המיוחסת לו […] שיקול אחר הוא השיקול בדבר חזקת החפות: לכל אדם עומדת חזקת החפות כל עוד לא הורשע בדין. על הנהנה מחזקת החפות אין להטיל סנקציות פליליות. אין ספק בעיני, כי העברה מכהונה פוגעת בראש רשות מקומית מכהן או בראש רשות מקומית שנבחר מחדש, הטוען לחפותו. ואולם, ככלל, באיזון עם השיקולים האחרים של טוהר המידות, שלטון החוק וחובת ההגנה על אמון הציבור, מקבלת חזקת החפות משקל פחוּת כשעוסקים במינוי לכהונה ובהעברה מכהונה” (שם, בעמ’ 185-184 המשנה לנשיא מ’ נאור; ההדגשות במקור – ע’ פ’).

כחודשיים לאחר מתן פסק הדין, נחקק חוק הרשויות המקומיות (השעיית ראש רשות מקומית בשל הגשת כתב אישום (תיקוני חקיקה)), התשע”ד-2013, ס”ח 2421 (להלן: תיקון מס’ 30 או התיקון לחוק). במסגרת התיקון התווסף סעיף 19א לחוק, שבגדרו ביקש המחוקק ליצור הסדר כולל ומלא למצב דברים שבו נגד ראש רשות מכהן תלוי ועומד כתב אישום. עיקרו של ההסדר מעוגן בסעיפים 19א(ה)-19א(ז); נוכח חשיבות הוראות אלו לענייננו, אביאן כלשונן (ההדגשות הוספו – ע’ פ’):

השעיה בשל כתב אישום והוועדה לבחינת השעיה

19א

[…]

(ה) (1) הוגש כתב אישום נגד ראש רשות במהלך כהונתו או תלוי ועומד נגד ראש רשות כתב אישום שהוגש לפני תחילת כהונתו, בין שהעבירה נעברה בזמן שכיהן כראש רשות ובין לפני שהחל לכהן כראש רשות, רשאית הוועדה לבחינת השעיה, לבקשת היועץ המשפטי לממשלה ולאחר שנתנה לראש הרשות הזדמנות להשמיע את טענותיו, להשעות את ראש הרשות מכהונתו, אם סברה כי מפאת חומרת האישומים המיוחסים לו בכתב האישום אין הוא ראוי לכהן כראש הרשות;

(2). החליטה הוועדה לבחינת השעיה להשעות ראש רשות מכהונתו לפי פסקה (1), תיתן את דעתה לעניין תפקידים שיהיה רשאי למלא כחבר המועצה בתקופת ההשעיה, ורשאית היא לקבוע סייגים לעניין מילוי תפקידים אלה;

[…]

(ו). לשם קבלת החלטתה כאמור בסעיף קטן (ה), תשקול הוועדה לבחינת השעיה, בין השאר, את כל אלה:

העבירות המיוחסות לראש הרשות בכתב האישום, נסיבותיהן, היקפן והתמשכותן;

מספר הפרשות המיוחסות לראש הרשות בכתב האישום;

הזיקה בין האישומים המיוחסים לראש הרשות בכתב האישום ובין סמכויותיו ותפקידיו כראש הרשות;

פרק הזמן שחלף מהמועד שבו בוצעו העבירות המיוחסות לראש הרשות בכתב האישום.

(ז) החליטה הוועדה לבחינת השעיה להשעות ראש רשות מכהונתו לפי סעיף קטן (ה), תעמוד ההשעיה בתוקפה לתקופה כפי שתקבע הוועדה אשר לא תעלה על שנה (בסעיף זה – תקופת ההשעיה); ואולם הוועדה לבחינת השעיה רשאית, לבקשת היועץ המשפטי לממשלה, להאריך את תקופת ההשעיה בתקופות נוספות שלא יעלו על שנה בכל פעם, ולעניין זה תשקול, בין השאר, את משך ההליך המשפטי המתנהל נגד ראש הרשות ואת הנסיבות שהביאו לכך שטרם הסתיים.

הנה כי כן, המתווה החוקי קובע כי בקשה לבחינת השעייתו של ראש רשות מקומית נבחנת בשני שלבים. בשלב הראשון, בוחנת הוועדה לבחינת השעיה האם מפאת חומרת האישומים שמיוחסים לראש הרשות בכתב האישום אין הוא ראוי לכהן בתפקידו – ובהתאם אם יש להשעותו מתפקידו. במסגרת זאת, עוגנו בסעיף 19א(ו) שיקולים שפורטו בעניין ראשי הערים לבחינת חומרת האישומים. ככל שהוועדה קובעת שראש הרשות אינו ראוי לכהן בתפקידו, על הוועדה לקבוע את תקופת ההשעיה, שלא תעלה על שנה; בנוסף, היא רשאית לקבוע סייגים לעניין מילוי תפקידים שבהם הוא מכהן כחבר מועצה. בשלב השני – אשר הוא שעומד במוקד ענייננו – בוחנת הועדה האם יש להאריך את תקופת ההשעיה בתקופות נוספות שלא יעלו על שנה בכל פעם. הועדה דנה בבקשות כאמור לבקשת היועץ המשפטי לממשלה ולאחר שניתן לראש הרשות המקומית להשמיע את טענותיו.

עיקרו של ההסדר, בצד עיגון סטטוטורי מפורש לתפיסה הנורמטיבית שמצאה ביטויה בפסק הדין בעניין ראשי הערים, בקביעת מנגנון ההשעיה – חלף האפשרות של העברה מהתפקיד במצב שקדם להסדר החקיקתי. במצב דברים זה, להבדיל ממצב הדברים עובר לתיקון לחוק, החלטה של הוועדה לבחינת השעיה אינה מהווה סוף פסוק שכן ראש הרשות אינו מועבר מכהונתו, כי אם מושעה. אין מדובר אפוא במצב בלתי הדיר. שוני נוסף עניינו בגורם אשר מחליט על ההשעיה – הועדה לבחינת השעיה שהוקמה לצורך זה. הרכב הוועדה קבוע אף הוא בחוק, והוא כולל שופט בית משפט מחוזי בדימוס; משפטן הכשיר לשמש שופט של בית משפט מחוזי; וראש רשות מקומית לשעבר (סעיף 19א(א) לחוק). זאת לעומת מצב הדברים הקודם, שבו החלטה כאמור התקבלה על ידי מועצת הרשות המקומית, שהיא גוף פוליטי-קולגיאלי. החוק מוסיף ומסדיר היבטים נוספים של מנגנון ההשעיה. בתוך כך, הוא קובע שככל שבתקופת ההשעיה נערכו בחירות לרשות המקומית שבמסגרתם ראש הרשות המושעה נבחר מחדש לכהונה – השעייתו תימשך עד תום תקופת ההשעיה שנקבעה (סעיף 19א(י) לחוק); ואולם, תקופת ההשעיה תסתיים ככל שההליך הפלילי נגד ראש הרשות הופסק, הסתיים בלי הרשעה, או שראש הרשות הורשע ונקבע שאין עם העבירה שבה הורשע קלון (סעיף 19א(ח) לחוק). כן מוסדר בחוק נושא שכרו של ראש הרשות בתקופת ההשעיה ואופן בחירת ממלא מקום לראש הרשות.

כאמור, אין חולק כי במסגרת החלטה של הוועדה בשאלה האם ראש הרשות ראוי לכהן בתפקידו לפי סעיף 19א(ה) – על הוועדה לשקול את חומרת האישומים שמיוחסים לו, בין היתר לפי השיקולים שמנויים בסעיף 19א(ו) כאמור. השאלה שבמחלוקת בין הצדדים שלפנינו היא טיב השיקולים אותם מוסמכת הוועדה לשקול בגדר השלב השני, על רקע התכלית הפרטיקולרית של החלטה על הארכת השעיה לפי סעיף 19א(ז) לחוק ובראי היחס בין החלטה זו לבין החלטה ראשונית על השעייתו של ראש הרשות. בהקשר זה הוצגו לנו בעיקרם של דברים שתי גישות; לפי גישתה של היועצת ושל חלק מן העותרים – בגדרי החלטה בדבר הארכת תקופת ההשעיה יש לשקול בעיקר שיקולים של שינוי נסיבות וכן את התמשכות ההליך הפלילי והנסיבות שהובילו לכך; לעומת זאת, לגישתו של גנדלמן – גם כאשר מדובר בהחלטה בדבר הארכת תקופת השעיה שיקול דעתה של הוועדה רחב, כאשר למכלול השיקולים שנשקלו בהחלטה הראשונית מצטרפים שיקולים בדבר משך ההליך שמתנהל. נפנה לבחון שאלה זו כעת, אך אקדים ואומר כבר עתה כי עמדת היועצת מקובלת עליי בעיקרה.

השיקולים להחלטה על הארכת השעיה

כידוע, על הרשות המינהלית להפעיל את סמכותה על יסוד שיקולים עניינים אשר נגזרים מהחוק אשר מסמיך אותה לפעול. כפי שנקבע בפרשה אחרת: “הרשות רשאית לשקול כל אותם שיקולים הבאים להגשים את תכלית החוק והנועדים לקיים את ההסדר שכונן החוק” (בג”ץ 4804/94 חברת סטיישן פילם בע”מ נ’ המועצה לביקורת סרטים, פ”ד נ(5) 661, 698 (1997); כן ראו: בג”ץ 36/18 ארגון מגדלי הפירות בישראל נ’ שר החקלאות ופיתוח הכפר, פסקה 13 (27.11.2018); בג”ץ 4790/14 יהדות התורה – אגודת ישראל – דגל התורה נ’ השר לשירותי דת, פסקה 50 (19.10.2014); עע”ם 343/09 הבית הפתוח בירושלים לגאווה וסובלנות נ’ עיריית ירושלים, פ”ד סד(2) 1, 39 (2010) (להלן: עניין הבית הפתוח בירושלים); בג”ץ 953/89 אינדור נ’ ראש עיריית ירושלים, פ”ד מה(4) 683, 693 (1991); יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ג 3493 (מהדורה שנייה, 2010) (להלן: זמיר); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב 635 (2010)). עמידה על השיקולים הענייניים במקרה מסוים תיעשה על דרך של פרשנות החקיקה, על פי הכללים המקובלים. לצורך זה, יש לפנות אל לשון החוק ותכליתו (בג”ץ 2740/96 שנסי נ’ המפקח על היהלומים במשרד המסחר והתעשייה, פ”ד נא(4) 481, 492 (1997); בג”ץ 635/95 מוניות הדרים שרות רחובות ק.עקרון מזכרת בתיה בע”מ נ’ שר התחבורה, פ”ד נא(5) 723, 738 (1998); זמיר, בעמ’ 3499).

במישור לשון החוק, ציטטתי לעיל את סעיף 19א(ז) המקנה לוועדה לבחינת השעיה סמכות להאריך את תקופת ההשעיה שקבעה בתקופה נוספת. לפי הוראה זו, הוועדה “תשקול, בין השאר, את משך ההליך המשפטי המתנהל נגד ראש הרשות ואת הנסיבות שהביאו לכך שטרם הסתיים”. ניסוח זה מלמד כי השיקול האמור מהווה שיקול מרכזי בגדרי ההחלטה בדבר הארכת תקופת ההשעיה, בהיותו היחיד אשר עוגן בסעיף באופן מפורש. ואולם, אין מדובר בשיקול בלעדי אשר ממצה את גדרי שיקוליה של הוועדה בהחלטה להאריך את תקופת ההשעיה לתקופה נוספת (בר”ם 8668/17 רביד נ’ רשות האוכלוסין וההגירה, פסקה 23 (31.10.2019)). החוק שותק ביחס לטיבם של השיקולים הנוספים אותם רשאית הוועדה לשקול. נוכח האמור, נפנה לבחון את טיב השיקולים כפי שהם נגזרים מהתכלית הסובייקטיבית והאובייקטיביות של החוק.

כאמור, הרקע לחקיקת תיקון מס’ 30 היה פסק הדין שניתן בעניין ראשי הערים שבמסגרתו עמד בית משפט זה על מכלול השיקולים שעל מועצת הרשות המקומית לשקול במסגרת החלטה אם להעביר ראש רשות נגדו הוגש כתב אישום מכהונתו. פסק הדין התייחס לצורך להסדיר את הסוגיה בחקיקה, שתיתן מענה שלם ומלא לכלל הסוגיות שמתעוררות בהקשר זה (שם, בעמ’ 226, 241; כן ראו: אסנת מנדל “התמודדות משפטית עם שחיתות ראשי ערים” שורשים במשפט 858, 860 (דינה זילבר עורכת, 2020); אריאל צבי “השעיית ראשי רשויות מקומיות שהוגש נגדם כתב אישום – דיאלוג בין רשויות” משפט מפתח 74, 77 (2014)). כמו כן, יצירת הסדר בחקיקה אפשרה ליצור הסדר “מרוכך” שבגדרו ראש הרשות המקומית יכול לשוב ולכהן בתפקידו (להבדיל מהפעלת סמכות לפי סעיף 22 לחוק שתוצאתה העברה מכהונה). כבר בדברי ההסבר להצעת החוק הובהר כי:

“[…] השעיה, להבדיל מהעברה מכהונה מהווה פעולת הרחקה זמנית הניתנת לשינוי אם יחול שינוי נסיבות המצדיק זאת. ההסדר המוצע מגלם איזון בין האינטרס של שמירה על טוהר המידות בשירות הציבורי המקוים בכך שראש הרשות חדל מכהונתו, לבין שמירת האפשרות להשיב את ראש הרשות לכהונתו תוך מתן המשקל הראוי לזכות לבחור ולהיבחר, אם יחול שינוי נסיבות המצדיק זאת” (דברי ההסבר להצעת חוק הרשויות המקומיות (השעיית ראש רשות) (תיקוני חקיקה), התשע”ד-2013 ק”ת 146 (להלן: דברי ההסבר); ההדגשות הוספו – ע’ פ’).

הנה כי כן, המחוקק ביקש לאזן בהסדר ההשעיה בין התכלית שעניינה הגנה על טוהר המידות בשירות הציבורי מחד גיסא, לבין הזכות לבחור ולהיבחר מאידך גיסא. באשר לסמכות הפרטיקולרית של הארכת תקופת השעיה בתקופה נוספת, דברי חברי הכנסת, כפי שאלה הובעו בדיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה, מצביעים על כך שהשיקול המרכזי שהם ראו לנגד עיניהם היה השיקול אשר עוגן במפורש בסעיף 19א(ז) לחוק – הימשכות ההליך והנסיבות שהובילו לכך. ראו למשל את דבריו של שר הפנים דאז גדעון סער:

“אני רוצה להתייחס לנקודות העקרוניות שעלו: ראשית, התמשכות תקופת ההשעיה – דברים שעלו על-ידי חבר הכנסת נחמן שי. משך ההליך המשפטי יילקח בחשבון על-ידי הוועדה אם ההליך המשפטי לא מסתיים תוך שנה.

כולם מבינים את המשחק שזה נתון מרכזי בשיקול הדעת. זאת אומרת, אם יש שינוי דין בבית משפט אז הוועדה יכולה גם לא להאריך את תקופת ההשעיה והוא יחזור. לכן היא צריכה לשקול ולראות מי משך את ההליך – הסניגור ביקש דחיות? בית המשפט לא ניהל את ההליך בצורה מספיק יעילה? אז רואים את העניין” (פרוטוקול 151 של ועדת הפנים והגנת הסביבה, הכנסת ה-19, 40 (3.11.2010); ההדגשה הוספה – ע’ פ’; כן ראו: שם, בעמ’ 34-32, 49; ד”כ 18.12.2013, 113-112)

דומני כי הן דברי חברי הכנסת כפי שאלה הובעו בהליך החקיקה, הן דברי ההסבר להצעת החוק מלמדים כי באמצעות קציבת תקופת הכהונה ביקש המחוקק לבחון ולעקוב אחר התמשכות ההליך הפלילי והתנהלות הצדדים בו, וכן לשקול שינוי נסיבות רלוונטי שיש בו להקרין על החלטת ההשעיה שהתקבלה.

מקור נורמטיבי נוסף שיש בו ללמד על כוונת המחוקק הוא הסביבה החקיקתית, שכן “מתוך לשונו של דבר החקיקה, מסוגו ומטיפוס הסדריו ניתן לעמוד בצורה אמינה על כוונתו של המחוקק” (בג”ץ 693/91 אפרת נ’ הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ”ד מז(1) 749, 763 (1993)). בענייננו, לסמכות הוועדה להאריך את תקופת ההשעיה מכוח סעיף 19א(ז) זיקה הדוקה לסעיפים 19א(ה) ו-19א(ו), מכוחם מורה הוועדה כי ראש הרשות המקומית יושעה מלכתחילה. כאמור, סעיף 19א(ה) קובע כי הוועדה לבחינת השעיה רשאית להורות על השעייתו של ראש הרשות, אם “סברה כי מפאת חומרת האישומים המיוחסים לו בכתב האישום אין הוא ראוי לכהן כראש הרשות”. על כך מוסיף סעיף 19א(ו) לחוק כי “לשם קבלת החלטתה כאמור בסעיף קטן (ה)” תשקול הוועדה את רשימת השיקולים שמפורטת בסעיף האמור, אשר יש בה ללמד על חומרת האישומים שמיוחסים לראש הרשות; קרי, לשונו של סעיף 19א(ו) מייחדת את השיקולים שמנויים בו להחלטה ראשונית על עצם ההשעיה. מהמכלול האמור ניתן ללמוד על כוונה של המחוקק להבחין בין השיקולים הרלוונטיים בהחלטה לפי סעיף 19א(ה) לבין השיקולים הרלוונטיים בהחלטה לפי סעיף 19א(ז); בעוד שמרכז הכובד בהחלטה הראשונית ענייננו בחומרת האישומים ובשאלה האם ראש הרשות ראוי לכהן כראש הרשות, שיקולים אלה כלל לא נזכרים בסעיף 19א(ז). סבורני כי בכך יש לחזק את העמדה הפרשנית שלפיה במסגרת החלטה על הארכת תקופת השעיה הקביעה הנורמטיבית שאין הוא ראוי להמשיך בתפקידו כראש הרשות תשמש כנקודת מוצא נורמטיבית.

תכליתו האובייקטיבית של סעיף 19א(ז) חופפת לתכליתו הסובייקטיבית, והיא נגזרת מתכליתו של מנגנון ההשעיה בכללותו. חוק זה מבטא כאמור את הנחת המוצא המושרשת היטב שלפיה טוהר המידות בשירות הציבורי ואמון הציבור בו מהווים תנאי הכרחי לתפקודו התקין, בפרט כאשר מדובר בתפקיד ביצועי רב השפעה כדוגמת תפקידו של ראש הרשות המקומית. בהתאם לכך – מנגנון ההשעיה בכללותו מעגן בגדר חקיקה ראשית את הקביעה הנורמטיבית שנקבעה עוד בעניין ראשי הערים, שלפיה אין להשלים עם פגיעה חמורה בטוהר המידות גם בשלטון המקומי. ואולם, כפי שעמדנו לעיל – בשונה ממרבית המקרים שבהם נפסלו מועמדים לתפקיד ציבורי בשל פגיעה בטוהר המידות, במקרה של ראשי רשויות בשלטון המקומי – מדובר במי שנבחר לתפקידו בבחירות ישירות. נוכח האמור, בהינתן חשיבותה של זכות היסוד לבחור ולהיבחר אף בשלטון המקומי (וראו למשל: בג”ץ 8286/19 חביש נ’ שר הפנים, פסקאות 55-52 (26.7.2019); עניין ראשי הערים, עמ’ 181-180; בג”צ 3791/93 משלב נ’ שר הפנים, פ”ד מז(4) 126, 130 (1993)), נקבע מנגנון השעיה – אשר בשונה מהחלטה על העברה מכהונה, אינו סותם את הגולל על האפשרות כי בנסיבות מסוימות יוחזר ראש הרשות לכהן בתפקידו.

על רקע האמור, נפנה לבחון את גדר שיקול דעתה של הוועדה לבחינת השעיה במסגרת החלטה להאריך את תקופת ההשעיה, בראי ההסדר בכללותו. לשיטתי, עמידה על היחס בין הסמכות להשעות את ראש הרשות לפי סעיף 19א(ה) לבין הסמכות להאריך תקופה זו מכוח סעיף 19א(ז), מלמדת כי עיקר השיקולים שיש לשקול בגדר החלטה זו, מלבד השיקול בדבר משך ההליך הפלילי והנסיבות שהובילו להתמשכותו (שעוגן במפורש בסעיף), הם שיקולים של שינוי נסיבות, כפי שאבהיר להלן. כאמור, לשם הבטחת טוהר המידות ואמון הציבור בשירות הציבורי – קובע סעיף 19א(ה) כלשונו כי על הוועדה לתת דעתה לשאלה אם נוכח חומרת האישומים שמיוחסים לראש הרשות אין הוא ראוי לכהן בתפקידו. זוהי נקודת המוצא להפעלת הסמכות להארכת תקופת ההשעיה. ההחלטה הראשונה בדבר השעיית ראש הרשות הינה הכרעה עקרונית ומהותית כי המתואר בכתב האישום משקף פגיעה משמעותית בשלטון החוק, טוהר המידות ואמון הציבור – באופן שמחייב את המסקנה שראש הרשות אינו ראוי להיוותר בתפקידו. ברי כי זוהי קביעה נורמטיבית בעלת משמעות נכבדה, והיא מהווה את “לב לבו” של ההסדר. יש להדגיש כי אין מדובר בסנקציה עונשית כלפי ראש הרשות (שבמצב הדברים האמור עומדת לו חזקת החפות), אלא בדרך לרפא את הפגיעה האמורה שנגרמת כתוצאה מהמשך כהונתו “בצלו” של כתב האישום.

ודוקו: עצם הגשת כתב אישום אינה מובילה בהכרח לקביעה כי ראש הרשות אינו ראוי לכהן בתפקידו. לוועדה נתון שיקול דעת לבחון את מכלול הנסיבות במקרה נתון. החלטה כאמור תתקבל בראש ובראשונה בהתחשב בחומרת האישומים שמיוחסים לראש הרשות, בהתאם לאמות המידה שמפורטות בסעיף 19א(ו) לחוק. בין היתר, תשקול הוועדה את העבירות המיוחסות לראש הרשות בכתב האישום, נסיבותיהן, היקפן והתמשכותן; הזיקה בין האישומים שמיוחסים לו לבין תפקידו כראש הרשות; וכן את מספר הפרשות שמיוחסות לו בכתב האישום. מרכזיותו של שיקול זה נלמדת גם מכך שאלה השיקולים היחידים אותם בחר המחוקק לעגן במפורש. בכך אימץ ההסדר, כאמור, את ההכרעה העקרונית בעניין ראשי הערים, שלפיה לא ניתן להשלים עם מצב שבו ראש רשות מקומית שנאשם בפלילים בעבירות חמורות, ימשיך להחזיק בתפקידו הבכיר וכי השיקול של חומרת האישום הוא בעל משקל כבד “העשוי להעמיד בצל את כל יתר השיקולים” (שם, בעמ’ 190). משכך, דומני כי לקביעותיו של בית המשפט בעניין ראשי הערים השלכה ישירה ומהותית על פרשנות ההסדר.

מקום שבו קבעה הוועדה כי ראש רשות פלוני אינו ראוי לכהן בתפקידו ובהתאם כי יש להשעותו, עליה לקבוע את תקופת ההשעיה הראשונית – שלא תעלה על שנה. האם החלטת ועדה להעמיד את תקופת ההשעיה הראשונית על תקופה פחותה מהתקופה האמורה נושאת עמה משמעות נורמטיבית שיש בה לבטא שוני בין רמות חומרה שונות? איני סבור כן. לא ניתן להלום קביעה כי מי שאינו ראוי לשמש כראש הרשות המקומית נוכח חומרת המעשים שמיוחסים לו, יהפוך לראוי בחלוף מספר חודשים וזאת אך על בסיס שיקול חלוף הזמן. ברי בראש ובראשונה שחלוף פרק זמן קצר כאמור אינו משפיע על חומרת האישומים שמיוחסים לראש הרשות, בהתאם לשיקולים שפורטו כאמור. אמנם, פרק הזמן שחלף מהמועד שבו בוצעו העבירות המיוחסות לראש הרשות בכתב האישום הוא שיקול רלוונטי לבחינת חומרת האישומים, כאמור בסעיף 19א(ו)(4). שיקול זה עשוי להוות גורם ממתן בנסיבות מסוימות; כך למשל, בעניין אייזנברג נקבע שככל שחולפות השנים ממועד ביצוע העבירה ועד מועד המינוי “נמוג הזיהוי של האיש עם העבירה שביצע ומינויו למשרה הציבורית לא יפגע בתיפקודו ובאמון הציבור בו ובשירות הציבורי” (בג”ץ 6163/92 אייזנברג נ’ שר הבינוי והשיכון, פ”ד מז(2) 229, 269 (1993)). ואולם, חלוף זמן כאמור נשקל במסגרת ההחלטה הראשונית וברי כי אין בתקופה הקצרה ממועד ההחלטה על ההשעיה להטות את הכף במכלול השיקולים. נוכח האמור, לשיטתי, תכליתה העיקרית של קציבת תקופת ההשעיה בהחלטה לפי סעיף 19א(ה) היא מתן אפשרות פיקוח עיתית על החלטת ההשעיה, כמבואר להלן.

ומשאמרנו דברים אלה, נפנה לבחון את תפקידו הפרטיקולרי של סעיף 19א(ז) במסגרתו מחליטה הוועדה על הארכת תקופת השעיה. אכן, במסגרת ההסדר ביקש המחוקק ליתן משקל גם לזכות לבחור ולהיבחר ברשות המקומית; הדבר בא לידי ביטוי בין היתר בכך שמדובר בהשעיה זמנית ולא בהעברת ראש הרשות מתפקידו. כפי שעולה אף מהתכלית הסובייקטיבית ומההיסטוריה החקיקתית בפרט, עיקר השיקולים שעל הוועדה לבחינת השעיה לשקול בגדר החלטה על הארכת השעיה של ראש הרשות לתקופה נוספת, מלבד השיקולים שעניינם משך ההליך הפלילי והנסיבות שהובילו לכך (אשר כאמור עוגנו במפורש בסעיף), הם שיקולים שנובעים בעיקרן משינוי נסיבות. אין מדובר בדיון מחדש בשאלה שכבר נדונה והוכרעה, ונקודת המוצא היא הקביעה הנורמטיבית כי ראש הרשות אינו ראוי לכהן בתפקיד זה. מבלי לטעת מסמרות, שינויים שעניינם האישום הפלילי – כדוגמת תיקון כתב האישום באופן שיש בו להפחית את החומרה או קבלת טענת הגנה מן הצדק – הם שיקולים רלוונטיים שיכולים במקרים מתאימים להיחשב כשינוי נסיבות. ואולם, אין משמעות הדבר כי יש לשלול שבנסיבות מסוימות חומרת העבירות תשפיע על החלטה בדבר הארכת תקופת השעיה, כאשר ההליך הפלילי מתמשך לפרקי זמן ארוכים. נראה כי אף היועצת לא שללה הבאה בחשבון של שיקול זה כעולה מעתירתה: “אין זה אומר, כי חומרת [המעשים] אינה נשקלת במסגרת בחינת המשך תקופת ההשעיה בשלב הארכתה. בעת הארכתה, מטבעם של דברים, ככל שהאישומים נגד ראש הרשות חמורים יותר, כך המשקל שיש ליתן לשיקול בדבר התמשכות ההליכים הוא נמוך יותר” (סעיף 105 לעתירה 5954/22; כן ראו: פרוטוקול הדיון, עמ’ 20 ש’ 36-33). והדבר עשוי להישקל גם לקולא; ואולם ברי כי אין מדובר בדיון מחדש בשאלת חומרת המעשים ובקביעה שלפיה הנאשם אינו ראוי לכהן כראש רשות.

באשר ליישום השיקול של משך ההליך הפלילי והנסיבות שהובילו לכך – יש להדגיש כי הדיון בתיקים פליליים ככלל אינו מסתיים בתקופה של חודשים בודדים. הדבר נכון בפרט כאשר מדובר בתיק פלילי רחב היקף, שמונה מספר אישומים ואשר הכרעה בו מצריכה זמן שיפוטי מתאים. יוער כי עיון בהיסטוריה החקיקתית אכן מעלה כי חלק מחברי הכנסת העלו טענות כי יש לקדם את ההליך הפלילי שמתנהל נגד ראשי הרשויות המקומיות בפרקי זמן קצרים יותר מאשר פרקי הזמן הנוהגים, ומכאן חשיבות המעקב בשאלת התמשכות ההליך הפלילי והטעמים לכך. אולם קיים קושי ליתן משקל מכריע לחלוף פרקי זמן קצרים שככלל לא מאפיינים הליכים פליליים מורכבים. לצד זאת, ברור כי שיקולים שעניינם התנהלות דיונית חריגה עשויים להיות משקל לבחינת בקשה להארכת תקופת השעיה.

לסיכום חלק זה, סבורני כי בגדרי החלטה שעניינה הארכת תקופת הארכה לפי סעיף 19א(ז) לחוק, עיקר השיקולים שעל הוועדה לשקול הם שיקולי משך ההליך הפלילי והנסיבות שהובילו לכך, וכן שיקולים של שינוי נסיבות אשר עשויים להשפיע על חומרת האישומים שמיוחסים לראש הרשות. זאת מתוך נקודת המוצא – אשר החלטת ההשעיה לפי סעיף 19א(ה) מבטאת – כי אין הוא ראוי להמשיך ולכהן בתפקידו, וכי המשך כהונתו יוביל לפגיעה חמורה בטוהר המידות ולאמון הציבור ברשויות השלטון.

מן הכלל אל הפרט

בנתון לתשתית המשפטית שעליה עמדנו לעיל, אפנה לבחון אם בנסיבות ענייננו היה מקום לדחות את הבקשה להאריך את תקופת ההשעיה בתקופה נוספת. כפי שהובהר לעיל אני סבור כי התשובה לשאלה זו היא שלילית, וכי הונחה עילה להתערבותנו בהחלטת הוועדה. בפתח הדברים אציין כי לא מצאתי לטעת מסמרות בטענת גנדלמן כי הוועדה היא גוף מעין שיפוטי וכי משכך אמת המידה להתערבות בהחלטותיה היא מצומצמת (וראו לעניין זה: בג”ץ 6301/18 פוזננסקי כץ נ’ שרת המשפטים, פסקה 23 לפסק דיני (27.12.2018)). זאת מאחר שאף אם אניח לטובתו כי אלה הם פני הדברים – החלטת הוועדה במתכונתה הנוכחית לא יכולה לעמוד.

החלטת הוועדה לדחות את בקשת הארכה ניתנה על יסוד התפיסה כי מתחם שיקול דעתה בגדרי הפעלת סמכות לפי סעיף 19א(ז) לחוק הוא רחב, וכי במסגרת זאת יש לבחון את שיקול חלוף הזמן “בפרספקטיבה רחבה וכוללת” (סעיף 30 להחלטה), בהתחשב באיזון בין האינטרס הציבורי שבטוהר המידות ואמון הציבור בשירות הציבורי לבין הזכות לבחור ולהיבחר. הכרעה זו, ויישומה בנסיבות המקרה, אינן יכולות לעמוד. כפי שצוין לעיל, במסגרת הפעלת סמכותה של הוועדה לפי סעיף 19א(ז) לחוק נקודת המוצא ההכרחית היא הקביעה הנורמטיבית החלוטה שניתנה אך חודשים ספורים קודם לכן, שלפיה חומרת העבירות שמיוחסות לגנדלמן מוליכות למסקנה שהמשך כהונתו כראש עיריית חדרה אינה ראויה, וכי המשך כהונתו חרף האישום הפלילי נגדו תוביל לפגיעה חמורה בטוהר המידות ובאמון הציבור. ואולם, הוועדה לא קיבלה עמדה זו ואף גרסה כי תקופת ההשעיה שנקבעה – שעמדה על כחצי שנה – משקפת חומרה פחותה. כך, ציינה הוועדה כי:

“[…] אם הוועדה סברה בשעתו כי אין הצדקה להשעיה מעבר לשישה חודשים, למרות שהמחוקק הסמיך את הוועדה להשעות עד לתקופה של שנה, הרי שבכך הביעה הוועדה את דעתה שתקופת ההשעיה כפי שנקבעה משקפת את האיזון הנכון בין השיקולים השונים הרלוונטיים. […] []אנו סבורים כי במקרה כזה, כאשר תקופת ההשעיה הקצרה יחסית מגלמת בתוכה את הכרעת הוועדה באשר למידת החומרה של העבירות המיוחסות למשיב, אין מקום למתן הארכה שהיא ארוכה יותר מתקופת ההשעיה המקורית” (ההדגשות הוספו – ע’ פ’).

הוועדה אף ציינה כי שיקול זה היה השיקול המכריע שבגינו דחתה את הבקשה להאריך את תקופת ההשעיה בתקופה נוספת. ואולם, כפי שהובהר לעיל, משך ההשעיה אינו משקף עמדה נורמטיבית ביחס לחומרת האישומים במקרה נתון, ואף אינו מגלם סנקציה “עונשית” כלפי גנדלמן. ברי כי קביעות הוועדה לא עולות בקנה אחד עם התשתית המשפטית שעליה עמדתי לעיל ולפיכך הן מצדיקות את התערבותנו.

קושי נוסף בהחלטת הוועדה נעוץ בקביעה כי ההליך הפלילי בענייננו של גנדלמן מתנהל באופן איטי. איני סבור כי ניתן לקבל קביעה זו, אשר מציבה סטנדרט שלא מתיישב עם האופן שבו הליכים פליליים מתנהלים הלכה למעשה. כפי שהובהר לעיל, את משך ההליך יש לבחון על רקע משך הזמן הנוהג להליכים פליליים מעין אלה, בפרט כאשר מדובר בהליך שכולל מספר אישומים ושמטבע הדברים ניהולו אינו צפוי להסתיים בתקופה של מספר חודשים. יוער כי הצדדים האריכו בטיעוניהם באשר להתפתחויות בהליך הפלילי, ואולם החשוב לעניינו הוא שבתקופה שחלפה ממועד החלטת ההשעיה ועד להחלטה נושא ההליך שלפנינו התנהלו בעיקרם הליכים מקדמיים, כאשר נקבעו שמונה מועדי הוכחות בחודשים פברואר ומרץ 2023. בנסיבות אלה, סבורני כי אין לומר שההליך אינו מתנהל באופן סביר. לכך יש להוסיף את קביעתה של הוועדה כי אין לייחס למדינה כוונה להאריך את משך ההליך הפלילי או התנהלות שיש בה להאריך את ההליך ללא הצדקה. לפיכך – יש קושי משמעותי בקביעה כי ההליך בעניינו של גנדלמן מתנהל באופן איטי שמצדיק את השבתו לתפקיד ראש הרשות. בהקשר זה של בחינת משך ההליך הפלילי קבעה הוועדה גם כי “אין לקבל פרשנות להוראות החוק שתאפשר מתן הארכה לתקופה מוגדרת כאשר כבר בעת קבלת ההחלטה ידוע בבירור שההליך הפלילי לא יסתיים עד לסיום ההארכה שתינתן” (סעיף 34 להחלטה). סבורני כי קביעה זו מעוררת אף היא קושי ניכר שכן היא נותנת משקל מכריע לשיקול בדבר משך ההליך גם כאשר הוא מתנהל בצורה תקינה, בניגוד לתשתית הנורמטיבית שעליה עמדתי. קביעה זו מוליכה לכך שראש רשות שהושעה, יוחזר לתפקידו בסופה של תקופת ההשעיה הראשונית למרות שלא חל שינוי בחומרת המעשים שמיוחסים לו, ושלפי החלטת הוועדה עצמה בהמשך כהונתו מגולמת פגיעה משמעותית בטוהר המידות ובאמון הציבור. נוכח האמור, אין בידי לקבלה.

באשר לשיקול בדבר שינוי נסיבות משמעותי רלוונטי, הוועדה נדרשה להתפתחויות בהליכים הפליליים של מעורבים אחרים בפרשה שעשויות להקרין על חומרת העבירות שמיוחסות לגנדלמן. בין היתר, התייחסה הוועדה להסדר הטיעון שנערך עם מנהלת הלשכה של גנדלמן שמסגרתו הוסכם כי המדינה תבקש להטיל עליה צו של”צ ומאסר מותנה; וכן לכך שתיקו הפלילי של לוי נסגר. אף אם אצא מנקודת הנחה שחלה בענייננו אמת המידה המחמירה לעניין התערבות בהחלטות של גופים מעין-שיפוטיים (כפי שציינתי בפסקה 37 לעיל), איני סבור כי קביעות הוועדה בהקשר זה יכולות לעמוד. ראשית, כפי שציינה היועצת בעתירתה, לגורמים האחרים יוחסו רק חלק מהאישומים שמיוחסים לגנדלמן – כאשר ביסוד החלטת ההשעיה ניצבה קביעת הוועדה כי מכלול המעשים שמיוחסים לו הוא שמטה את הכף אל עבר הקביעה כי הוא אינו ראוי לכהן כראש הרשות. וראו את לשון ההחלטה: “צבר המעשים מלמד כי לא היו [לגנדלמן] עכבות בנקיטת פעולות בניגוד לדין ולמינהל ציבורי תקין, ואף שמדובר במקרים בדרגות חומרה משתנות ואף שלא מדובר בפעולות מתוחכמות יתר על המידה, הן אינן הולמות ראש רשות שאמור לשמש מופת לניקיון כפיים וטוהר המידות” (סעיף 38 להחלטת ההשעיה). שנית, גנדלמן נבדל מיתר המעורבים אף במעמדו – כמי שמכהן כראש רשות ביצועית, תפקיד בעל סמכויות ניכרות והשפעה רבה. הגשת כתב אישום נגד ראש עירייה “הוא אירוע דרמטי בכהונתה של העירייה” (עניין ראשי הערים, בעמ’ 209), ושאלת המשך כהונתו מקרינה במישרין על אמון הציבור ברשויות השלטון ומחויבותו לשלטון החוק. בנפרד מכך, כפי שהבהירה היועצת בעתירתה באשר להסדר הטיעון עם מנהלת הלשכה, ביסודו עומדת בין היתר הודאתה ולקיחת האחריות על מעשיה. נוכח האמור, איני סבור כי בהתפתחויות שנוגעות למעורבים אחרים יש כדי להשליך על חומרת האישומים שמיוחסים לגנדלמן. מלבד האמור, הוועדה לא עמדה על שינוי נסיבות רלוונטי שיש בו להשליך על קביעה זו ואף הצדדים לא טענו לפנינו שחל שינוי כאמור.

בשולי הדברים ברצוני להתייחס למספר שיקולים נוספים אותם מנתה הוועדה. ראשית, הוועדה התייחסה לכך שהארכת תקופת ההשעיה לתקופה נוספת “היא בגדר עינוי דין שיש למונעו” (סעיף 29 להחלטה). אף כי אין חולק שבהשעיה מגולמת פגיעה בזכות של ראש הרשות להיבחר ובזכותם של הבוחרים בו, יש לשוב ולהדגיש כי השעייתו של ראש הרשות בגדר סעיף 19א אינה מהווה חלק מההליך הפלילי בעניינו, וכי תכליותיו ומטרותיו של ההליך הפלילי שונות ממטרותיו ומתכליותיו של ההליך המינהלי; בהתאם, החלטה בדבר השעייתו של ראש הרשות אינה בגדר סנקציה והמשך ההשעיה אינו מהווה “עינוי דין”, אלא קביעה נורמטיבית שלפיה בהמשך הכהונה של ראש הרשות ישנה פגיעה חמורה בטוהר המידות ובאמון הציבור ברשויות השלטון. כמו כן, התייחסה הוועדה לכך ששנת 2023 היא שנת בחירות לרשויות המקומיות ולפיכך נתנה משקל גדול יותר לזכות לבחור ולהיבחר. ואולם, בהתחשב באמות המידה להפעלת הסמכות לפי סעיף 19א(ז) עליהם עמדתי לעיל – מסופקני אם היה מקום ליתן משקל לשיקול זה בהקשר שלפנינו (וראו בהקשר זה גם את סעיף 19א(י) שקובע כי השעייתו של ראש הרשות תימשך עד תום תקופת ההשעיה אף אם במהלך תקופה זו נבחר בשנית לתפקידו).

סוף דבר

ההסדר החוקי שנקבע בסעיף 19א לחוק הרשויות המקומיות אימץ ברובו את ההכרעה הנורמטיבית בעניין ראשי הערים, שלפיה לא ניתן להשלים עם מצב שבו כהונתו של ראש הרשות המקומית נמשכת כסדרה כאשר אישומים פליליים חמורים תלויים ועומדים נגדו. זאת, מפאת הפגיעה החמורה שנגרמת לטוהר המידות ולאמון הציבור בשירות הציבורי. ההסדר מתווה הליך דו שלבי, כאשר מרכז הכובד הנורמטיבי נעוץ בשלב הראשון ובשאלה אם חומרת האישומים שמיוחסים לראש הרשות מוליכה למסקנה כי אין זה ראוי שימשיך לכהן. לאחר מכן, עליה לקבוע את תקופת ההשעיה ולעקוב אחר שינויים שיש בהם להצדיק שינוי מהאיזון העקרוני שערכה בשלב הראשון, וכן אחר התמשכות ההליך הפלילי והנסיבות לכך.

בעניין שלפנינו, ביום 16.1.2022 החליטה הוועדה לבחינת השעיה כי נוכח חומרת האישומים שמיוחסים לגנדלמן, הוא אינו ראוי לכהן בתפקידו כראש עיריית חדרה. בהתאם, הוא הושעה מתפקידו לתקופה של חצי שנה. ביום 15.8.2022, בחלוף חודשים ספורים, דחתה הוועדה את הבקשה להאריך את ההשעיה בתקופה נוספת, בעיקרם של דברים מאחר שמצאה כי תקופת ההשעיה הראשונית מגלמת חומרה פחותה ביחס למעשיו של גנדלמן וכן מאחר שמצאה כי ההליך שמתנהל בעניינו הוא איטי. בעיניי, בהחלטת הוועדה נפל פגם מהותי באשר לאופן הפעלת שיקול הדעת לפי סעיף 19א(ז) לחוק. סבורני כי קביעה זו מיטיבה להגשים את תכליות הסדר ההשעיה, והיא אף עולה בקנה אחד עם ההכרעה הנורמטיבית העקרונית שנקבעה בעניין ראשי הערים.

סיכומם של דברים: מן הטעמים המפורטים לעיל, אציע לחבריי להפוך את הצו על תנאי למוחלט, במובן זה שהחלטת הוועדה לבחינת השעיה תבוטל. ככל שהיועצת המשפטית לממשלה תגיש לוועדה בקשה נוספת להארכת תקופת ההשעיה מעבר לתקופה שהתבקשה עד כה תוך 10 ימים מהיום, יעמוד הצו הזמני שניתן על כנו עד להחלטת הוועדה בבקשה הנוספת. אציע כי בשל ההיבטים העקרוניים שהועלו בעתירות והצדיקו הכרעה, לא נעשה צו להוצאות.

המשנה לנשיאה

השופט ד’ מינץ:

אני מסכים.

ש ו פ ט

השופטת י’ וילנר:

אני מסכימה.

ש ו פ ט ת

הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה לנשיאה ע’ פוגלמן.

ניתן היום, ‏ט”ו בשבט התשפ”ג (‏6.2.2023).

המשנה לנשיאה

ש ו פ ט

ש ו פ ט ת