לפני
כבוד השופטת יעל בלכר
העותרת
שפיר אוריין לוגיסטיקה בע”מ
ע”י ב”כ עוה”ד דרור ורסנו ומילי סמעון
נגד
המשיבים
1. מדינת ישראל
2. הממונה על חופש המידע במשרד הביטחון
המשיים 1- 2 ע”י ב”כ עו”ד שרה בלו מפמת”א (אזרחי)
3. תעשיות רדימיקס ישראל בע”מ
ע”י ב”כ עוה”ד תמר תורג’מן-קדם ואיילת גלעדי
פסק דין
עניינה של עתירה זו בהחלטות המשיב 2 (הממונה על חופש המידע או הממונה) מיום 31.7.2022, 12.3.2023 ו- 8.6.2023, להיענות לבקשת המשיבה 3 (רדימיקס) לפי חוק חופש המידע, התשנ”ח -1998 (חוק חופש המידע או החוק), ולהמציא לעיונה מסמכים הנוגעים להתקשרות בין העותרת (שפיר) למדינה (ההחלטה).
המידע המבוקש נוגע להקמת מפעל בטון על ידי העותרת, אגב התקשרותה עם המדינה (משרד הביטחון) לאחר שזכתה במכרז שפורסם במאי 2018 לביצוע תכנון, הקמה מימון תפעול ואחזקה של מרכז האספקה האחוד של צה”ל (להלן בהתאמה: הסכם ההתקשרות, הפרויקט ו- מפעל הבטון).
בהסכם ההתקשרות שפורסם במסגרת המכרז נקבע כי יתאפשר לזוכה להפעיל, בנוסף לתכולת העבודה לפי המכרז, גם “מיזם נוסף”, כדלקמן: “כפוף להוראות כל דין, הסכם זה ואישור המזמין, הזכיין יהיה רשאי ליזום מיזמים קשורים או נלווים לפעילות הזכיין על פי הסכם זה או לפתח פעילויות קשורות או נלוות שיש בהן בכדי להשיא לזכיין הכנסות נוספות” (סעיף 94.1 להסכם. ראו נספח 3 לתגובת רדימיקס).
קודם לפנייתה של רדימיקס למשיב לקבלת המידע בענייננו, פנתה היא בבקשה לקבל מידע לפי חוק חופש המידע לגבי מפעל הבטון, לראש המועצה המקומית בני שמעון ויו”ר הוועדה האזורית לתכנון ולבניה בני שמעון, שהמפעל מצוי בתחומן. מידע זה הועבר לה ביום 11.8.2022 (רדימיקס מציינת בתגובה כי המידע נמסר למרות התנגדות צד ג’, שניתן להניח שהוא העותרת). בין היתר על יסוד מידע זה למדה רדימיקס, כי מפעל הבטון שהקימה שפיר בשטח הפרויקט, לא נדרש להיתר בניה או לרישיון עסק, מהטעם שזהו מפעל ארעי לצרכי הפרויקט ומצוי בשטחו של הפרויקט (נספחים 4א-4ג לתגובת רדימיקס). לטענתה כמפורט בתגובתה לעתירה זו, על אף שהמתקן הארעי שמשרד הביטחון אישר נועד לשמש את העותרת בקיום התחייבויותיה להקמת הפרויקט לפי הסכם ההתקשרות, בפועל עושה בו העותרת שימוש כדי למכור בטון לצדדים שלישיים. רדימיקס טוענת עוד, בין היתר, כי “… מכירה לצדדים שלישיים במפעל שהוקם לצרכי משרד הבטחון תוך קבלת פטור מהליכי רגולציה נהוגים מעניקה לשפיר יתרון מסחרי משמעותי. לפיכך, רדימיקס מבקשת לוודא שהמכרז וההתקשרות מכוחו אכן התירו לשפיר לעשות שימוש ביתרון המסחרי שקיבלה, ולמכור בטון המיוצר ממפעל זה לצדדים שלישיים” (סעיף 39 שם).
הממונה פנה לעותרת לקבלת עמדתה בעניין כמצוות סעיף 13(א) לחוק, וזו התנגדה באופן גורף למסירת המידע לרדימיקס. לאחר שעיין בעמדת העותרת ועל אף התנגדותה, החליט הממונה שיש להמציא את המידע המבוקש תוך הסתרת פרטים שונים שיושחרו. מכאן העתירה.
אציין כי נוכח הגשת העתירה, ובהתאם להוראת סעיף 13(ג) לחוק, המסמכים טרם נמסרו לרדימיקס, והצדדים ממתינים להכרעת בית המשפט.
אוסיף ואציין, כי רדימיקס פנתה בבקשה לפי חוק חופש המידע למשרד הביטחון ביום 22.2.2022. מאז חלפו למעלה משנתיים וארבעה חודשים, וטרם נמסר לרדימיקס מידע כלשהו. לא אלאה כאן בכל השתלשלות האירועים, אך כמצוין לעיל, ניתנו בעניין שלוש החלטות של הממונה (לאחר שקיבל בכל פעם את התייחסות העותרת). בהחלטה הראשונה הודיע הממונה כי החליט למסור את המידע למרות התנגדות העותרת, תוך השחרת פרטים מסוימים, אך בשולי ההחלטה הוסיף כי אותרו מסמכים נוספים שיועברו לשפיר בהמשך, לקבלת עמדתה. משכך פנתה שפיר בבקשה להארכת מועד להגשת עתירה כנגד החלטת הממונה הראשונה עד לאחר שתינתן החלטתו גם בעניין המסמכים הנוספים, וניתנה אורכה כמבוקש (עת”מ 51790-10-22). הדבר חזר על עצמו, למרבה הצער, גם לעת מתן ההחלטה השניה וגם הפעם התבקשה וניתנה אורכה, כך שתוגש עתירה אחת בעניין כל ההחלטות והמסמכים (עת”מ 11942-05-23). לרדימיקס טענות על מהלך דברים זה הן כלפי המדינה שלטענתה לא עמדה בלוחות הזמנים למענה לבקשה, והן כלפי העותרת, שלפי הטענה ניצלה את האירועים למשוך זמן ולדחות את הקץ תוך שבינתיים המידע לא נמסר לרדימיקס והעותרת ממשיכה בייצור בטון במפעל הבטון המדובר, ומכירתו לצדדים שלישיים. אולם לא זה עניינה של העתירה שהוגשה, כזכור, על ידי שפיר, כנגד החלטת הממונה למסור את המידע המבוקש (תוך השחרת פרטים מסוימים). מכל מקום, כך הגענו עד הלום, כשהמידע שהתבקש בפברואר 2022, טרם נמסר לרדימיקס, גם לא מקצתו.
עיקרי טענות הצדדים
שפיר מתנגדת כאמור למסירת מידע כלשהו לרדימיקס, גם תוך הסתרת פרטים כאלה או אחרים. לטענתה, המידע שהתבקש אינו דרוש להגשמת תכלית החוק, שכן לשיטתה הוא נוגע לתפקודה של שפיר, שהיא גוף פרטי שאינו כפוף לחובות הגילוי שבחוק, ולא לתפקודה של הרשות; ותכלית הבקשה היא, לשיטתה, ניסיון של רדימיקס, חברה מתחרה של שפיר, להשיג מידע באופן עקיף על מהלך העסקים הרגיל שלה. לטענת שפיר, אין מקום למסור את המידע כבר מטעם מקדמי זה. בנוסף, אין למסור את המידע מכוח הוראות סעיף 9(ב)(6) לחוק בשל “ערכו המסחרי, רגישותו, וסודיותו של המידע שמסירתו מתבקשת”. כמו כן, אין למוסרו בשל “הצורך להבטיח קיומו של דו שיח פתוח בין המשיבים לעותרת” כאמור בסעיף 9(ב)(1) לחוק; ומהטעם ש”המידע נמסר למשיבים תוך התניה משתמעת שייוותר בין הצדדים המשותפים בלבד”, כאמור בסעיף 9(ב)(7) לחוק. עוד טענה שפיר כי אין למבקשת המידע, רדימיקס, אינטרס מוכר במידע המצדיק את הפגיעה המשמעותית הנטענת בעותרת; וכי יש להביא זאת בחשבון שיקולי הממונה באיזון הנדרש בהתאם להוראת סעיף 10 לחוק.
המשיבים טוענים כי יש לדחות את העתירה שכן לא נפל כל פגם בהחלטת הממונה. לרשות המנהלית שיקול דעת שלא למסור מידע לפי סעיף 9(ב) לחוק חופש המידע. הממונה פעל בהתאם לדין והפעיל שיקול דעת סביר לאור תכליתו של החוק ותוך איזון בין האינטרסים והשיקולים הצריכים לעניין בהתאם לחוק ולפסיקה; והחליט להעביר לרדימיקס מידע תוך השחרת חלקים מסוימים. וזאת, לאחר שקיבל את עמדת העותרת, ובחן את עניין העברת המידע גם לאור טענותיה.
לטענת המשיבים נקבע בפסיקה כי התקשרות של חברה פרטית עם גוף ציבורי, היא עניין בעל אופי ציבורי מובהק, וטענת שפיר שלא מדובר בעניין ציבורי, כבר נדחתה בעבר. עוד נקבע כבר בפסיקה, ואף באופן ספציפי גם בהליכים קודמים שבין קבוצת שפיר וקבוצת רדימיקס, כי העובדה שמבקש המידע הוא מתחרה עסקי, אינה גורעת מחובת הגילוי. שפיר כשלה מלהבהיר איזה סודות מסחריים או מידע עסקי מוגן כלול במידע ומה הנזק שייגרם לה מחשיפתו. בעתירה, כמו בהתייחסות שפיר לממונה, הועלו טיעונים כלליים ועמומים, שאינם מבססים עילה להימנע ממסירת המידע. גם בעניין זה קיימת פסיקה חוזרת ונשנית, לרבות ביחס לקבוצת שפיר. עוד טענו המשיבים, כי לא חלות בענייננו נסיבות המצדיקות שלא למסור את המידע לפי סעיף 9(ב) לחוק. משרד הביטחון אינו סבור שמסירת המידע תביא לשיבוש פעולתו. שיקול הדעת בעניין זה הוא של משרד הביטחון ולא של שפיר. יש לדחות גם את הטענה שאי-גילוי המידע היה תנאי משתמע למסירתו. אין מחויבות כזו ובמיוחד כשמדובר בהתקשרות הרשות עם חברה פרטית, שצריכה מטיבה להיות מפוקחת ונגישה לציבור.
רדימיקס טענה גם לשימוש לרעה בהליכי משפט. לטענתה, קבוצת שפיר מעלה שוב ושוב, בהליכים שונים, את אותן טענות שנדחו בעתירות קודמות, במטרה למנוע ממבקשי מידע חומרים להם הם זכאים מכוח חוק חופש המידע. מדובר באסטרטגיה חוזרת של עיכוב חשיפת המידע בחודשים, אם לא שנים, כבענייננו. רדימיקס מפרטת 8 עתירות של חברות שונות בקבוצת שפיר (קבוצת שפיר) בעניין מניעת העברת מסמכים בהסתמך על חוק חופש המידע, שנדחו כולן, חלקן מול רדימיקס או חברות מקבוצתה (כגון תעשיות אבן וסיד).
החומר שבדעת הממונה למסור לרדימיקס כולל השחרות, הומצא לעיון בית המשפט בלבד (נספח 10 לקובץ נייר שהוגש ביום 19.5.2024) (המידע). צורפו גם המסמכים המלאים, ללא השחרות.
אציין כי לאחר שהוגשו כתבי הטענות, ולאחר שעיינתי גם במידע כהגדרתו לעיל וגם במסמכים המלאים, וכן שמעתי את טענות הצדדים בדיון – המלצתי לעותרת שלא לעמוד על עתירתה, אך העותרת עמדה על טענותיה, ומכאן פסק דין זה.
לאחר שקילה ועיון נוספים ומכל המפורט להלן בפסק דין זה, לא מצאתי ממש בטענות העותרת וסבורני כי אין מקום להתערב בהחלטת הממונה. ההחלטה אינה חורגת ממתחם הסבירות, ניתנה תוך שמיעת העותרת ושקילת כל השיקולים הצריכים לעניין, תוך מתן משקל ראוי לשיקולים אלה ואיזון ראוי ביניהם בהתאם לדין, ולא נפל בה כל פגם ולא כל שכן, פגם מן הסוג המצדיק את התערבות בית המשפט בהחלטה.
דיון והכרעה
אפתח בסקירה כללית של הדין בעניין ולאחר מכן אדון ביישומו לענייננו.
הדין
חוק חופש המידע מעגן את זכותו של הציבור לדעת. מטרתו של החוק היא, בין היתר, לאפשר ביקורת ופיקוח על רשויות השלטון. זאת באמצעות מסירת מידע שבידי הרשות, כך שיובא לידיעת הציבור מידע שאינו בידיו, ויספק תשתית המאפשרת ביקורת ופיקוח כאמור. בית המשפט העליון עמד על חשיבותו של החוק ועל תכליתו האמורה לא אחת. אזכיר כאן את פסק הדין בעע”מ 10845/06 שידורי קשת בע”מ נ’ הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו (11.11.2008, כבוד השופט דנציגר) (עניין שידורי קשת), שם נקבע בין היתר כדלקמן:
“… חוק חופש המידע, בא להוסיף נדבך על זה שהיה קיים: מעבר לזכותו של אדם לקבל לידיו מידע שיש לו נגיעה ישירה אליו או אינטרס אישי בו, קבע החוק את זכותם של אזרחי ישראל ותושביה לקבל לידיהם מידע המצוי בידי רשויות הציבור בעניינים שאין להם נגיעה ישירה אליהם … מדובר אפוא בזכות שפרישתה רחבה ואשר משקפת את ההכרה בצורך בפעולה של רשויות הציבור בשקיפות מלאה, צורך שלשמו אומץ כלל של גילוי, בכפוף לחריגים” (פסקה 57).
הנחת המוצא של החוק היא כי הרשות נדרשת למסור את המידע שברשותה, ורק במקום שבו מתקיימים החריגים לפי סעיף 9 לחוק, רשאית הרשות לסרב למסור את המידע. כפי שנפסק, “הנחת המוצא של חוק חופש המידע היא כי החומר המצוי בידי הרשות חובה על הרשות לגלותו לציבור” (עע”מ 6013/04 משרד התחבורה נ’ חברת החדשות הישראלית מיום 2.1.2006, פסקה 31).
סעיף 9(ב) עליו נסמכת שפיר קובע, כי “רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע שהוא אחד מאלה:
(1) מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה
[…]
(6) מידע שהוא סוד מסחרי או סוד מקצועי או שהוא בעל ערך כלכלי שפרסומו עלול לפגוע פגיעה ממשית בערכו, וכן מידע הנוגע לענינים מסחריים או מקצועיים הקשורים לעסקיו של אדם, שגילויו עלול לפגוע פגיעה ממשית באינטרס מקצועי, מסחרי או כלכלי …
(7) מידע שהגיע לידי הרשות הציבורית, שאי גילויו היה תנאי למסירתו, או שגילויו עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע”.
ההדגשות בקו בציטוטים המובאים לאורך פסק דין זה, הן שלי – י’ב’.
סעיף 10 לחוק מוסיף וקובע לעניין אופן הפעלת שיקול הדעת לפי סעיף 9(ב) הנ”ל כי “בבואה לשקול סירוב למסור מידע לפי חוק זה, מכוח הוראות סעיפים 8 ו- 9, תיתן הרשות הציבורית דעתה, בין היתר, לענינו של המבקש במידע, אם ציין זאת בבקשתו, וכן לעניין הציבורי שבגילוי המידע מטעמים של שמירה על בריאות הציבור או בטיחותו, או שמירה על איכות הסביבה”.
רשימת השיקולים בסעיף 10 אינה “רשימה סגורה”. כפי שנקבע בעניין שידורי קשת, השיקול המרכזי הוא העניין הציבורי שבגילוי המידע, דהיינו: האינטרס הציבורי בחשיפת פעולת הרשות בפני הציבור. אף הובהר שם כי “בשקילת אינטרס זה, יש להביא בחשבון כי ככלל, על גוף פרטי המתקשר עם רשות ציבורית לקחת בחשבון כי המידע הכרוך בהתקשרותו פתוח לעיונו של הציבור”. ואולם “יחד עם זאת, יש לזכור, כי החוק לא נועד לפגוע במי שמסר מידע לרשות או שמידע אודותיו מצוי בידיה, אלא אם ישנו עניין ציבורי מובהק בגילוי” (פסקה 77). לפיכך, יש לבחון אם מבקש המידע הצביע על אינטרס ציבורי קונקרטי בגילוי או שבקשתו נשענת על האינטרס הכללי שבגילוי מידע. לצד זאת מונה כבוד השופט דנציגר שורה של שיקולים נוספים: זכות הציבור לדעת, האם המידע גולה לצדדים שלישיים, פיקוח ציבורי, מידת הפגיעה בערכו של הסוד המסחרי, מידת הפגיעה בבעל הסוד, ומהי הפגיעה שתיגרם לבעל הסוד בשל גילוי המידע. יש לבחון, בין היתר, אם המתחרים של בעל מידע יזכו ליתרון בלתי הוגן בעקבות גילויו; ובכלל זה, האם המידע חושף בפני המתחרים חולשות ויתרונות של בעל המידע. רק אם לאחר ששקל הממונה את מכלול השיקולים הרלבנטיים לא ניתן להכריע בשאלה איזה מן האינטרסים גובר, של בעל המידע או של המבקש את גילויו, יגבר ערך ההגנה על הקניין של בעל המידע (פסקאות 78-83).
סעיף 11 מוסיף עוד כי גם כשמדובר במידע שהרשות רשאית או חייבת שלא למסור, יש לגלותו “תוך השמטת פרטים, תוך עריכת שינויים או תוך התניית תנאים בדבר דרך קבלת המידע והשימוש בו” ככל שניתן לעשות כן, וללא הקצאת משאבים בלתי סבירה או הכבדה ניכרת על פעולת הרשות. על פי הוראות החוק, אפוא, כל אימת שהדבר אפשרי, יש להעדיף גילוי חלקי או מותאם לעניין, על פני סירוב גורף למסור את המידע.
בנוסף, נקבע בסעיף 17(ד) לחוק כי “על אף הוראת סעיף 9, רשאי בית המשפט להורות על מתן מידע מבוקש, כולו או חלקו ובתנאים שיקבע, אם לדעתו הענין הציבורי בגילוי המידע, עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה, ובלבד שגילוי המידע אינו אסור על פי דין”.
לשלמות התמונה אזכיר כאן גם את סעיף 13 לחוק, ולפיו אם התבקש “מידע שכולל פרטים אודות צד שלישי, אשר מסירתם עלולה לפגוע בצד השלישי, והרשות שוקלת לאפשר למבקש המידע לקבל את המידע” – תודיע לו הרשות על כך. בידי הצד השלישי להתנגד למסירת המידע, כולו או מקצתו, בטענה שאין למסרו לפי דין. אם תידחה ההתנגדות, על הרשות להמציא לצד השלישי את החלטתה המנומקת, ולהעמידו על הזכות לעתור כנגדה. המידע לא יימסר טרם שחלף המועד להגשת העתירה (או עד להודעת הצד השלישי שוויתר על זכותו לעתור), או עד לדחיית העתירה, לפי העניין. עם זאת יש להדגיש כי ההחלטה אם למסור את המידע אינה נתונה לצד השלישי, ומסירת המידע אינה תלויה בהסכמתו. מחובתו של הממונה, לאחר שקיבל את עמדת הצד השלישי, להפעיל שיקול דעת עצמאי ולאזן בין השיקולים הרלבנטיים בהתאם לדין. כך בלשון בית המשפט בע”א 6576/01 החברה לייזום מיסודה של סי.פי.אם. בע”מ נ’ לירן (8.8.2002) (עניין סי.פי.אם):
“… נקודת המוצא של חוק חופש המידע היא כי בכפוף לסייגים המפורטים בו זכאי האזרחי לקבל מידע המצוי בידיה של הרשות … הווי אומר: העובדה שצד שלישי הנוגע בדבר מתנגד לחשיפת המידע אינה מהווה טעם מספיק לדחיית הבקשה. תנאי לסירוב למסור את המידע הוא שהרשות הציבורית אכן שוכנעה בצדקת התנגדותו של הצד השלישי. בהעדר שכנוע כזה של הרשות לדחות את התנגדותו של הצד השלישי ולנהוג על פי האמור בסעיפים 13(ב)-13(ג) לחוק חופש המידע, דהיינו להודיע לצד השלישי על זכותו לעתור נגד החלטתה ולהמתין עד חלוף המועד להגשת עתירה כזו בטרם תאפשר למבקש לקבל את המידע. בכך יהיה כדי להטיל על הצד השלישי את הנטל לפנות לבית-המשפט ולהוכיח את טענותיו” (פסקה 9).
עתה לדיון בטענות העותרת וליישום הדין בענייננו.
מן הכלל אל הפרט
כאמור, העותרת סבורה כי חוק חופש המידע אינו חל על המסמכים הנדונים מהטעם שהם אינם דרושים לצורך הגשמת תכלית החוק, וכי נכון יהיה לקבל את העתירה ולקבוע כי אין למסור את המידע, כבר מטעם מקדמי זה. לטענתה, המידע שהתבקש אינו נוגע לאופן תפקודה של הרשות ואין בו “… כדי לקדם את השקיפות והפיקוח על פעולותיה של רשות ציבורית”; אלא הוא נוגע לאופן תפקודה של העותרת. תכלית הבקשה שהגישה רדימיקס, כך נטען, אינה עולה בקנה אחד עם תכלית החוק ומטרתה היא השגת “מידע באופן עקיף על מהלך עסקיו הרגיל של גוף פרטי, מי שאינו כפוף לחובת הגילוי שבחוק” (סעיפים 27-29 לעתירה).
אני דוחה טענות אלה, שאין בהן כל ממש. כעולה מן הסקירה המשפטית לעיל, מטרתו של החוק היא לאפשר ביקורת ופיקוח על רשויות השלטון. ברי כי פיקוח וביקורת ממשיים ויעילים אינם יכולים להתקיים ללא מידע; וחלק בלתי נפרד מפעולות הרשות, שגם לגביהן יש לאפשר ביקורת ופיקוח, הן התקשרויות עם גופים פרטיים ועסקיים. כפועל יוצא מהאמור נקבע כי גוף המתקשר עם רשות מנהלית רואים אותו כמי שיודע ומסכים שהמידע בעניינו בקשר לכך, יהיה חשוף לעיון הציבור. כך נקבע בעניין סי.פי.אם. (8.8.2002):
“המידע שנתבקש על ידי המשיב הוא מידע בעל אופי ציבורי מובהק. הלוא המדובר בתנאי התקשרות חוזית בין רשות ציבורית לבין גורם עסקי-פרטי ובפרטי התשלומים שהעביר הגורם העסקי לרשות מכוח החוזה. בחתימתה על חוזה כזה פועלת הרשות כשלוחתו של הציבור, ובהיעדר טעמים מיוחדים שבכוחם להצדיק מסקנה אחרת זכאי הציבור – וזכאי כל אחד מיחידיו – לדעת מה הם תנאי ההתקשרות וכיצד הללו מבוצעים. מסקנה זו מתבקשת מתכליתו האמורה של החוק, מחובת הנאמנות שהרשות חבה בה כלפי הציבור ומהיותו של המידע המצוי בידיה קניינו של הציבור. גוף עסקי הבוחר להתקשר עם הרשות רואים בו יודע ומסכים כי – בכפוף לסייגים הקבועים בחוק – המידע הכרוך בהתקשרותו פתוח לעיונו של הציבור” (פסקה 6).
כפי שציינתי, בעקבות זכיית שפיר במכרז, התקשר עמה משרד הביטחון לביצוע הפרויקט. המידע המבוקש נוגע להקמת מפעל בטון על ידי שפיר, אגב ההתקשרות האמורה, כ”מיזם נוסף”. ככזה, לציבור יש עניין בדבר ובכלל זה, גם לרדימיקס, ואין שפיר יכולה לפטור עצמה מעולו של החוק. טענה שאין במסירת המידע משום פיקוח על התנהלות הרשות, חותרת תחת הכלל הבסיסי והיסודי שלפיו מידע ביחס להתקשרויות גוף ציבורי עם גורם עסקי פרטי היא “מידע ציבורי מובהק” (כלשון פסק הדין בעניין סי.פי.אם), והציבור זכאי לדעת מהם תנאי ההתקשרות וכיצד הם מבוצעים. לא הוצג טעם כלשהו שמצדיק החרגת ההתקשרות הנדונה מגדר הכלל של מסירת המידע. נדמה, שהדברים האמורים יפים לענייננו ביתר שאת לאור נסיבות הקמת מפעל הבטון. כמו גם לאור טענת רדימיקס להקלות שלהן זכתה שפיר בכל הקשור לרישוי ואסדרה של מפעל הבטון, אשר הוקם בשטח הפרויקט לצורך אספקת בטון לביצועו, וטענתה לשימוש בבטון המיוצר שם לצורך מכירתו לצדדים שלישיים. יתר על כן, כפי שנקבע בפסיקה (ראו גם עניין שידורי קשת שצוטט לעיל), משעה שבחרה העותרת להתקשר עם משרד הביטחון בקשר לפרויקט ולמפעל הבטון, ממילא רואים בה כמי שיודעת ומסכימה לכך שהמידע ביחס להתקשרות זהו יימסר לציבור. מובהר למען הסדר הטוב גם בהקשר, זה וכפי שיבואר עוד גם להלן, כי אין כל סייג שבדין המונע את מסירתו של המידע כפי שהחליט הממונה.
העובדה שרדימיקס היא מתחרה של שפיר, אף היא אינה גורעת מכך שהתקשרויות הרשות עם הפרט הן בבחינת “מידע ציבורי מובהק” שחוק חופש המידע חל עליו, ואינה משנה את נקודת המוצא של הדין כי יש לגלות מידע זה. בוודאי שאין מדובר ב”טעם מקדמי” לדחיית הבקשה למידע כטענת העותרת. אלא שיש לאזן בין האינטרסים והשיקולים בהתאם לדין – אינטרס העותרת והטענה לפגיעה בעניין מסחרי שלה הזכאי להגנה, מכאן, והאינטרס הציבורי בחשיפת המידע כמו גם עניינו של מבקש המידע בחשיפתו, מכאן. כך אמנם עשה הממונה בענייננו, במסגרת הפעלת שיקול הדעת לפי סעיף 9(ב) לחוק.
אבחן אפוא אם יש הצדקה שלא למסור את המידע מכוח סעיף 9(ב)(6) לחוק. אזכיר כי סעיף זה קובע כי הרשות רשאית שלא למסור את המידע אם מדובר ב”סוד מסחרי או סוד מקצועי או שהוא בעל ערך כלכלי שפרסומו עלול לפגוע פגיעה ממשית בערכו, וכן מידע הנוגע לענינים מסחריים או מקצועיים הקשורים לעסקיו של אדם, שגילויו עלול לפגוע פגיעה ממשית באינטרס מקצועי, מסחרי או כלכלי”.
העותרת טוענת כי מדובר במידע שאין למסור בשל “ערכו המסחרי, רגישותו, וסודיותו של המידע שמסירתו מתבקשת”. כהוראת החוק וכפי שנקבע בפסיקה, על המתנגד למסירת המידע ללמד על “פגיעה ממשית” באינטרס מקצועי מסחרי או כלכלי שלו, נטל שבו לא עמדה שפיר. שפיר טענה בכלליות לקיומו של מידע המוגן מכוח סעיף זה, מבלי שהפנתה למידע מסוים או למסמך ספציפי. לטענתה עסקינן במקרה מיוחד, שבו מבקשת את המידע מתחרה עסקית והוא “… נועד, ככל הנראה, לבחינת האפשרות לנקיטה בהליכים משפטיים”. בנוסף, חשיפת הפרטים, כך נטען בעתירה, “… תפגע פגיעה ממשית וקשה בקניין מוגן של שפיר אוריין ובאינטרסים מסחריים וכלכליים יקרים שלה. כך למשל, המסמכים האמורים מלמדים על האסטרטגיה התכנונית של שפיר אוריין ועל השיקולים שהיא רואה לנגד עיניה בעת קבלת החלטותיה בעניינים אלה. המסמכים חושפים גם מידע אודות מרקם היחסים שבינה לבין הרשות; מידע בדבר שיטת עבודתה בשטח ובדבר תהליך הטמעת דרכי עבודתה; מידע אודות עלויות חזויות וצפויות; ועוד נושאים עסקיים רגישים” (סעיפים 36-37 לעתירה).
ודוק: שפיר איננה טוענת לקיומו של מידע העולה כדי סוד מסחרי במובן של חוק עוולות מסחריות, התשנ”ט-1999, כפי שגם ציינה בדיון, אך סבורה כי מדובר במידע עסקי-מסחרי רגיש, שבא בגדרו של סעיף 9(ב)(6) לחוק. אף שסעיף זה לחוק יכול לחול גם על מידע שאיננו סוד מסחרי כאמור, לא ניתן להסתפק בטענה כללית וסתמית כפי שטענה שפיר כדי להימנע ממסירת המידע, אלא יש צורך ללמד על מידע ספציפי מסוג זה. כאמור, התנגדות שפיר לגילוי המידע היא גורפת. שפיר לא הצביעה על פרט כזה או אחר שיש להשמיט או לחסות מפני רדימיקס. אף לא הועלתה טענה שההשחרות שנעשו אינן מספקות וכיוצ”ב. כך הן בתגובותיה לפניית הממונה בטרם החליט בבקשות למידע, וכך גם בעתירה. למעלה מן הדרוש אציין כי גם במסגרת הדיון לא עלה בידי העותרת למלא את טענותיה הכלליות בתוכן ממשי ומשכנע ולהצביע על עניין ספציפי כזה או אחר שיש להסתיר מפני רדימיקס. גם לאחר עיון (נוסף) במסמכים, סבורני כי אין הם כוללים כל מידע בדבר “שיטה עבודה” כזו או אחרת של העותרת או מידע אחר שראוי להגנה.
משעה שלא עלה בידי העותרת לבסס “פגיעה ממשית” כנדרש, אין מקום לסרב לבקשה למידע, וחל הכלל הרגיל שלפיו יש למסור את המידע המבוקש, שכאמור, הוא מידע ציבורי מובהק. וביתר שאת, לאור עניינה של רדימיקס במידע. כאמור, סעיף 10 לחוק מציין כי בבוא הממונה לשקול סירוב למסור מידע לפי סעיף 9 לחוק, יתן דעתו בין היתר גם “לעניינו של המבקש במידע, אם ציין זאת בבקשתו”. אמנם חוק חופש המידע לא מתנה את גילוי המידע בקיומו של עניין אישי, וסעיף 7(א) לחוק אף אינו מחייב את מבקש המידע לציין את הטעם לבקשה. אך כעולה מהפסיקה ומהוראות אחרות בחוק, לאינטרס המבקש במידע יש משקל בהפעלת הסמכות שלא לגלות מידע לפי סעיף 9(ב). ככל שאינטרס מבקש המידע חזק יותר, כך תיטה הכף לטובת גילויו, ולהפך (פסקה 78 לפסק הדין בעניין שידורי קשת). כן נקבע כי על המבקש לציין את זיקתו למידע, וקיומו של אינטרס אישי-מסחרי במידע בפרט, על מנת שלפני בית המשפט לעניינים מנהליים יהיה מלוא המידע הדרוש לצורך החלטה בעתירה “זאת אף אם בחינת עניינו של מבקש המידע – במידע איננה כלל, אלא החריג בענייני עתירות לפי חוק חופש המידע” (עע”מ 9562/10 שפיגל נ’ החברה לשירותי איכות הסביבה בע”מ, ניתן ביום 2.4.2012, כבוד השופט מלצר. יש לציין כי באותו עניין העותר הציג את עתירתו ככזו שמושתתת על מוטיבים ציבוריים של איכות הסביבה בלבד, ובכך עיוות במידה מסוימת את התמונה שעמדה לפני בית המשפט ואף נקבע שם כי אי חשיפת הקשר שיש למערער עם מתחרים עסקיים היא בבחינת חוסר ניקיון כפיים שמצדיק את דחיית הערעור, ראו פסקה 20 שם).
בענייננו, פרשה רדימיקס את עניינה במידע, ולא התכסתה בכסות לא-לה. רדימיקס מציינת כי שפיר קיבלה רישיון ארעי להקמת מפעל בתוך בסיס צבאי, תוך שהיא פטורה מהאסדרה הכרוכה בהקמתו של מפעל כזה בדרך כלל וכפי שנדרש מתעשיינים אחרים, ומשרד הביטחון אף סייע בידה בעניין זה, ולפי מיטב ידיעתה, שפיר מוכרת את הבטון שהיא מייצרת בבסיס לאחרים. לטענתה, בין היתר, הדבר מעניק לשפיר יתרון מסחרי משמעותי על פני מתחרותיה, והיא מבקשת לבחון את הדבר לאור המכרז וההתקשרות מכוחו.
שפיר טוענת כי למבקשת אין אינטרס בקבלת המידע ובטענתה זו חוזרת למעשה על הטענות שנדונו ונדחו לעיל לפיהן מדובר במידע אודות שפיר, ולא אודות פעולת הרשות; ומדובר במתחרה עסקי המבקש לאסוף מידע ממניעים תחרותיים או לבחון אפשרות לנקוט כנגדה בהליכים משפטיים. הטענה שאין לרדימיקס אינטרס בקבלת המידע, אינה יכולה לעמוד ונדחית בזאת. כמפורט לעיל, רדימיקס הצביעה על אינטרס לגיטימי לקבלת המידע. מעבר לאינטרס הפרטני של רדימיקס, שהוא בעל משקל כשלעצמו בהיותה חברה הפועלת באותו שוק, קיים גם אינטרס ציבורי משמעותי בעיון בהתקשרות הרשות, בנסיבות של פטור כנטען מרישוי ואסדרה “רגילים”. חשיפת המידע יכולה לקדם למשל, פיקוח של גורמים נוספים (מעבר לבעל המכרז) על הסכמי “מיזם נוסף” כדוגמת זה הנדון כאן, הגבלת היכולת למכור לצדדים שלישיים באופן כזה או אחר מטעמים של קידום תחרות הוגנת בין החברות הפועלות בשוק, חשיבה על הטמעת הוראות מפורטות מתאימות במכרזים עתידיים וכיוצא בזה (ואין באמור כאן כדי להביע כל עמדה לגופו של עניין בפרטי ההתקשרות לגבי אותו מיזם נוסף). אכן, כפי שנקבע בעניין שידורי קשת, “רק אינטרס ציבורי חזק ביותר יוכל להצדיק חשיפתם של נתונים כלכליים של גוף מסחרי פרטי, גם אם גוף זה התקשר עם הרשות”. אלא שכפי שכבר ציינתי לעיל, שפיר העלתה טענות כלליות בעלמא לפגיעה בענייניה ולא הרימה את הנטל המוטל עליה ללמד שאמנם עשויים להיחשף נתונים כלכליים או בכלל נתונים מסחריים רגישים וראויים להגנה. ככל שקיימת פגיעה בשפיר במסירת המידע (ולא הוכח שכך), הרי שזו מינורית, בוודאי שלא “פגיעה ממשית” כנדרש, שיכולה לעמוד מול השיקולים התומכים במסירת המידע.
דברים דומים קבע לאחרונה בית המשפט העליון ברע”א 2213/23 שפיר תעשיות בע”מ נ’ תעשיות אבן וסיד בע”מ (22.5.2023, כבוד השופטת רות רונן) (עניין שפיר תעשיות), שם נדחה ערעור שהגישה שפיר תעשיות כנגד החלטת בית המשפט להתיר לחברת תעשיות אבן וסיד (מקבוצת רדימיקס), לעיין בתיק שמתנהל בין שפיר תעשיות לבין רשות מקרקעי ישראל (משיבה 2 לערעור). בבקשת רשות הערעור נטען כי בין המסמכים יש נתונים מסחריים רגישים שחוסים תחת פרטיותה העסקית. ואולם, כך קבע בית המשפט, “… על המתנגד לעיון שטוען להפרת זכותו לפרטיות עסקית וכן לקיומם של נתונים מסחריים רגישים – להצביע על נזק קונקרטי שעשוי להיגרם לו אם יותר העיון במסמכים. עיון בבקשת רשות הערעור מעלה כי מעבר לטענות כלליות ביחס לקיומם של פרטים ונתונים מסחריים רגישים בתיק, לא פירטה המבקשת באופן קונקרטי מהם נתונים אלה, באילו מסמכים הם מופיעים, וכיצד חשיפתם עשויה להסב לה נזק […] ולא ביארה המבקשת מדוע לשיטתה מדובר במידע עסקי רגיש ואיזה נזק צפוי להיגרם לה עקב חשיפתו… ” (פסקה 21). ומן העבר השני, כך נקבע, הצביעה מבקשת העיון על אינטרס לגיטימי לעיון בתיק בית המשפט, שבו נדונה תביעה שהגישה שפיר תעשיות כנגד רמ”י בטענה שההסכמים ביניהם מקנים לה את הזכות להאריך את תקופת החציבה (ועוד). נקבע כי מעבר לעניין הציבורי בהסכם שבין הרשות לשפיר תעשיות, שנכרת מכוח מכרז פומבי ובקשר למשאב ציבורי, למבקשת המידע יש עניין בשאלת זכויות הכריה של שפיר תעשיות ובפרסומו של מכרז חדש לקבלת זכויות הכריה, בהיותה “שחקנית” בשוק המחצבות. על כן גם יש לה אינטרס לגיטימי בבחינת השאלה על מה מבססת שפיר תעשיות את טענתה להארכת זכות החציבה.
כפי שעולה גם מפסק דין זה, אין בעובדה שמבקש העיון הוא מתחרה עסקי, כשלעצמה, כדי למנוע את העיון. לרוב אף עשויה הזיקה המסחרית של מבקש המידע לתחום פעילותו של המתנגד לעיון, לבסס אינטרס לגיטימי לעיון. ואם המתנגד לעיון לא הניח תשתית לכך שמסירת המידע למבקש תוביל לפגיעה ממשית בו בשל חשיפת מידע עסקי-מסחרי ראוי להגנה, יחול כלל הגילוי.
אין ממש גם בטענות הנוספות של שפיר, והן נדחות. אין כל יסוד לטענה שמסירת המידע תביא לשיבוש פעילות משרד הביטחון, כאמור בסעיף 9(ב)(1) לחוק. הממונה דחה טענה זו, ובצדק, מהטעם שטענה זו עומדת לזכות הרשות; ואף הוסיף כי לגופו של עניין לא נמצא שמסירת המידע תשבש את פעילותו של המשרד. המדינה חזרה על כך גם בתגובה לעתירה. נדחית גם הטענה שמדובר במידע שהגיע לרשות, תוך תנאי שלא יגולה או שגילויו עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע, כאמור בסעיף 9(ב)(7) לחוק. מדובר בהתקשרות אגב מכרז. כאמור, הדין הוא כי ככלל, התקשרות הרשות עם הפרט, וביתר שאת התקשרות אגב מכרז, היא מידע ציבורי שיש לחשוף לציבור, ועל המתקשרים עם הרשות לצאת מנקודת הנחה זו. אין חולק שההתקשרות הנדונה אינה כוללת סעיף אי גילוי, ולא הונחה שמץ של תשתית (עובדתית ומשפטית) לקבוע כי יש להסיק בנסיבות העניין על תנאי משתמע שכזה. לא ברורה כלל הטענה ל”אפקט מצנן” והחשש שלא יימסר לרשות מידע בעתיד, שנטענה אף היא בעלמא. על טענות אלא דומה כי ניתן לומר שטוב היה אילולא נטענו כלל, ונדמה כי בהעלאתן בנסיון להעצים את טיעוניה של שפיר בבקשתה למנוע חשיפת המידע, נחשפה דווקא חולשת עתירתה.
סיכום וסוף דבר
קיצורם של דברים: המידע המבוקש ביחס להתקשרות של המדינה-משרד הביטחון עם העותרת בקשר ל”מיזם הנוסף”, הוא “מידע ציבורי מובהק” שחל עליו החוק, ובחשיפתו יש כדי לקדם את השקיפות והפיקוח על הרשות הציבורית בהתקשרותה עם גוף פרטי. העובדה שמבקשת המידע היא מתחרה של שפיר, אינה גורעת מתחולת החוק ובנסיבות ענייננו אף מבססת אינטרס משמעותי ולגיטימי לבקשתה למידע. ומשעה ששפיר לא הציגה ולו ראשית ראיה מדוע וכיצד גילויו של המידע יוביל “לפגיעה ממשית באינטרס מקצועי מסחרי או כלכלי שלה” אין עילה שלא למסור את המידע מכוח סעיף 9(ב)(6) לחוק, יש להורות על גילוי המידע ודחיית העתירה. אין גם עילה אחרת מכוח החוק למנוע את מסירת המידע. הממונה קיבל את התייחסות שפיר, שקל את טיעוניה ואת כלל השיקולים כהוראות החוק והפסיקה, תוך מתן משקל ראוי לשיקולים הרלבנטיים. בנסיבות כאמור, סבורני כי האיזון שעשה הממונה במסירת המידע תוך השחרות מסוימות, הוא איזון ראוי, ואין החלטתו חורגת ממתחם הסבירות. ההחלטה מנומקת כנדרש, לא נפל בה כל פגם ואין כל עילה שבדין להתערב בה.
לבסוף לא אוכל שלא לציין כי טענות שפיר הנזכרות לעיל, כגון שמסירת המידע לא עולה בקנה אחד עם תכליתו של החוק או שעניינו של המידע אינו בפיקוח על הרשות כי אם על שפיר וכיוצ”ב – מועלות על ידה תדיר בהליכים דומים, ונדחו לא פעם ואף בהליכים שבין חברות מקבוצת שפיר עמה נמנית העותרת, לבין תעשיות אבן וסיד בע”מ (חברה בת של רדימיקס). (ראו עת”מ (י-ם) 25753-08-20 שפיר תעשיות בע”מ נ’ רשות מקרקעין ישראל (16.11.20, כב’ השופט וינוגרד, פסקה 10 שצורף לתגובת רדימיקס. וכך גם בשלושה פסקי דין נוספים בין הצדדים שנזכרו שם). בעתירות הנזכרות, כמו גם ברע”א 2213/23 שפיר תעשיות בע”מ הנ”ל נדחתה גם טענת “המתחרה העסקי” של שפיר. ועוד – בכל הנ”ל הצביע בית המשפט על כך שטענותיה של שפיר לפגיעה בה שמצדיקה לשיטתה את אי גילוי המידע, נטענו בכלליות ובעלמא. גם בבג”ץ 3835/20 שפיר הנדסה אזרחית וימית בע”מ נ’ המפקח על מכרות מינהל אוצרות הטבע במשרד האנרגיה (14.7.2020, כבוד השופט ג’ורג’ קרא), נדחתה בקשת שפיר (העותרת שם), להטיל חיסיון על הסכם שבינה לבין הרשות – הסכם “ועדת השניים” לגבי קרקע של המדינה שניתנה לעותרת בה זכות שימוש במחצבות – מכוח סעיף 23(א) לחוק עוולות מסחריות. נקבע כי “טענות העותרת לקיומו של סוד מסחרי נטענו בכלליות ובעלמא ללא הנמקה לעניין התקיימותם של יסודו הסוד המסחרי”. באותו עניין גם הודגש האינטרס הציבורי שבגילוי המידע, תוך שבית המשפט מאזכר ומאשר בין היתר, בהסכמה, את קביעות בתי המשפט לענינים מנהליים בעתירות שעניינן גילוי אותו הסכם לפי חוק חופש המידע, וקבע כי “אין המדובר, אפוא, בסוד מסחרי המצוי בבעלות העותרות. ההיפך הוא הנכון. המדובר במידע בעל אופי ציבורי מובהק, היינו בתנאי התקשרות חוזית בין רשות ציבורית לבין גורם עסקי פרטי…”.
רדימיקס בתגובתה הפנתה גם לעתירות נוספות שנדחו כולן (אשר לא פירטתי לעיל), שהגישה קבוצת שפיר למנוע מסירת מידע; וציינה כי לרוב גם הוגשו ערעורים על פסקי הדין שדחו את העתירות; ובמסגרת הערעור, בחלוף חודשים ארוכים, נמחק הערעור בהמלצת בית המשפט בהסכמה או בהסדר. לטענתה, החברות בקבוצת שפיר הנשלטות על ידי שפיר הנדסה ותעשיה בע”מ מגישות את אותן עתירות למנוע ממבקשי מידע את המידע שהם זכאים לו לפי החוק, כשבאמתחתן אותן טענות שנדחו שוב ושוב. נטען כי מדובר בטקטיקה שתכליתה לדחות למספר חודשים נוספים ואף שנים כמו במקרה זה, את מסירת המידע (ראו פרק ה’ לתגובה).
נדמה כי יש יותר מממש בטענות רדימיקס, לפחות בכל הקשור להליך שלפניי. אף שאין לזקוף את כל מהלך הדברים לחובת העותרת (בשים לב למתן שלוש החלטות על ידי הממונה), התוצאה היא שמסירת המידע נדחתה כבר למעלה משנתיים, כשבטענות העותרת, שכבר נדחו בעבר, אין כל ממש וחלק מהטענות שהועלו הן אף טענות סרק. אוסיף על כך שהמידע המבוקש המידע הוא ביחס למפעל בטון זמני, בתקופת ההקמה של הפרוייקט, ובדיון נמסר לשאלת בית המשפט כי הפרויקט נמצא בשלבי סיום. ייתכן, אפוא, כי לכשיימסר המידע, הוא יהיה פחות רלבנטי.
לפי סעיף 13(ג) לחוק הרשות לא תאפשר את קבלת המידע המבוקש “בטרם חלפה התקופה להגשת העתירה או בטרם הוחלט לדחותה, לפי העניין, אלא אם כן הודיע הצד השלישי שהתנגד, בכתב, כי הוא מוותר על זכותו להגישה”. המניעה על פי החוק למסור את המידע, חלה אפוא לפי החוק עד לדחיית העתירה, ועם דחיית עתירה זו הוסרה המניעה. עם זאת, אני מורה כי תעוכב מסירת המסמכים למשך 7 ימים נוספים, על מנת לאפשר לעותרת אם תרצה בכך, להגיש ערעור ולצידו בקשה לסעד זמני בערעור.
העתירה נדחית, אפוא, על יסוד כל המקובץ.
בשים לב לקביעותיי ולכל שנפרש לעיל, לקלישות טענותיה של העותרת כמו גם למידת ההשקעה שנדרשה בטיפול בעתירה ושכר הטרחה ששולם בפועל על ידי רדימיקס (הוצגו מסמכים) – אני מחייבת את העותרת לשלם למשיבים 1-2, ולרדימיקס, 35,000 ₪ לכל אחת, ובסך הכל 70,000 ₪.
המזכירות תדוור לצדדים
ניתן היום, כ”ח סיוון תשפ”ד, 04 יולי 2024, בהעדר הצדדים.
