בימ”ש המחוזי ת”א, השופטת יעל בלכר: פסק דין שעניינו בעתירה כנגד החלטת הוועדה המחוזית לאשר את תכנית מתחם חוף הצוק בתל אביב (עת”מ 38819-05-21)

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

כבוד השופטת יעל בלכר

העותרים

hor

המשיבים

TOP

.1

1.אברהם פרי ועוד 38 אחרים
ע”י ב”כ עוה”ד דוד בסון ועזרא קוקיא
ועוה”ד רועי בר ומרסל גורביץ’

נגד

1.הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז תל אביב
2.דניאלה פוסק, יו”ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה
המשיבות 1-2,8 ע”י ב”כ עוה”ד גיל בילבסקי ואביב הולנדר
מפמתייא (אזרחי)

3. הוועדה מקומית לתכנון תל אביב
עייי בייך עוייד רעות כהן-עמיר, השירות המשפטי עיריית ת”א

4.ריאליטי קרן השקעות בנדל”ן III, שותפות מוגבלת
5.אשדר חברה לבניה בע”מ
המשיבות 4-5 ע”י ב”כ עו”ד אלי וילצ’יק ועוייד רמי מנוח
6.”סי אנד סאן מנג’מנט (1989) בע”מ
ע”י ב”כ עו”ד ענת בירן-רקם
7.אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה
עייי בייך עוייד אלי בן ארי
8.הוולחו”ף, הוועדה לשמירה על סביבה חופית
ע”י ב”כ עוייד מפמת”א (אזרחי)

פסק דין

עתירה כנגד החלטת הוועדה המחוזית מיום 1/2/21 לאשר את תכנית 507-0209650 תא/4018
מתחם חוף הצוק (בהתאמה, ההחלטה; התכנית או תכנית מתחם חוף הצוק); וכנגד החלטת יוייר
הוועדה המחוזית מיום 4/3/21, לדחות את בקשת העותרים למתן רשות לערור למועצה הארצית על
החלטה זאת.

השאלה העיקרית המתעוררת בפסק הדין היא האם היה בסמכות היזמים להגיש את התכנית
ופרשנות סעיף 61א לחוק התכנון והבניה, תשכ”ה – 1965 (החוק או חוק התכנון והבניה) בהקשר

זה.

I – כללי – התכנית והצדדים

ענייננו בתכנית החלה על שטח של כ- 20 דונם בצפון תל אביב, הידוע כגוש 6621 חלקה 10
(החלקה או המקרקעין). החלקה מצויה צפונית למתחם סי אנד סאן, ממזרח לחוף הצוק.
החלקה תחומה מצפון ברח’ שמעון סאמט, היורד אל הים; ממזרח בשצ’יפ ורחוב הרצל

1 מתוך 44

.4

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז תל אביב ואח’

.5

hor

.6

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

רוזנבלום; מדרום במתחם סי אנד סאן; וממערב, בפארק החוף וחוף הים. התכנית גובלת
בתכנית תא/3700.

העותרים נמנים עם בעלי הזכויות בדירות נופש במבנה המצוי בחלק הדרום מזרחי של
החלקה (מסומן בתכנית כבניין A). העותרים כמו גם בעלי הזכויות האחרים ביחידות הנייל,
רכשו את זכויותיהם מהמשיבות 4-5, יזמיות התכנית ומגישות התכנית (היזמים). מבחינה
רישומית, היזמים הם הבעלים של כלל החלקה ולזכות העותרים (והרוכשים האחרים של
יחידות נופש בבניין A), רשומות הערות אזהרה.

בניין A נבנה מכוח תכנית 1700/ב שאושרה ביום 25/8/87 (התכנית החלה או תכנית 1700/ב).
הוא כולל 161 יחידות דיור, אשר כ- 100 מתוכן הן יחידות נופש שנמכרו לציבור (כולל יחידות
העותרים) והשאר נותרו בבעלות היזמים ומשמשות כמלון West. מספר היחידות המדויק
שנמכר לציבור לא התברר (לפי חווייד היועמ”ש של הוועדה המחוזית הנזכרת להלן, נמכרו
בין 94 ל- 109 יחידות). כמו כן, מעיון בעתירה לא ברור גם מהו מספר היחידות שבהן מחזיקים
העותרים ואילו הן.

התכנית שבנדון מאשררת את השימוש בבניין A לפי תכנית 1700/ב ליימלונאות, תיירות קייט
ונופשי. לצד זאת, ביחס ליתר שטח התכנית, התכנית משנה את הבינוי המאושר לפי תכנית
1700/ב וקובעת ייעוד ותמהיל שימושים שונה. על פי התכנית יוקם בחלק הצפון מזרחי של
החלקה, מצפון לבניין A, בניין B שייעודו למגורים (במיקומו ובגובהו המאושר לפי תכנית
1700/ב); ובחלקו המערבי של המגרש, בחזית הפונה אל הים ובחזית הצפונית הפונה לרח’
סאמט – יוקם מלון המסומן כבניין C (ראו התשריט להלן).

התכנית כפי שאושרה, היא פרי הליך תכנוני ארוך והיא נדונה לאורך הדרך, החל מהגשתה על
ידי היזמים ועד לאישורה בהחלטת הוועדה המחוזית נושא העתירה, גם במוסדות התכנון
ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית (ועדת המשנה לעררים של המועצה
הארצית או המועצה הארצית), הוועדה לשמירה על הסביבה החופית (הוולחו”ף) וועדת
המשנה של המועצה ארצית לנושאים תכנוניים עקרוניים (הוולנת”ע).

הארציים

המשיבות 1-2 הן הוועדה המחוזית ויו”ר הוועדה המחוזית אשר כנגד החלטותיהן הוגשה
העתירה. המשיבה 8, הוולחו”ף, אישרה את התכנית כפי שהופקדה. המשיבה 3, הוועדה
המקומית, תומכת בתכנית, שהופקדה בהמלצתה. למען הנוחות אכנה את כל המשיבות הנייל

יחד: “המשיבותיי

המשיבה 6, חברת הניהול של סי אנד סאן, המייצגת את בעלי היחידות שם (סי אנד סאן),

2 מתוך 44

hor

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.32

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

י קיר

Up Gi

H—

11 מתוך 44

were Ac

###

L

חזית מערבית, מצב מוצע קנ”מ: 1:500

לאחר אישור התכנית, הגישו העותרים ליו”ר הוועדה המחוזית בקשה מיום 18/2/21 למתן
רשות לערור על ההחלטה (נספח 15 לעתירה), שנדחתה מהטעם שאינה עומדת במבחני
הפסיקה למתן רשות ערר (החלטה מיום 4/3/21, שלפי האמור בעתירה, הומצאה לעותרים
ביום 5/4/21). העותרים עתרו להארכת מועד להגשת עתירה כנגד החלטת הוועדה מחוזית
לאשר את התכנית עד 45 ימים לאחר ההחלטה בבקשה ליתן רשות לערור, וניתן היתר
כמבוקש (עתיים 48156-03-21 פרי נ’ הוועדה המחוזית). העתירה הוגשה ביום 20/5/21 וזאת,
מבלי שהתבקש צו ביניים. התכנית פורסמה ברשומות למתן תוקף ביום 20/7/21, כחודשיים
לאחר הגשת העתירה, והיא בבחינת דין כבר מזה חודשים ארוכים.

II – החלטת הוועדה המחוזית לדחות את ההתנגדות ולאשר את התכנית

החלטת הוועדה המחוזית מורכבת מחלק כללי המתייחס לתוכנית ולעיקריה ולאחריו,
הוסיפה הוועדה והתייחסה באופן ספציפי להתנגדויות. בעיקרי ההחלטה ציינה הוועדה כי
התכנית מקודמת מזה מספר שנים, הופקדה פעמיים ונבחנה בין היתר ע”י הוולנת”ע,
הוולחוייף וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית, שדנו גם בתמהיל השימושים והיקפם.
הוועדה ציינה כי היא סבורה שהתכנית כפי שאושרה מביאה לתוצאה תכנונית מיטבית
ולפיתוח המתחם לטובת כלל הציבור. בין היתר, התכנית מאפשרת את ביטול הבינוי בתחום
ה-100 מ’ מחוף הים באופן שיופקע שטח של כ-4 דונם בייעוד שצ’יפ, שיהווה המשך לפארק
החופי ויביא ליצירת סביבה חופית איכותית לטובת הציבור; יצירת דופן מלונאית אחידה
בחזית הפונה אל הים על ידי הקמת בית מלון בחלקו המערבי של המגרש; וחזית מסחרית

.34

hor

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.35

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

פעילה בדופן לרח’ סאמט היורד אל הים, מבלי לפגוע בגבעת הכורכר הקיימת היום ובתכנון
המשתלב עם התכנית הגובלת מצפון.

לעניין הבינוי צוין בעיקרי ההחלטה כי הוועדה מחליטה על שינוי הבינוי בהתאם להחלטתה
בהתאם לסעיף 106(ב) לחוק כפי שיפורט בהמשך החלטה זו. שינוי זה יוצר גריעה של האגף

הדרומי של בניין C ויוצר שטח פתוח ללא בינוי בחזית הדרומית של המגרש, מקטין את

הבינוי מעל הקרקע ומאפשר ריווח הבניה במגרש ופתיחת המבטים לים. הוועדה סבורה כי
הוספת זכויות הבניה שנגרעו אל חלקו הצפוני של בניין C לאורך חזית רח’ סאמט בקומה
אחת, אין בה כדי לפגוע, שכן היא תואמת את הבינוי לאורך רחוב סאמט מצפון לתחום
התכנית בתחום תכנית תא/3700יי.

לעניין תמהיל השימושים, עירוב השימושים והיקפם צוין כי הוועדה בחנה את נושא עירוב
השימושים ומצאה כי מאחר ומדובר באזור בו יש חשיבות להיצע השימוש המלונאי, אין זה
נכון לערב שימוש מגורים ומלונאות באותו המבנה, ויש לאפשר מבנה ייחודי לשימוש
המלונאות. עוד מציינת הוועדה כי ועדת המשנה לעררים בהחלטתה בערר 42/17 ו-42.1/17
בתכנית תמכה בהפרדה בין שימוש המלונאות והמגורים בבניין B. הוועדה סבורה כי היקף
השטחים המוצע הינו סביר, ואף נבחן ועודכן בהתאם להחלטות מוסדות התכנון הארציים
בהם נדונה התכנית. מבנה C מוצע במבנה ייעודי למלונאות שנכון לקדם במתחם זה, בצירוף
מבנים A ו-B ללא שינוי בגובהם המקסימלי, ובתכנון המשתלב עם התכנית הגובלת מצפון,
ליצירת רחוב מסחרי ופעיל בחזית רחוב סאמט”י.

לטענת העותרים להעדר הזכות להגשת התכנית ע”י היזם ובחינת ישימות התכנית נקבע
שם כי “ביחס לנושא זה נתנה הוועדה לצדדים השונים להעביר את התייחסויותיהם
בהרחבה רבה. יועמ”ש הוועדה המחוזית בחנה את התייחסות מגישי התכנית והתייחסות
המתנגדים, המפורטים בגוף ההחלטה, לסוגיית הזכות להגיש תכנית. יועמ”ש הוועדה
חיוותה דעתה בסוגיה זו במסמך מיום 17.9.20, אשר הוצג בפני הוועדה ביום 21.9.20,
במסמך זה ציינה יועמ”ש הוועדה, כי ככל שיש צורך בחווייד היועמ”ש (בהינתן כי על פי
הנסח הבעלות בשלמות היא של מגישי התכנית), על פניו יוזמות התכנית רשאיות להגיש
את התכנית […] בהינתן חוו”ד יועמ”ש הוועדה המחוזית האמורה, ולאחר קריאת עמדות
הצדדים ביחס לנושא הישימות הוועדה סבורה כי ניתן לומר כי התכנית הינה ישימה ועל כן
ניתן לקדמה לאישור. הוועדה שבה ומציינת את סייפת עמדת היועמ”ש כי אין זה מתפקידה
להכריע בוויכוח קנייני, ולצדדים זכות לגשת לערכאות המתאימות לשם הכרעה בדבר

12 מתוך 44

hor

TOP

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.37

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

זכויותיהם. עוד מציינת הוועדה בהקשר זה כי בהתייחסות הוועדה המקומית בדיון לפי
סעיף 106(ב) הובהר כי ביחס לתכנית הוגש כתב שיפוי מטעם מגישות התכנית”.

לטענה כי השינוי המוצע לתוספת בניה בבניין C, פוגע בדיירי בניין A: במענה להתנגדות
קבעה הוועדה המחוזית כי “כאמור בעיקרי ההחלטה וסעיף 1 בעיקרי ההחלטה לעניין בינוי
מבנה C, גובה קומת התוספת עבור מבנה C הוא קומה אחת בלבד. הוועדה סבורה כי
בבחינה כוללת של התכנון המוצע, הגבהת מבנה C בקומה נוספת במטרה לפנות את אגפו
הדרומי של בניין C, הקרוב למבנה המתנגדת – A, מטיב עם דיירי בניין A שכן מאפשר
שטח פנוי לנוף הים. יצוין כי גובה המבנים בתכנית תא/3700 הגובלת מצפון, הינו גבוה
מגובה בניין C המוצע”. לפיכך התנגדות העותרים נדחתה (סעיף 10(ג) להחלטה בהתנגדויות).

III – חווייד יועמ”ש הוועדה המחוזית בסוגיית אפשרות היזמים להגיש את התכנית

לצורך המשך הדיון וליבון הטענות אביא בקצרה גם את עיקרי חווייד יועמ”ש הוועדה
המחוזית, עוייד דרורי שפירא, מיום 17/9/20. אזכיר גם כי טרם החלטתה ניתנה לצדדים זכות
טיעון בכתב. להבנת הדברים מובא כאן סעיף 61א לחוק התכנון והבניה:

61א (ב) משרד ממשלתי, רשות שהוקמה לפי חוק, חברה ממשלתית
שעיקר עיסוקה הוא בפיתוח מבנים ותשתיות, ועדה מקומית או רשות
מקומית, כל אחת בתחום מרחבה, וכן בעל קרקע או מי שיש לו ענין
בקרקע (להלן – מגיש התכנית), רשאים להכין תכנית מיתאר מקומית או
תכנית מפורטת ולהגישה לועדה המקומית; היתה התכנית בסמכות
הועדה המחוזית, יעביר מגיש התכנית עותק לועדה המחוזית.
(ב1) לעניין סעיף קטן (ב), יראו כמי שיש לו עניין בקרקע גם אחד מאלה,
ובלבד שהיועץ המשפטי של מוסד התכנון חיווה את דעתו בכתב כי

מתקיימים לגביו התנאים המנויים בפסקאות (1) או (2), לפי העניין:
(1) מי שיש לו זכות בחלק מסוים מהקרקע הנכללת בתכנית בשיעור
של 75% או יותר ואין בתכנית שהוא מבקש להגיש פגיעה בחלק
מסוים אחר של הקרקע הנכללת בתכנית, שהוא אינו בעל זכות בה
(בפסקה זו – קרקע של בעל זכות אחר); לעניין פסקה זו, “פגיעה” –
אם על פני הדברים לפי התכנית המוצעת מתקיים אחד מאלה:
(א) פגיעה כמשמעותה בפרק ט’ בקרקע של בעל זכות אחר, או
שהקרקע של בעל הזכות האחר מיועדת להפקעה לצורכי ציבור לפי
פרק ח’;

(ב) העלייה בשוויה של הקרקע של בעל הזכות האחר היא בשיעור
נמוך באופן משמעותי מהעלייה בשווייה של הקרקע של מי
שמבקש להגיש את התכנית, והכול באופן יחסי לשווי זכותם
בקרקע לפי מצבה בעת הבקשה להגשת התכנית;

13 מתוך 44

.39

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.40

hor

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

(2) לעניין בית משותף כהגדרתו בסעיף 52 לחוק המקרקעין או בית
שפרק ו’1 לחוק האמור חל עליו, הנכלל בתכנית מי שמתקיימים בו
תנאים שקבע שר המשפטים לאחר התייעצות עם שר הפנים, ובלבד
שאין בתכנית שהוא מבקש להגיש פגיעה, כפי שתיקבע בתקנות
כאמור, במקרקעין של בעל זכות אחר כפי שנקבע בתקנות כאמור”.

בהמשך להוראות סעיף 61א(ב1)(2) ומכוחן, הותקנו תקנות בעל דירה הרשאי להגיש תכנית,
אשר חלקן הרלבנטי יובא בהמשך.

בפתח חוות הדעת תואר המצב העובדתי והתכנוני. צויין כי הגם שבניין A הושלם ואוכלס,
הפרוייקט בכללותו עדיין בשלבי תכנון והקמה וזאת, גם אל מול התכנית החלה. עוד הובהר
כי חוות הדעת ניתנת ככל שהיא נדרשת, שכן היזמים הם הבעלים הרשום של מלוא שטח
התכנית, אך נמצא כי היזמים מוסמכים להגיש את התכנית גם כייבעל עניין בקרקעיי לפי
תקנות בעל דירה הרשאי להגיש תכנית. לבסוף הודגש כי אם קיימת מחלוקת קניינית הנוגעת
לאופן ניהול הבית המשותף, אין זה מתפקידה של הוועדה להכריע בכך. פתוחה הדרך בפני
הצדדים לפנות לערכאות להכרעה במחלוקת, אך אין בכך כדי לשנות מהסמכות לקדם את

התכנית.

לפי חוות הדעת, התכנית המוצעת מוסיפה בינוי והשטח שבו נעשה שינוי אינו רכוש משותף
שהוצמד לדירה כלשהי. על כן, חל סעיף 2(2) לתקנות, שלפיו יש צורך בייהסכמת בעלי הדירות
שבבעלותם 60% מהדירות בבית המשותף”. לעניין הרוב הדרוש נקבע כי היזמים הם לכל
הפחות בעלי כ- 66% מהיחידות המאושרות. לפי התכנית החלה, אושרו בסך הכל 322 יחידות

– 161 יחידות בבניין A, מתוכן בבעלות פרטית בין 4 ל- 109 יחידות והיתר בבעלות היזמים
128 בבניין B; ועוד 33 קוטג’ים. התחשיב נעשה לחומרא, לטובת העותרים, לפי 109 יחידות
שנמכרו. בתחשיב חלופי, אם לא נביא בחשבון את הקוטג’ים כיוון שטרם ניתן להם היתר
בניה, גם אז ליזמים יש רוב של כ- 63% לכל הפחות (סך הכל בלי קוטג’ים, מדובר ב- 289
יחידות). כך או כך, ליזמים הרוב הדרוש הרלבנטי.

–

אשר לתנאי של היעדר פגיעה – הגדרת הפגיעה בתקנות תוקנה בשנת 2021 (ועל כך בהמשך).
להלן הגדרת ייפגיעה”י לפי נוסח התקנות במועד הרלבנטי להגשת התכנית ולחוות הדעת :
“פגיעה” אם על פני הדברים לפי התכנית המוצעת מתקיים אחד
מהמפורטים להלן, ואולם לא יראו כפגיעה את הקטנת הרכוש המשותף
כשלעצמה אם אין עמה הקטנה של שטח החלקה שעליה נמצא הבית
המשותף:

(1) פגיעה כמשמעותה בפרק ט’ לחוק בזכויות של בעל דירה אחר בבית
המשותף;

(2) הקרקע של בעל דירה אחר בבית המשותף מיועדת להפקעה לצורכי

;

14 מתוך 44

.42

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז תל אביב ואח’

.43

hor

.44

TOP

.45

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

IV – עיקרי טענות הצדדים

עיקר טענות העותרים

תחילה אציין, כי העתירה אוחזת 70 עמודים (ללא נספחים) וזאת, ללא הצדקה עניינית.
היקפה בלתי סביר ואינו עולה בקנה אחד עם רוחן של התקנות החדשות (ראו בג’יץ 832/21
המועצה האזורית באר טוביה נ’ שר הפנים מיום 24/2/21).

ציבור לפי פרק ח’ לחוק;

לפי קביעת היועמ”ש, נראה על פניו כי התכנית אינה גורמת לפגיעה בזכויות במובן התקנות.
בניין A טרם נרשם וכיוון שבניית הפרוייקט טרם הושלמה, לא ברור כיצד ירשם ואם בנפרד
או עם בניין B. לפי החוזים בין היזמים לרוכשים, הרכוש המשותף נתון לקביעת היזמים וטרם
קיבל את התצורה הסופית ובידי היזמים האפשרות לשינוי הפרוייקט כל עוד אין פגיעה בזכות
הרוכשים ביחידות שנמכרו גופא, מבלי שלרוכשים תהיינה תביעות או טענות כלפי היזמים.
זאת, לאור העובדה שמדובר בפרוייקט למספר מבנים שהקמתו ולמעשה, גם תיכנונו הסופי,
עודם בעיצומם ונדרשים חופש פעולה וגמישות תכנונית לקידום הפרוייקט לרבות אפשרות
לשנות מרכיבים בו. לפיכך, על פני הדברים נראה כי התכנית אינה גורמת לפגיעה בזכויות. זו
תכנית משביחה ולא הוכח שהשינויים המתבקשים עולים כדי פגיעה לפי התקנות, בוודאי
בשים לב להסכמות החוזיות.

עוד ציינה היועמ”ש כי מסקנה זו עולה בקנה אחד עם תכלית התקנות להקל על הגשת התכנית
ולהימנע מדרישה להסכמה מלאה של כל בעלי הזכויות בשטח התכנית. היא מתבקשת גם
מכך שמדובר בשטח של 20 דונם ואין זה סביר כי מי שרכש יחידת נופש יוכל לטעון לזכויות
בכלל השטח באופן שימנע מבעלי השטח שמכרו יחידה מסוימת, לקדם תכנית בשטח וזאת,
אף למרות הוראות מפורשות בהסכם. גרסת המתנגדים, שלפיה כל החלקה בשטח של 20 דונם
היא שטח משותף, מובילה לתוצאה קיצונית ובלתי סבירה, שלפיה גם השטח שעליו אמור
לקום בניין B הוא שטח משותף. זו תוצאה מרחיקת לכת שאינה עולה בקנה אחד עם אופי
הפרוייקט, ההיגיון שבבסיס הקצאת זכויות הבניה בחלקה והוראות החוזים בין הצדדים.

לטענת העותרים הפגמים שנמנו בעתירה מצדיקים את ביטול ההחלטה לאשר את התכנית
ולחלופין, יש ליתן רשות ערר למועצה הארצית.

מעיון בעתירה עולה, כי עיקרי טענות העותרים הם אלה :

15 מתוך 44

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

א. יש ליתן רשות ערר למועצה הארצית בשל רגישות הסביבה החופית והשאלות הרוחביות
העקרוניות בקשר לזכות להגיש תכנית (פרק י’). לטענת העותרים סוגיית הסמכות להגיש את
התכנית ופרשנות החוק והתקנות כעולה מחווייד היועמ”ש היא סוגיה נכבדה בעלת השלכות
על מגוון רחב של תוכניות ברחבי הארץ, כל אימת שמדובר במקרקעין שבנוי בהם בית משותף
שאינו רשום (וראוי להירשם כבית משותף) ומצדיקה, כשלעצמה, ליתן רשות לערור. מוצדק
ליתן רשות לערור גם מחמת הפגם הכבד שנפל לפי הטענה, בהעדר חווייד היועמ”ש כנדרש
כבר בשלב קליטת התוכנית וכן, מהטעם שאישורה של התכנית סותר את החלטת הוולחוייף
וההחלטה בלתי סבירה במציאות של פינוי שדה דב.

ב. היזמים מנועים מבחינת דיני התכנון והבניה מלהגיש את התכנית ללא הסכמת העותרים
והיא הוגשה (ואושרה) בחוסר סמכות (פרק יא’). העותרים סבורים עוד כי לאור ההתחייבות
הנטענת של היזמים שלא ייבנה מלון מצד מערב (אלא קוטג’ים), קיימת לצד הכשלים בהיבט
התכנוני, גם מניעות קניינית מלאשר את התכנית.

ג. החלטת הוועדה המחוזית לאשר את התכנית לוקה בחוסר סבירות, שכן היא סותרת את
עמדת הוולחו”ף, שהיא הגוף המופקד על שמירת הסביבה החופית. לטענת העותרים,
במקום לקיים את המגמה של הפחתת הבינוי על יד הים, אישרה הוועדה המחוזית את ההיפך
בתוספת בינוי של כ- 3,000 מייר בבניין C, תוך הגבהתו. חוסר הסבירות קיצוני במיוחד לאחר
ששדה דב פונה ואין מגבלה מבחינת גובה לבניין B, שיכול לקלוט את הזכויות (פרק יב’). על
מנת לעמוד בתמהיל השימושים שנקבע למלונאות ומגורים (ביחס של 57/43) הדבר ההגיוני
לעשות הוא להפחית את נפח הייעוד למגורים או להוסיף שטחי מלונאות על בניין B תוך ביטול
מבנה C הבנוי כחומה מול יחידות העותרים חוסם את הנוף לים ופינוי המרחב הפתוח לים
מבינוי לרווחת הציבור כולו. יש להורות על בחינת חלופה זו, שלא נשקלה ברצינות ע”י הוועדה
המחוזית. לטענת העותרים, מקום שבו נערך שינוי כה דרמטי (לשיטתם) בתוספת הבינוי
כאמור, גם צריך היה להשיב את התכנית בתצורתה הסופית לאישור הוולחוייף.

ד. התכנית פוגעת בעותרים באופן מהותי בהשוואה לתכנית החלה. זאת, בעיקר, בשל חסימת
הנוף לים ולקו החוף שגוררת ירידת ערך משמעותית, שעה שלפי הטענה, במקום קוטג’ים
שבנוים בצורה אוורירית פתוחה עם מרווחים ובגובה נמוך יחסית של 2 קומות ייבנה מלון
ייענקייי שנראה כמו חומה המקיפה את בניינים A ו- B וחוסמת אותם מצד מערב. לפי מסמך
אגף שומות מקרקעין במשרד המשפטים משנת 2006 יש לנוף לים בתל אביב השפעה
משמעותית על ערך הדירה. כן נטען לפגיעה וירידת ערך בשל הוספת צפיפות גדולה; ומטרד,
שייגרם עקב אישור אולם כנסים ואירועים ובריכה בגג המלון (פרקים יג’-יד’).
יצויין כי העותרים צירפו שלא כדין לסיכומיהם עותק ממסמך אגף שומות מקרקעין הנייל.

16 מתוך 44

.47

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.48

hor

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

המשיבות התנגדו, בצדק, לצירופו כפי שנעשה ובשלב זה. יוער, כי המסמך גם לא הומצא
ליועמ”ש הוועדה או במסגרת ההתנגדות. על כן, לא מצאתי לאפשר צירופו של המסמך
(שממילא אין בכוחו לשנות את התוצאה).

ארחיב מעט בתיאור טענות העותרים להעדר סמכות היזם להגיש את התכנית. לטענת
העותרים, כל אימת שעל המגרש בנוי בית משותף או כזה הראוי להירשם כבית משותף, חל
סעיף 61א(ב1)(2) לחוק התכנון והבניה ותקנות בעל דירה הרשאי להגיש תכנית (חלופת הבית
המשותף); והיזם אינו יכול להגיש תכנית כייבעל קרקעיי כאמור בסעיף 61א(ב) לחוק (חלופת
בעל הקרקע). האפשרות להגיש תכנית כבעל קרקע רלבנטית לשיטתם, רק ביחס לקרקע
פנויה. לטענת העותרים, מדובר בבית משותף שראוי להירשם כבית משותף אך טרם נרשם
ולטובת בעלי הדירות רשומה הערת אזהרה. זאת, אף שהדירות נמסרו לעותרים כבר לפני כ15 שנים. אין ליתן ליזמים פרס על כך שהתרשלו מלרשום את הבית המשותף ואת זכויות
הרוכשים עד היום. מטרת החוק והתקנות בכל הקשור לבתים משותפים והראויים להירשם
ככאלה, היא למנוע מיזמים וקבלנים בעלי דירות, להגיש תוכניות שפוגעות בבעלי הדירות.
הסמכות ליזום תכניות פוגעות שכאלה היא לגופים ציבוריים ולוועדות התכנון בלבד.

,

לטענת העותרים, אין ליזמים את הרוב הדרוש לצורך הגשת התכנית בחלופת הבית המשותף,
שהיא, כאמור, החלופה היחידה הרלבנטית בענייננו. לטענת העותרים, בבחינת הרוב הדרוש
לפי חלופת בית משותף, אין בידי היזמים 60% מהיחידות בבית המשותף, שכן בבניין A נבנו
161 יחידות וכ- 100 מתוכן נמכרו. לטענתם, יש להביא בחשבון רק את היחידות שנבנו בפועל
שאם לא כן, תסוכל מטרת התקנות להגן על רוכשי דירות מפני היזם. אין חולק בדבר זכויות
היזמים בקרקע לבניין B ולהקמת הקוטג’ים וזכויות הבניה לפי התכנית החלה, אך זכויות
אלה אינן נכללות בהגדת “דירה”י לפי חוק המקרקעין, שרק אותה יש להביא בחשבון לצורך
קביעת הרוב הדרוש לפי חלופת הבית המשותף. בנוסף, ככל שרלבנטית חלופת בעל קרקע,
היזמים אינם בעלי כל הקרקע, לאור מכירת למעלה מ- 100 יחידות לעותרים תוך שרשומות
לטובתם הערות אזהרה (וככל שרלבנטי, גם אין הרוב הדרוש לפי סעיף 61א(ב1) סייק (1)).

לטענת העותרים, אף לא מתקיים התנאי הנוסף בדבר העדר “פגיעה” בעותרים. בחווייד
היועמ”ש נקבע ללא כל בסיס שאין ייפגיעה” במובן החוק והתקנות. זאת, אף שקיימת
ייפגיעה” בשל כך שנחסם הנוף לים מדירות העותרים, המהווה ירידת ערך מכוח פרק ט’ לחוק
התכנון והבניה. העותרים תומכים טענתם בחווייד מטעמם (שצורפה להתנגדות) ומציינים כי
לחווייד היועמ”ש לא צורפה חווייד שמאית. לטענת העותרים, גם הפקעת השטח של כ- 4 דונם
לטובת הפארק החופי היא ייפגיעהיי שמונעת הגשת התכנית ע”י היזמים, שכן שטח זה הוא
בבחינת יירכוש משותף”. כמו כן, התוכנית מייעדת בניה חדשה על שטחים נוספים המהווים

17 מתוך 44

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.50

hor

.51

TOP

.52

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

עיקרי טענות המשיבות 1-5 ו- 8 (גופי המדינה, הוועדה המקומית והחברות היזמיות)
על מנת להימנע מכפילות ושלא להאריך מעבר לדרוש, אביא את טענות המשיבות הנייל שהן
דומות בעיקרן, בצוותא חדא. לפי הצורך, אציין משיב כזה או אחר.

יירכוש משותף” על פי הסכמי המכר ובכך, מקטינה את שטח החלקה עליה בנוי הבית
המשותף. העותרים סבורים כי אין מקום שהיועמ”ש תנתח את הוראות ההסכמים אלא רק
לבחון על פניו האם זהו שטח שראוי שיירשם כשטח משותף. זאת, בדומה למבחן ההיתכנות

הקניינית המקובל לפי הדין בבחינת בקשות להיתר בניה (בג”צ 1578/90 אייזן נ’ הוועדה
המקומית לתכנון ולבניה תל אביב ופסקי דין נוספים), שלמעשה אומץ אל תוך התקנות. לפי
מבחן זה, יש לשיטת העותרים פגיעה יעל פני הדברים”, כלשון התקנות בנוסחן הרלבנטי.

העותרים סבורים כי יועמ”ש הוועדה המחוזית נאלצה ליתן חווייד המכשירה את הדיון
בתכנית שאותה עת כבר נדונה בוועדות השונות כ- 5 שנים. בחווהייד צוטטו באופן חלקי
ומגמתי סעיפים שונים בחוזי המכר תוך התעלמות מאחרים, ותוך התעלמות מתשריטי המכר
כמו גם מחוק המכר (דירות), מהם עולה כי התכנית מתייחסת לרכוש המדובר כרכוש משותף.
אף האפשרות להפקעת 4 דונם לשצ’יפ עיוורה וסימאה לפי הטענה את עיני היועמ”ש מלראות
את המצב לאשורו בניסיון להכשיר הליך שהולדתו בחטא.

לטענת המשיבות, יש לדחות את העתירה על הסף ולגופה. לא נפל כל פגם מנהלי המצדיק את
התערבות בית המשפט בהחלטות על פי כללי המשפט המינהלי. בכל הקשור להחלטת הוועדה
המחוזית לאשר את התכנית, התנהל הליך כדבעי ובהחלטה ניתן מענה להתנגדות העותרים.
התכנית נבחנה גם ע”י מוסדות התכנון הארציים, שמצאו את התכנית טובה וראויה ואישרו
את עקרונותיה הכלליים. חלקן הארי של הטענות הן טענות תכנוניות, שאין בית המשפט נוהג
להתערב בהן. כידוע, בית המשפט אינו יושב כמתכנן על ולא כל שכן, על החלטת המועצה
הארצית אשר ממנה מתעלמים העותרים, אשר עומדת במידה רבה ביסוד ההחלטה.

עוד ציינה המדינה כי מדובר בתכנית ייחודית וראויה, פרי מגוון שיקולים ואילוצים, המטיבה
עם כלל הציבור בעיקר בכך שהיא מסיטה את הבינוי מתחום 100 מ’ מחוף הים בהשוואה
לתכנית החלה. ככל שהיזם הפר התחייבותו כלפי העותרים ביחס לבינוי ביתרת החלקה, אין
בכך כדי לכבול את שיקול הדעת התכנוני של מוסדות התכנון. החלטת מוסדות התכנון אינה
מכריעה בעניינים קניינים בין הצדדים (העותרים ויזם) או בטענות להפרת ההסכמים.
התרופה, ככל שנדרשת, היא בנקיטת הליכים מתאימים והמזור, אינו ביטול התכנית.

18 מתוך 44

.54

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.55

hor

.56

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

הוועדה המקומית והיזמים הוסיפו וטענו כי יש לדחות את העתירה גם בשל מעשה עשוי.
העותרים לא הגישו בקשה לצו ביניים והתכנית כבר פורסמה למתן תוקף ביום 20/7/21. מאז
שפורסמה נעשו עסקאות בין היזמים לבין צדדי ג’ ובכלל זה עסקה עם חברה מקבוצת ייישראל
קנדה” (דיווח המעיד על העסקה, צורף כנספח 11 לעתירה), נשכרו שירותי מתכננים ויועצים,
הוחל בקידומם של הליכי הרישוי והתכנון המפורט והוגשה בקשה לקבל שומת היטל השבחה.
מקום שבו העותרים לא עתרו לעיכוב הפרסום ולא ביקשו סעד ביניים והתכנית הפכה לדין
מקץ שנים ארוכות של תכנון והחלטות מוסדות התכנון, לא יעלה על הדעת שיבקשו לגלגל
לאחור את ההליכים, תוך פגיעה קשה ביזמים ובמסתמכים אחרים. צוין עוד כי המשיבות הן
חברות ציבורית, על כל המשתמע מכך.

לטענה שלא היה בידי היזמים להגיש את התכנית בשל אי עמידה בתנאי הסף – לטענת
המשיבות, היזמים רשומים כבעלי 100% מן החלקה ועל כן, הם בבחינת ייבעל קרקעיי כנדרש
לצורך סעיף 61א(ב) לחוק וזכאים להגיש את התכנית מכוח סעיף זה, מבלי לעמוד בתנאים
הנוספים הקבועים בסעיף 61א(ב1) והתקנות. המבחן הוא מבחן הרישום. החריג היחיד
המתייחס לזכויות שאינן רשומות בחוק התכנון והבניה הוא סעיף 259(ד) שאינו רלבנטי
לענייננו (אין מדובר בקרקע של רמייי). אין אחיזה בחוק לטענת העותרים כי יש לקרוא את
החוק כאילו נקבע בו שחלופת בעל קרקע מתייחסת לקרקע ריקה בלבד; וכי כל אימת שבנוי
מבנה החשוד ככזה שיכול להירשם כבית משותף יש להידרש אוטומטית להסדר הקבוע בסעיף
61א(ב1)(2) ותקנות בעל דירה. אף התקנות הותקנו אך ורק מכוח סעיף 61א(ב1)(2) לחוק ולא
לפי סעיף 61א(ב) לחוק. הוועדה המקומית והיזמים הדגישו כי פרשנותם השגויה של
העותרים, עלולה לסכל הליכים תכנוניים רבים שמקודמים על ידי בעלי קרקע בהתאם לחוק.

טענת העותרים מוקשית גם לגופה. למשל במקרה שבו מאושר לבנות קוטג’ים דו-משפחתיים
ובפועל נבנה קוטג’ אחד שיכול להירשם כבית משותף, לשיטת העותרים בעל אחת היחידות
שהוא בעל 50% מהיחידות הבנויות בפועל, יכול למנוע מבעל הזכויות להגיש תכנית
בסיטואציה דומה לשלנו. לשיטתם, אף די בכך שלאותו פלוני תהא הערת אזהרה ביחס לזכותו
בקוטג’. ומה אם לא בוצע הרישום בשל אי תשלום מלוא התמורה? האם שאלת הסמכות
להגיש תכנית צריכה להיגזר מהכרעת היועמ”ש בשאלת תוקפה ומשמעותה של הערת אזהרה
בשלב המקדמי של הגשת התכנית? – דומה שאין זה מתפקידו של היועמ”ש להידרש לכך.

לטענת המשיבות, ככל שחלופת בית משותף (שהיא תת קבוצה של בעל עניין בקרקע”),
רלבנטית, הרי שכפי שנקבע בחווייד יועמייש הוועדה, זכאים היזמים להגיש את התכנית לפי
החוק ותקנות בעל דירה הזכאי להגיש תכנית.

19 מתוך 44

.58

hor

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.59

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

את השאלה אם יש בידי היזמים את הרוב הדרוש יש לבחון, כפי שעשתה היועמ”ש, על פי
המצב התכנוני המאושר בשטח ויש לקחת בחשבון את 322 היחידות המאושרות ולכל הפחות,
את היחידות שניתן להן היתר (289) שאף הוחל בפועל בבנייתם; ולא על פי המצב האקראי של
הבינוי בפועל בעת הגשת התכנית, כטענת העותרים. אילו הוגשה התכנית בשלב שבו נבנה
קוטג’ אחד שנמכר, האם נאמר שליזם אין זכויות בקרקע לצורך העניין? זו התוצאה
האבסורדית של עמדת העותרים. התוצאה אינה מתחייבת מהגדרת יידירהיי בחוק המקרקעין
כפי שטענו העותרים (התיבה יינועדו לשמש כיחידה שלמה ונפרדת למגורים” יכולה להיות גם
במובן התכנוני). מכל מקום, בטיעון זה מנסים העותרים לאחוז בחבל משני קצותיו. מצד אחד
הם טוענים שאין ליתן פרס ליזמים על כך שנמנעו מרישום הבית המשותף ומצד שני, הם
מבקשים לנצל מצב זה ואת העובדה שטרם נבנו כלל היחידות ובכך לייחס לעצמם חלק גדול
הרבה יותר מחלקם העתידי בפועל, בהתאם למצב התכנוני המאושר.

–

כפי שהובהר בדברי ההסבר לתיקון 101 לחוק שבמסגרתו הוסף סעיף 61א(ב1) שעניינו ייבעל
עניין בקרקעי, הכוונה הייתה להקל ולהרחיב את מעגל הזכאים להגיש תכנית כך שיכלול לא
רק את מי שהוא בעל בקרקע בשלמותה (לרבות בעלות במושע) אלא יוכל להגיש תוכנית גם
מי שהוא בעל עניין בחלק מסויים בקרקע, בתנאים שנקבעו. אמנם אומצה הפרשנות
המצמצמת, שלפיה פרט רשאי להגיש תכנית רק ביחס לקרקע שיש לו זכויות בה (ולא עניין
אחר בקרקע), אך בתוך כך ביקש המחוקק להרחיב ולאפשר גם למי שהוא הבעלים של הרוב
המכריע של הקרקע (75%) להגיש תכנית. ביסוד הטענה לאי עמידת היזמים בתנאי הרוב
הדרוש, עומדת טענתם המוקשית של העותרים, כי ברכישת יחידת נופש הם רכשו למעשה
זכויות בכל שטח המגרש והפרוייקט המתפרשים על 20 דונם. לשיטתם, כל השטח הוא חלק
מהרכוש המשותף של בעלי היחידות בבניין A, לרבות שטח בניין B והשטח המופקע בתחום
100 מ’ מהחוף. כפי שציינה היועמ”ש טענה זו מרחיקת לכת, לפחות על פניה, ואינה עולה
בקנה אחד עם אופי הפרוייקט, אופן חלוקת הזכויות בו והחוזה בין הצדדים. נדמה כי לפחות
על פני הדברים ולצורך הבחינה המקדמית של היכולת להגיש תכנית, לא ניתן לקבל עמדה זו.
בידי העותרים פתוחה הדרך לברר טענותיהם בהליך המתאים בבית המשפט האזרחי על מנת
למנוע מבעל הקרקע להוציא לפעול את התכנית בטענות חוזיות או קנייניות.

המדינה הדגישה בטענותיה כי בחינת הזכות להגיש תכנית לפי החוק והתקנות נעשית בשלב
מוקדם של ההליך התכנוני לפני הפקדתה ולפני שלב ההתנגדויות, ובטרם ידוע איך תיראה
התכנית בסופו של יום. ההכרעה היא רק לצורך כך. תפקידו של היועץ המשפטי הוא לעשות
סינון ראשוני ולוודא כי אין מדובר בתכנית שברור כבר בשלב זה של הדברים כי מגיש התכנית
אינו רשאי להגישה ובכך, למנוע הליך סרק תכנוני. חוות הדעת או הקביעה כי היזם רשאי
להגיש את התכנית, אינה מכריעה בסוגיות קנייניות או חוזיות. היועץ המשפטי אינו מחליף

20 מתוך 44

hor

.61

TOP

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז תל אביב ואח’

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

את הערכאות המוסמכות לדון בתביעה לפי סעיף 197 או תביעה אזרחית אחרת ואין זה
מתפקידו של היועמ”ש לוועדה המחוזית לקיים מעין “משפט זוטאיי בסוגיות אלה. אין הוא
צריך לברר או לקבוע כי היזם עומד בתנאים מעל לכל ספק. גם אם מתעוררים סימני שאלה
שאולי מצריכים הכרעה שיפוטית בעניין כזה או אחר, אין פירושו של דבר כי מגיש התכנית
אינו עומד לכאורה בתנאים הנדרשים לקליטת התכנית.

באותו אופן גם צריכה להיעשות בחינת בית המשפט לעניינים מנהליים את חוות הדעת
ותקינות ההליך התכנוני. במסגרת הליך זה בית המשפט לעניינים מנהליים אינו צריך להכריע
בטענות קנייניות וחוזיות של הצדדים לגופן או בשאלה אם קיימת פגיעה במובן סעיף 197
לחוק. השאלה שיש לבחון היא האם על בסיס הנתונים שהיו לפני היועמ”ש לוועדה המחוזית,
חוות הדעת היא לכל הפחות יסבירה”י וזאת, כמובן, בין היתר, לאור פרשנות הוראות החוק.
גם אם, למשל, בסופו של יום ייקבע כי קיימת פגיעה בדמות ירידת ערך לפי סעיף 197, אין
הדבר מלמד כי חווייד היועץ המשפטי הייתה בלתי סבירה” בעת שניתנה. בענייננו, חוות
הדעת היא בוודאי סבירה, כמו גם אימוצה ע”י הוועדה, ואין כל מקום להתערבות בית
המשפט בעניין זה.

לעניין התנאי של היעדר “פגיעה” הטענה שהתכנית פוגעת בשל הקטנת שטח החלקה
(בשטח ההפקעה), נשענת על הטענה שלעותרים זכויות בכל 20 הדונמים שעליהם משתרעת
החלקה, טענה שהיא כאמור, לכל הפחות, טענה מוקשית שמצריכה בירור משפטי קנייני-חוזי.
משכך ולאור האמור ביחס לתפקיד היועמ”ש וחווייד היועמ”ש – אין מקום לטענה שהיה על
היועמ”ש למנוע את הגשת התכנית על בסיס טענה זו. התקנות בנוסחן הרלבנטי, אף ציינו
במפורש כי יש לבחון אם על פני הדברים” קיימת “פגיעה”. כלומר, היועמ”ש אינו נדרש
לחקור ולקבוע מעבר לכל ספק שלא מתקיימת פגיעה. יש להשוות זאת לבחינת היתכנות
קניינית לעת הגשת בקשה להיתר ולסרב לקלוט תכנית רק אם ברור כבר על פני הדברים
שהתכנית פוגעת. אין זה המצב כאן והעובדה שהעותרים נדרשו לחווייד מפורטת להוכחת
הטענה, מחזקת זאת. לא כל הדירות סובלות מהשפעה על הנוף או מאותה מידה של השפעה.
לא מצופה מהיועמ”ש לבחון באופן פרטני כל דירה ולהידרש לסוגיות כגון איזה חלק מהנוף
מוסתר ובאיזה זווית על פי הבינוי המוצע בתכנית (אם בכלל) ובהשוואה לתכנית החלה ;
באיזה מידה נובעת הפגיעה מתכניות אחרות שמאושרות בסביבה; האם פגיעה בזווית
מסויימת בנוף גוררת ירידת ערך, לאור ההשבחה של התכנית לסביבתה וכיוצ”ב. ירידה
לרזולוציות אלה אינה מתיישבת עם הבחינה ייעל פני הדברים”. יתר על כן, בענייננו, בשאלה
אם בכלל קיימת פגיעה בעותרים כתוצאה מהתכנית אינה רק נגזרת של הבחינה השמאית
אלא במידה רבה גם של המצב המשפטי לאור ההסכמים בין הצדדים. אין, אפוא, לומר כי

21 מתוך 44

.63

hor

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.64

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

הקביעה שעל פני הדברים אין התכנית פוגענית במהותה לצורך הסמכות להגיש תכנית, היא
קביעה בלתי סבירה המצדיקה התערבות בית המשפט.

מעבר לכך, ככל שמדובר בבית משותף, מלכתחילה התכוון מתקין התקנות לפגיעה במובן
המצומצם שלה – פגיעה פיזית ישירה וממשית בדירה או ברכוש משותף שהוצמד לה, ולא
במובן הרחב שאליו מכוונים העותרים. זאת ניתן ללמוד גם מהתיקון שנעשה להגדרת
ייפגיעה” בתקנות בשנת 2021. אף לא אחת מהחלופות שנקבעה בתקנות מתקיימת בענייננו.
התיקון לתקנות אמנם אינו חלות על העניין במישרין אך כידוע, חקיקה מאוחרת יש בה כדי
להשפיע על חקיקה מוקדמת. פרקטית, יש לקחת בחשבון, כי אם בית המשפט יורה על החזרת
ההליך התכנוני מבראשית ממילא תיבחן הזכאות להגיש את התכנית לפי התקנות בנוסחן
היום. יש לתת לכך משקל גם במסגרת עיקרון הבטלות היחסית.

למותר לציין כי עמדת היזמים ביחס לחוסר היכולת של העותרים למנוע את תכנון ובינוי
יתרת הקרקע, חדה ופסקנית (כאמור, היועמ”ש והוועדה לא הכריעו בדבר). היזמים טענו כי
טענות העותרים כאילו נפגעו חסרות תום לב ומקוממות בשים לב להסכמים בין הצדדים.
העותרים רכשו את היחידות לפני שנים במחיר ששיקף את העובדה שמדובר ביחידות נופש.
עולה בברור ממסמכי הרכישה שהובהר כי בניין A הוא רק שלב ראשון בפרוייקט שיכלול
בחלק המזרחי מצפון את בניין B ובחלק המערבי את בניין C, שניהם ייבנו על ידי היזמים
ושייכים ליזמים. אף הובהר במפורש כי כל חלקי הפרויקט לרבות הבניין או הקרקע וכל
זכויות הבניה הקיימות והעתידיות הן רכוש הבלעדי של היזמים; והם יוכלו להכניס שינויים
תכנוניים בפרוייקט לפי שיקול דעתם, כל עוד זכויות הרוכש ביחידת הנופש גופא לא ייפגעו.
הרוכשים אף התחייבו שלא להתנגד לכך. היזמים התייחסו בהרחבה למערכת היחסים
החוזיים וטענו כי כל טענות העותרים עומדות בניגוד להסכמים וכי העותרים מנועים

מלהתנגד לתכנית. עוד ציינו כי העותרים אינם בעלי 100 יחידות נופש, הם מחזיקים בפחות
מכך ומתיימרים לטעון בשם בעלי יחידות שאינם צד וחלקם הגדול כלל לא מתנגד לתכנית.

לטענה שההליך כולו בטל מעיקרו כיוון שחוות הדעת לא הוגשה כבר בשלב שקדם להפקדת
התכנית ולא ניתן לרפא את הפגם בדיעבד – בעת הגשת התכנית וגם כיום היזמים הם הבעלים
הרשום של 100% מהחלקה והגשת התכנית הייתה לפי חלופת בעל הקרקע. מכאן, שהטענה
לפיה צריך היה לערוך חווייד עם ההפקדה ובטרם שהועלתה הטענה שהיזמים יכולים להגיש
תכנית רק לפי חלופת הבית המשותף במסגרת ההתנגדויות, היא מוקשית. כשהטענה להעדר
סמכות להגיש את התכנית הועלתה, ניתנה זכות טיעון והתבקשה חווייד היועמ”ש. מכל
מקום, גם אם נפל פגם בכך שחווהייד לא הוגשה כבר בשלב ההפקדה, יש להחיל את עקרון
הבטלות היחסית, כפי שגם קבעה היועמ”ש בחוות דעתה, ולהבחין בין הפגם לתוצאותיו.

22 מתוך 44

hor

.66

TOP

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז תל אביב ואח’

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

בענייננו, אין מקום לביטול מעיקרו של ההליך התכנוני שעבר מוסדות תכנון רבים בשל פגם
שתוקן (אם היה קיים בכלל) ומשעה שמהותית, גם אם חוות הדעת ניתנה באיחור, נמצא כי
היזמים עומדים ועמדו בתנאים לעת הגשת התכנית. למרבה הצער בטענותיהם בעתירה
שלפיה דין התכנית להתבטל בשל הפגם הנטען, הסתמכו העותרים על פסק הדין בעתיים
27227-06-17 גלבר נ’ הוועדה המחוזית דרום, אף שזה בוטל בעע”מ 2292/18 הוועדה
המחוזית לתכנון ובניה נ’ גלבר (4/2/19) ומבלי לציין שבוטל. יתר על כן, בעניין גלבר נקבע כי
לא הוגשה כלל חווייד במסגרת ההליך התכנוני בעוד שבענייננו הוגשה חוות הדעת כאמור.

לטענה כי החלטת הוועדה המחוזית אינה עולה בקנה אחד עם החלטות הוולחו”ף וועדת
המשנה לעררים ועל כן, לוקה בחוסר סבירות קיצוני – לטענת המשיבות, אין בטענות אלה
כל ממש. החלטת הוועדה המחוזית יישמה את הנחיות וועדת המשנה לעררים של המועצה
הארצית בעררים על החלטת הוולחוייף, שממנה מתעלמים העותרים. לפני המועצה הארצית
עמדה החלטת הוולחו”ף שהורתה על עירוב שימושים ובעניין זה, התערבה הראשונה וקבעה
עדיפות להפרדת שימושים. הפרדת השימושים אושרה גם ע”י הולנת”ע והוועדה לבדיקת
תכניות של משרד התיירות. גם הוועדה המקומית והוועדה המחוזית סברו שהפרדת
השימושים עדיפה. מעבר לכך, טענות העותרים כי היה מקום לבחור חלופה תכנונית אחרת,
נוגעות בלב ליבו של שיקול הדעת התכנוני של הוועדה המחוזית. המועצה הארצית הורתה
ליישם את החלטת הוולחוייף בעניין תמהיל השימושים (57% מלונאות ו- 43% למגורים) ללא
הכרח בעירוב שימושים על פי שיקול דעתה של הוועדה המחוזית, תוך שהציעה מספר חלופות
ואחת מהן, היא תוספת שטחי בניה למלונאות. הוועדה המחוזית בחרה בתוספת מוגבלת של
2,900 מייר למלונאות בבניין C. דווקא טענות העותרים עומדות בניגוד לעמדת הוולחוייף
שמצאה כי התכנית טובה וראויה והקמת בית המלון בבניין C בחזית המערבית בקו ראשון
לים היא תכנון ראוי שתואם את מדיניות התכנון העדכנית.

לטענה שהתוכנית פוגעת בעותרים פגיעה מהותית ותביא לירידת ערך נכסיהם מדובר
כאמור בטענות תכנוניות מובהקות היורדות לשורש שיקול הדעת התכנוני. ממילא העותרים
לא הצביעו על פגם מנהלי כלשהו שנפל בהחלטה בהקשר זה. הטענות הועלו בשלב ההתנגדות,
נשמעו ע”י הוועדה המחוזית שדנה בהן ואף קיבלה אותן בחלקן תוך ביצוע שנויים המיטיבים
עם העותרים. כמפורט לעיל, הוחלט להסיר את האגף הדרומי של בניין C שאמור היה
להיבנות סמוך לבניין A תוך הוספת קומה אחת לבניין C בחזית רח’ סאמט המרוחק יותר
מבניין A. הוועדה סברה שאין בכך כדי לפגוע שכן תוספת הקומה תואמת את הבינוי לאורך
רח’ סאמט מצפון בתחום תכנית תא/3700. עוד נקבע כי השטח שפונה כאמור ייוותר פתוח
ללא בינוי ויימקטין את הבנוי מעל הקרקע ומאפשר ריווח הבניה במגרש ופתיחת מבט לים”
(ס’ 1 לעיקרי ההחלטה).

23 מתוך 44

–

hor

.68

TOP

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

גם כל יתר טענות העותרים נבחנו ונדחו בהחלטות מנומקות, שאין הצדקה להתערב בהן.
לעניין גובה הבינוי והטענה שיש לנתב את הזכויות לבניין B תוך הגבהתו וביטול בניין C בין
היתר לאור פינוי שדה דב נקבע, כי ייאמנם הוסרו מגבלות הגובה בשדה התעופה, אך אין היא
[הוועדה] רואה לנכון לשנות את גובה בניין A ו- B שנקבע בתכנית המאושרת וכי תכנון
מבנה C הינו ראוי בכפוף לתנאים המפורטים בעיקרי ההחלטה. גובה המבנים תואם את
תפיסת התכנון כפי שאושרה בתכניות גובלותיי (ס’ יא). וכפי שנקבע בעיקרי ההחלטה
“מאחר ומדובר באזור בו יש חשיבות להיצע השימוש המלונאי, אין זה נכון לערב שימוש
מגורים ומלונאות באותו המבנה, ויש לאפשר מבנה ייחודי לשימוש המלונאות”; כי ייועדת
המשנה לעררים בהחלטתה בערר 4217 – 42.1/17 תכנית תמכה בהפרדה בין שימושים
המלונאות והמגורים בבניין Bי; וכי “היקף השטחים המוצע הינו סביר, ואף נבחן ועודכן
בהתאם להחלטות מוסדות התכנון הארציים בהם נדונה התכנית”.

כן נקבע במענה להתנגדות בעניין הצפיפות כי “אין להשליך צפיפות מגורים על תכנית
שבעיקרה מלונאות” (ס’ טו) וכי יימיקום התכנית והבינוי המוצע מאפשר סביבה איכותית

ומאווררת בכל השטחים הפתוחים לרבות בריכת השחיה והחצר הפנימית…” (ס’ יג).
באשר לטענה למטרד בגין הוספת אולם כנסים ואירועים וכן בריכה ומסעדה בבית המלון
נקבע כי התכנית באה לחזק את התפקוד המלונאי והמסחרי בתחומה” וכי “הוועדה סבורה
כי במבנה בית מלון נכון כי יהיה אולם כנסים ואירועים לטובת באי המלון וכלל הציבורי.
“מדובר באזור על חוף ימה של תל אביב המשלב מלונאות ומגורים, המאופיין במסחר,
מסעדות ואזורים הפתוחים לציבור הרחב, ועל כן לא ניתן לראות בשימוש של בריכה או
מסעדה במבנה בית מלון כשימוש העלול להוות מטרד לאזור זה. יצויין כי גם ליחידות בניין
A קיימת בריכת שחיה בשטח המתחם, ואין בהוספת בריכה נוספת לייצר מטרד משמעותי
ביחס לקיים אלא שיפור המצב מבחינת כמות משתמשי כל בריכה”. עם זאת, קיבלה את

ההתנגדות באופן חלקי וקבעה כי ייקבע בתכנית כי בשלב היתר הבניה ייבחן הצורך
לקביעת אמצעים למניעת מטרדים” (ס’ 1 ב’). המדינה בתגובתה הוסיפה כי לעותרים אין
זכות קנויה שלא ייערך שינוי ייעוד במקרקעין הסמוכים למקום המגורים. מקל וחומר
בענייננו, כשמדובר בדירות נופש בסמוך לחוף הים וכאשר הייעוד לפי התכנית החלה הוא
ליימלונאות תיירות קיט ונופשי.

אשר להחלטת יו”ר הוועדה המחוזית שלא ליתן רשות ערר למועצה הארצית לטענת
המשיבות, אין מקום להתערב גם בהחלטה זו. על פי הפסיקה, אין טענות העותרים מצדיקות
מתן רשות ערר. הבקשה נבחנה ע”י היוייר כדין לפי הפסיקה ונקבע כי טענות העותרים או
הצטברותן אינן מקימות עילה למתן רשות ערר. יו”ר הוועדה המחוזית אף הוסיפה וציינה כי
לא מצאה שנפל כל פגם בהחלטת הוועדה וכן, שבה והתייחסה למעלה מן הצורך לטענות

24 מתוך 44

.69

TOP

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.70

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

טענות אדם טבע ודין (אט”יד) (משיבה 7)

אטייד תומכת בביטול התכנית. היקף זכויות הבניה ופרישתם בתכנית הם לשיטתה, בפועל,
פרס לעבריינות, תוך פגיעה באינטרס הציבורי של שמירת החוף. לטענת אטייד, רוב היחידות
שנמכרו בבניין A משמשות שלא כדין למגורי קבע במשך כל השנה, כפי שגם נמצא בבדיקה
מ- 2017 שנעשתה עבור הוולחוייף. היזמים לא הקימו מנגנון שיבטיח את השימוש למלונאות
ונהנו מהרווח הנובע מההפ בין שווי דירות למגורים ללא מגבלות שינ לבין דירות נופש.
אטייד סבורה כי יש לאפשר מגורים בבניין A ואת כל יתרת זכויות הבניה למלונאות יש לרכז
בבניין B ולבטל את הבניה בסמוך לים (בניין C). אשר להיקף יתרת הזכויות שימומשו בבניין
B – יש לחשב את שווי הזכויות מכוח התכנית החלה (בייעוד למלונאות) ולהפחית ממנו את
רווחי היזמים ממכירת הדירות ושימוש בפועל למגורים ביחידות בניין A במשך שנים. בית
המשפט אף התבקש להורות, שימונה שמאי לצורך כך כתנאי להמשך הדיון בתכנית.

לגופן. החלטתה שלא ליתן רשות ערר מתבקשת מהדין ולכל הפחות, סבירה. מדובר בתכנית
נקודתית והטענות המועלות בקשר אליה הן טענות קונקרטיות הנוגעות לתכנית זו בלבד או
טענות פרטניות הנובעות מהמארג הקנייני והחוזי הפרטני שבין הצדדים. אין בתכנית משום
השלכה עקרונית לכל בניה על חוף הים ועצם העובדה שמדובר בחוף הים אינה כשלעצמה
עילה לזכות ערר. יתר על כן, בהיבט התכנוני כבר נתנו מוסדות התכנון הארציים דעתם
לתוכנית, עיקר הסוגיות התכנוניות כבר עמדו לפני המועצה הארצית ובוודאי שאין בנסיבות
עניין עקרוני בעל השלכות רוחב המצדיק דיון נוסף בפני הוועדה; ואילו השאלות המשפטיות,
הן נחלתו של בית המשפט. אין כל עדיפות או יתרון בכך שדווקא המועצה הארצית, שהיא
מוסד תכנון, תכריע בהן במקום או לפני בית המשפט.

יצויין כי עמדה זו הונחה לפני הוולחוייף בהצעת החלטה של נציגת המשיבה, הגב’ דורי, אך זו
נדחתה והוולחוייף החליטה לאשר את התכנית (ראו הפירוט והמסמכים בתגובת אטייד).
כאמור, ערר הגב’ דורי למועצה הארצית נדחה במלואו, תוך שנקבע כי ייאף שטענות העוררת
ביחס לחשיבותו המכרעת של שיקול עבריינות הבנייה מקובלות עלינו בעיקרן …, איננו
סבורים כי הן מובילות במקרה זה לתוצאה המבוקשת על ידי העוררת. ראשית, כפי שציינה
הוולחו”ף, החלטתה התחשבה בשיקול ההרתעה מפני עבריינות בנייה בכך שנמנעה
מהכשרת השימוש ביחידות הנופש שבבניין A ולא שינתה את ייעודן מ’מלון דירות’
למגורים. שנית, מקובלת עלינו טענת היזם והוולחו”ף לפיה לא ניתן לייחס ליזם את עבירת
השימוש (שאף היא כשלעצמה לא הוכחה לפנינו), ולפיכך גם אין לייחס לו את הרווחים
שהופקו ממנה, אם אכן הופקו. זוהי למעשה הטענה המרכזית בערר 42/17, ומאחר שלא
מצאנו מקום לקבלה, אנו דוחים את הערר”י (ס’ 54). אמנם לא היה בידי אטייד לעתור כנגד

25 מתוך 44

.71

TOP

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.72

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

עיקר טענות סי אנד סאן (משיבה 6)

משיבה זו תומכת אף היא בקבלת העתירה. צוין כי שקלה והחליטה בסופו של דבר שלא לעתור
כנגד ההחלטה לאשר את התכנית. נטען כי בשם הגדלת היקפי המלונאות ומניעת בניה נוספת
של דירות נופש הביאו מוסדות התכנון לתוצאה תכנונית לקויה הרחוקה מזו שבגינה החל
המסע התכנוני לביטול הקוטג’ים. הייעוד המלונאי הפך לייעוד מעורב הכולל מגדל מגורים
של 16,500 מייר. במקום 33 יחידות מלונאיות, ייבנה מלון בן כ- 200 חדרים. זאת, מבלי
שנבחנה החלופה של הגבהת הבניה במגרש חלף בניין C, אף שנסגר שדה דב. המלון יעמיס על
התשתיות, התנועה והחניה ויגרום למטרדים כל ימות השנה ובכל שעות היום והלילה ויכלול
מסעדות בתי קפה, אולם אירועים ובריכה על גג המלון (ועוד). כל אלה בצירוף לבינוי המאושר
שגורם להסתרת נוף וחסימת אור ואוויר, יביאו לירידת ערך משמעותית לנכסיהם. לפי
הטענה, הטענות נטענו בהתנגדות ונדחו שלא בצדק ע”י הוועדה המחוזית. משעה שמשיבה זו
לא הגישה עתירה על דחיית ההתנגדות וטענותיה האחרות אינן מחדשות ביחס לטענות
בעתירה, לא ראיתי להתייחס אליהן באופן פרטני מעבר לאזכורן כמפורט לעיל.

החלטה זו בהיותה שלב ביניים בלבד של חיי התכנית, אך היה בידה לעתור כנגד אישורה של
התכנית. אכן, בידי אטייד כמשיבה לעתירה לתמוך בסעד המבוקש בה לביטול התכנית או
למתן רשות לערור. אולם כפי שטענה המדינה בדיון, בצדק, אטייד הגישה למעשה עתירה
חדשה ונפרדת כנגד המועצה הארצית שדחתה את ערר הגב’ דורי. זאת בעוד שעתירה זו לא
הוגשה כנגד החלטה זו והמועצה הארצית אף אינה צד להליך. למותר לציין כי גם הסעד
שהתבקש למתן הוראות למינוי שמאי שונה מן המבוקש בעתירה. בנסיבות אלה, בכך יתמצה
הדיון בטענות אטייד. אוסיף גם כי לגופו של עניין, לא מצאתי שיש להתערב בהחלטת המועצה
הארצית בדחיית הערר.

בהיבט הדיוני, התקיים דיון ארוך וממצה על יסוד כתבי הטענות. על פי הוראתי התבקשו
הצדדים לסכם בכתב בקצרה בתו הדיון בעניין זכות היזם להגיש תכנית לפי סעיף 61א לחוק
התכנון והבניה; וככל שנפל פגם בעניין זה, בסוגיית תוצאתו וריפויו במתן חווייד היועצת
המשפטית כפי שניתנה. כן התבקשו המשיבות לסכם בטענה שהועלתה בדיון (מבלי לגרוע
מטענת הרחבת חזית), כי היה מקום להביא את התכנית לאישור נוסף של הוולחוייף לאור
השינוי שחל בה בהשוואה לתכנית שנדונה לפניה ולאור הוראות תמ”א 1 שהייתה בתוקף לעת
אישור התכנית דנן (אשר לטענת העותרים סותרת את תמ”א 1) ומשהעותרים לא היו אז חלק
מההליך התכנוני. יצויין כי משיבות 6-7 בחרו שלא להגיש סיכומים וגם תגובתם לעתירה לא

כללה התייחסות לכל הסוגיות שהועלו בה.

26 מתוך 44

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז תל אביב ואח’

.74

V – דיון והכרעה

לאחר עיון בכתבי הטענות ולאחר ששמעתי את טענות הצדדים בדיון ועיינתי בסיכומים, אני
דוחה את העתירה. לא מצאתי שנפל כל פגם שמצדיק את התערבות בית המשפט לעניינים
מנהליים בהחלטת הוועדה המחוזית לאשר את התכנית או בהחלטת יו”ר הוועדה המחוזית
שלא ליתן זכות ערר. מדובר בהחלטות מבוססות ומנומקות שניתנו כדין ואינן חורגות
ממתחם הסבירות.

.75

hor

TOP

.76

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

.77

בכל הקשור להחלטת הוועדה המחוזית לאשר את התכנית, הוועדה המחוזית קיימה דיון
ארוך ומעמיק כדבעי, טרם אישור התכנית, במהלך ההפקדה ובמסגרת הדיון בהתנגדויות;
ובהחלטתה לאישור התכנית ניתן מענה לכל ההיבטים שהעלו העותרים בהתנגדותם. חלק
הארי של הטענות בעתירה נוגע בלב ליבו של שיקול הדעת התכנוני, כגון הטענות בנוגע
לייעודים שנקבעו, לעירוב השימושים והוראות הבינוי והצפיפות; כמו גם הטענה שהמוצר
התכנוני הסופי, תכנית חוף הצוק המאושרת – אינו מוצר תכנוני טובי וכי היה מקום לבחור
חלופה תכנונית אחרת (כגון ריכוז הזכויות בבניין B וביטול בניין C). כידוע, בית משפט זה
אינו מחליף את שיקול הדעת התכנוני של מוסדות התכנון ואינו יושב בדין כמתכנן על (ראו
למשל: בגייצ 2920/94 אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ’ המועצה הארצית
לתכנון ולבניה, פייד נ(3) 441, ס’ 43 ועוד פסקי דין רבים אחרים). יפים הדברים בענייננו ביתר
שאת, שעה שעסקינן בתכנית שעברה שלבים תכנוניים רבים ובנוסף לוועדה המחוזית, נבחנה
גם ע”י מוסדות התכנון הארציים ובכלל זה המועצה הארצית, שהיא מוסד התכנון העליון
במדינה, שמצאו את התכנית טובה וראויה ואישרו את עקרונותיה.

הטענה לסתירה להוראות תמ”א 1 בשל הבינוי במקביל לים

לפי הטענה, התכנית המאושרת סותרת את הוראות תמייא 1 וכבר מטעם זה, יש להורות על
ביטולה.

אפתח בדיון בטענות העותרים כי צריך היה להעביר את התכנית לאישור חוזר של הוולחוייף
נוכח השינויים שנעשו בתוכנית המופקדת שעמדה לפניה לעת מתן החלטתה; וכי התכנית
סותרת את הוראות תמייא 1. הדיון בטענות אלה מניח תשתית נאותה להמשך הדרך. לאחר
מכן אדון בטענה כי היזמים הגישו את התכנית בחוסר סמכות; ולבסוף, בעתירה כנגד דחיית
הבקשה ליתן רשות ערר.

אני דוחה את הטענה על הסף, משעה שלא נטענה בעתירה. בצדק התנגדו המשיבות בדיון
(ובסיכומים) להרחבת חזית. הטענה הועלתה בהתנגדות בשפה רפה ובהקשר אחר, תחת

27 מתוך 44

.78

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

הטענה שהפרדת השימושים למגורים בבניין B ולמלונאות בבניין C, מנוגדת להחלטת
הוולחוייף (עמ’ 177 לנספחי העתירה). ברי כי העלאת טענה בהתנגדות אינה מאפשרת דיון בה
במסגרת העתירה כל עוד לא הועלתה בעתירה. בעתירה צוין תחת הפרק שכותרתו “התכנית
המופקדת פוגעת בעותרים באופן מהותיי כי התכנון הנכון של מבנים מול הים הוא בינוי אנכי
ולא במקביל לים; לכן, מדובר בטעות תכנונית שעומדת בסתירה לכוונה להגן על קו החוף וייזו
גם הדרישה הקבועה בתמ”א/1 ובתמ”א 12 – בינוי מאונך ולא במקביל לוי (ס’ 336). הא ותו
לא. בהמשך לכך נטען גם כי כיוון שהתכנון בתכנית לקוי והתכנון הראוי הוא כזה שהבינוי
ירוכז בבניין B תוך ביטול בניין C, יש מקום ליתן רשות ערר למועצה הארצית (ס’ 341). בכך
התמצה העניין בעתירה. הטענה כי אישור הבינוי האופקי אל מול הים הוא פגם המצדיק את
ביטול התכנית בשל סתירה לתמייא 1 לא נטענה בעתירה. אף לא הובהר איזהו הסעיף
בתמ”א 1 שהתכנית סותרת (לשיטת העותרים) ואין בעתירה כל דיון בעניין, כנדרש וכמצופה.
רק בדיון בעתירה קיבלה הטענה ייעצמאותיי ומשנה תוקף, ונטען כי התוכנית המאושרת
סותרת את תמייא 1 באופן המצדיק את ביטולה מטעם זה. יש לדחות את הניסיון לבסס את
הטענה על משפטים כלליים ועמומים תוך תלישתם מההקשר שבו נטענו בעתירה, כפי שביקשו
העותרים לעשות; ויש לראות את הטענה ככזו שלא נטענה (ראו ע”א 5283/13 וינברג נ’ מנהל
מיסוי מקרקעין-מחוז תל אביב). אוסיף על כך, כי העותרים לא עתרו כנגד החלטת הוולנתייע
מיום 12/2/19 לאשר התכנית במתכונתה המופקדת ולא צירפו את הוולנתייע כצד לעתירה.
זאת, אף שהוולנתייע אישרה את התכנית בהיבט של תמייא 13 (ראו ס’ 24 לעיל וכן הדיון
להלן). גם מטעם זה יש לדחות את הטענה על הסף.

אני דוחה את הטענה גם לגופה. ההתאמה לתמייא 13 נבחנה ע”י מוסדות התכנון המוסמכים.
בהחלטה מיום 12/2/19 בחנה הוולנתייע את התכנית ביחס לתמ”א 1/12 ולתמ”א 13 וקבעה,
בין היתר, יכי התכנית תואמת למדיניות השמירה על תחום חוף הים …” זאת, כאשר עמדה
לפניה התכנית המופקדת שכללה את הבינוי של בניין C במקביל לים. בעניין זה חל בתכנית
כפי שאושרה רק שיפור, בדמות גריעת האגף הדרומי של המבנה ואף הנמכת הגובה של החלק
בבניין C המקביל לים, במעט (ראו גם הדיון להלן בהבדל שבין התכנית המופקדת לתכנית
המאושרת). תוספת הבינוי באגף הצפוני של בניין C בחזית לרח’ סאמט, ממילא תקינה גם
לשיטת העותרים (זהו בינוי במאונך, לאורך הדרך המובילה אל הים). להזכיר, גם הוולחוייף
מצאה את הבינוי בתכנית כיתואם את מדיניות התכנון העדכניתי. בנוסף, הוועדה המחוזית
התייחסה לכך בדחיית ההתנגדות (כאמור הטענה נטענה בהתנגדות אך לא בעתירה) וכך

קבעה: יילטענה כי התכנית סותרת את הנחיות התכנון בתמ”א 1 לעניין עורף החוף ועדיפות

לשימושים מעורבים, איסור תוספת מגורים בקו ראשון לים והותרת נוף ימי פתוח מצירי
תחבורה בעיר, כלומר בינוי ניצב לים ולא מקביל לו החוסם את הנוסף – לדחות את

28 מתוך 44

.80

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

hor

.81

TOP

.82

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

ההתנגדות. התכנית אינה סותרת את הוראות פרק חופים לעניין ‘עורף החוף העירוני’ מאחר
והתכנית מרחיקה את הבינוי מחוף הים וקובעת שימושים מעורבים של מגורים, מלונאות
ומסחר. צמצום הבינוי במבנה C, כמפורט בעיקרי ההחלטה, מביא לפתיחת מבט נוסף, אל
הים בצדו הדרומי של המגרש. עוד יצוין, כי התכנית תומכת בציר המרכז המוביל אל חוף
הים, בכך שקובעת את החזית הדרומית של רחוב סאמט כחזית מסחרית פעילה ונגישה…”.

בנוסף, כפי שציינה המדינה, הבינוי המוצע הוא “בעורף החוף העירוניי שבו עוסק פרק 4.3
לתמייא. בפרק זה נקבעה מדיניות תכנון כללית המותירה שיקול דעת לוועדות התכנון. כך,
בסעיף 4.3.2 נקבע כי יתאפשר ככל הניתן מראה נוף ימי פתוח ובסעיף 4.3.1 נקבע כי תינתן
עדיפות לשימושים מעורבים התומכים בפעילות בחוף. דהיינו: בניגוד לנטען, התמייא לא
קבעה איסור על בינוי במקביל לים בעורף החוף העירוני (הרלבנטי למבנה C). כעולה מן
ההחלטה, הוועדה המחוזית נתנה דעתה לכל ההיבטים הרלבנטיים בהפעלת שיקול הדעת
התכנוני בעת אישור התכנית.

השינויים שחלו בתכנית המופקדת אינם מצדיקים דיון ואישור חוזר של הוולחו”ף

לטענת העותרים, השינויים שנעשו בתכנית המאושרת לאחר החלטת הוולחוייף מצדיקים
אישור חוזר של הוולחוייף ובהעדרו, נפל פגם הגורר את ביטול התכנית. אני דוחה את הטענה
על הסף משעה שטענה זו לא נטענה בהתנגדות. טעם זה די בו כשלעצמו כדי לדחות את הטענה.
אני דוחה את הטענה גם לגופו של עניין, שכן איני סבורה כי השינויים שנעשו בתכנית
המופקדת (בהשוואה לתכנית שאושרה) הצריכו אישור מחדש של הוולחוייף, כמבואר להלן.

לא הונח, אפוא, כל יסוד לטענה שהתכנית סותרת את תמייא 1. בוודאי בהעדר פירוט ודיון
בעניין בעתירה (כאמור לעיל). הדברים יפים ביתר שאת, על רקע המצב התכנוני לפי התכנית
התקפה, שהתירה בינוי בקו החוף (שבוטל בתכנית זו) והשתלשלות העניינים כמתואר לעיל.
ועוד – הרבה למעלה מן הצורך – אציין כי גם אילו נמצאה אי התאמה להוראות התמייא 1,
הרי שאין היא חורצת באחת את דינה של התכנית לשבט. סעיף 9.2 לפרק הכללי לתמייא קובע
כי יש לקיים דיון בוועדה המחוזית בשאלת אי ההתאמה ובסמכות הוועדה לאשר את התכנית
על אף אי ההתאמה. דומה כי בנסיבות העניין ניתן לראות בדיון שנעשה במסגרת הדיון
בהתנגדות, כדיון מספק לצורך העניין. אזכיר שוב גם כאן, כי ניתן לבינוי של מבנה C במקביל
לקו החוף גם אישור הוולחוייף והוולנתייע.

הגרסה שעמדה לפני הוולחוייף בהחלטה מיום 2/8/17 (כמו גם לפני ועדת המשנה לעררים של
המועצה הארצית) ולפני הוולנתייע בהחלטתה מיום 12/2/19, היא זו שאושרה להפקדה ביום

29 מתוך 44

hor

.84

TOP

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

26/12/16. דהיינו: מדובר במצב שטרם השינוי המוצע שפורסם לפי סעיף 106(ב) ובטרם
השינויים והתנאים שנקבעו בעת אישור התכנית (הגרסה המופקדת).

בגרסה המופקדת הוצע בניין C במיקומו הנוכחי, במקביל לים לאורך החזית המערבית של
המגרש וכלל גם את האגף הדרומי, לשימוש למלונאות בגובה של 3 קומות (קומת קרקע + 2
קומות בגובה מקסימאלי של 25 מ’); וכן, קומת גג חלקית בהיקף של 20% מהקומה
שמתחתיה וחזית מסחרית באגף הצפוני, לאורך רחוב סאמט. בהשוואה לכך, במצב המאושר
כיום – נגרע האגף הדרומי של בניין C, שמול בניין A, ובחזית הצפונית לרח’ סאמט בלבד
הורחבה הקומה החלקית (שהייתה קיימת בגרסה המופקדת בהיקף של 20%) להיקף של 50%
ואושרה תוספת קומה חלקית בהיקף זהה מעליה. אכן, כפי שציינו העותרים, מדובר בתוספת
של 2,900 מייר למלונאות בהשוואה לתכנית המופקדת, אך בכל הנוגע לבניין C עומדת
התוספת על 525 מייר עילי בלבד [11,275 מייר עילי בתכנית המאושרת לעומת 10,750 מייר עילי
בתכנית המופקדת], שנוספו בעיקרם באגף הצפוני בחזית שעל רח’ סאמט המוביל לים ובאופן
המשתלב עם תכנית ת/3700 המאושרת והסמוכה. בכל הקשור לחזית המערבית הפונה לים,
לא חל שינוי בבינוי מעל למפלס הקומה הקובעת, והגובה של המבנה אף הונמך במעט. בתכנית
שנדונה בוולחוייף גובה המבנה בחזית המערבית היה 25 מי ואילו בתכנית המאושרת הוא 23.7
מי בלבד. גובה החזית הצפונית בלבד, הוא 30 מ’.

מקובלת עלי טענת המשיבות כי שינויים אלה אינם שינויים מהותיים המצדיקים אישור חוזר
של הוולחוייף או דיון מחדש בתכנית המאושרת, בוודאי בכל הקשור לשיקול השמירה החופית
שעליו אמונה הוולחוייף. בעניינים הרלבנטיים העיקריים לא חל שינוי ואף הוטב המצב לנוכח
גריעת האגף הדרומי שפתח מבט נוסף לים, תוך שאף הגובה של החזית המערבית הונמך
קמעה. השינוי הוא כאמור, בהוספת שטחי בינוי על קרקעיים באגף הצפוני על רחוב סאמט
ובתוספת קומה אחת; שינוי התואם אף הוא את מדיניות התכנון העדכנית וכן, כפי שציינה
הוועדה המחוזית, את הבינוי בתכנית הגובלת מצפון. הוולחוייף אישרה את הגרסה המופקדת
תוך שקבעה כי התכנית “יוצרת סביבה חופית איכותית לטובת כלל הציבורי וכי התכנון
המוצע “תואם את מדיניות התכנון העדכנית”. עקרונות הבינוי של בניין C אושרו ע”י
הוולחוייף ללא כל סייג בקשר להיקף הבינוי או גובה הבינוי. בתוך כך אושרה הקמת בניין C
בן שתי קומות מעל הקומה הקובעת ובמיקומו בחזית במקביל לחוף, לרבות האגף הדרומי
(שהוסר). הוולחו”ף אמנם הסתייגה מייחוד השימוש בבנין B למגורים בלבד אולם החלטתה
בעניין זה, שונתה, כזכור, ע”י ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית, שראתה להנחות
את הוועדה המחוזית לבחון ולהעדיף דווקא אפשרות של הפרדת שימושים בין בניינים B וC. יתר על כן, הטענה שיש לבטל כליל את בניין C ולהסתפק בבניין B אף נטענה בערר שהוגש
ע”י הגב’ יעל דורי וערר זה נדחה ע”י ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית, במלואו.

30 מתוך 44

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.8

hor

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

TOP

המצב הקודם, בטרם אישור התכנית, לפי תכנית 1700/ב מיום 25/8/87 (התכנית החלה)

על פי התכנית החלה, בחלק המזרחי של המגרש ניתן להקים שני מבנים בני 13 קומות כייא,
אשר מחוברים בקומה ציבורית של מלון. בחלקו המערבי של המגרש (מצפון, מדרום וממערב)
ניתן להקים 33 קוטג’ים בני שתי קומות בשטח של 160 מייר כייא. חלק מהקוטג’ם מצויים
בתחום ה- 100 מ’ מקו הים. ייעוד כל השטח הנייל לפי התכנית החלה הוא יימלונאות תיירות
קייט ונופש”י.

והמשיבה 7, אדם טבע ודין (אט”ד) – תומכות בקבלת העתירה, כל אחת מטעמיה. משיבות
אלה הגישו התנגדות לתכנית, שנדחתה, ובחרו שלא לעתור כנגד ההחלטה.

רחוב הרצל רוזנבלום

להלן נספח הבינוי של התכנית החלה (הובא בס’ 41 לעתירה). סומן על ידי בניין A ומצפון
לו, בניין B. ראו גם הקוטג’ים הדו-קומתיים לאורך גבולות יתר החלקה (שבוטלו בתכנית).

RAMMAB

רחוב שמעון סאמט

40

לבניין A ניתן היתר בניה בשנת 2005. זהו המבנה היחיד שנבנה בפועל מבין כלל המבנים
בפרוייקט כפי שאושר בתכנית החלה. הבניין בן 13 קומות ו- 161 יחידות (דירות נופש ומלון).
לפי תנאי ההיתר, כל חוזה רכישה יכלול הוראה מתאימה בדבר חובתו של כל רוכש להעמיד
את הדירה שרכש לרשות הציבור חצי שנה בכל שנה והמלון ינוהל בשלמות ע”י חברת ניהול.

3 מתוך 44

.10

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.11

.12

hor

TOP

.13

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

בניין B שאושר לבניה על פי התכנית החלה, לא נבנה בפועל. בשנת 2010, ניתן בגינו היתר בניה
(13 קומות ו- 128 יחידות נופש) ואף החלו בעבודות, אך הבניה נעצרה בשל קידום התכנית
שבנדון. לפי תגובת היזם לעתירה, נבנו במרתף רצפה וקירות בלוקים.
גם לפי תנאי ההיתר שניתן לבניין B, יש להעמיד לרשות הציבור את דירות הנופש חצי שנה
בכל שנה. כן נקבע כי “המבקש יגיש תכנית בינוי שכוללת צמצום הקוטג’ים שבגבול המערבי
של המגרש והעברת זכויות הבניה למגדל הצפוני ולחזית הצפונית של המגרש, תצומצם
תכסית הבינוי בצד המערבי ותוצג אפשרות לארקדה למסחר לכיוון רח’ סאמט באמצעות
תכנית מפורטת בתוך 3 חודשים מהוצאת ההיתר”.

במסגרת התכנית שבנדון שינה בניין B את ייעודו למגורים בלבד.

לקוטג’ים שאושרו בתכנית החלה לא ניתן היתר בניה ולא הוחל בבנייתם. במקומם אושרה
במסגרת התכנית שבנדון בניית מלון המסומן כבניין C, לאורך חלק מהגבול המערבי של
החלקה וחלק מהגבול הצפוני.

לאור תנאי ההיתר לבניין B, ביקש היזם לקדם את תכנית תא/מק/4018, אך תכנית זו נדחתה
בהחלטות הוולחוייף ממאי 2013 (נספח 5 לעתירה). על פי החלטת הוולחו”ף, נדרש לבחון
חלופות שיאפשרו את ביטול בניית הקוטג’ים בחלק המערבי. זאת, בין היתר, תוך הסטת
הזכויות למבנים המאושרים האחרים Aו- B; וכן, לבחון אפשרות לעירוב שימושים במגדל
B, כך שישולבו שימושים מוגבלים נוספים מעבר לשימוש המלונאי כדוגמת מגורים, באופן
שיפצה את בעלי הזכויות בגין ביטול זכויות הבניה בשורה המערבית. בהחלטה זו נקבע, בין
היתר, כי “התכנית [1700/ב שאושרה בשנת 87] מנציחה מצב תכנוני בעייתי ובלתי ראוי,
הכולל בינוי בתחום חוף הים כהגדרתו בחוק שמירת הסביבה החופית ובשטח שראוי לשמרו
כשטח שאינו מבונה וכשטח הפתוח לציבור […] הוועדה סבורה כי התכנית במתכונתה
הנוכחית פוגעת פגיעה של ממש בסביבה החופית בכלל ובתחום חוף הים בפרט. זאת, למרות
היותה משפרת במידה מסוימת את המצב התכנוני הקיים”.

בהמשך לכך ולאור עמדת הוולחוייף גובשה ע”י היזמים והוועדה המקומית תכנית בסמכות
הוועדה המחוזית.

המצב לפי התכנית נושא העתירה

לפי דברי ההסבר לתכנית “מטרת התכנית הינה פיתוח מתחם לתיירות, מגורים ומסחר, תוך
הפרדת השימושים השונים (בניגוד למצב המאושר בתכנית החלה), לצד הסגת הבינוי ביחס
למצב המאושר כיום מזרחה, כך שלא יחצה את קו ה- 100 מ’ מן הים, באמצעות הפקעת

4 מתוך 44

.86

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.87

hor

.88

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

ועוד, כפי שציינה המדינה בצדק, תוספת הבינוי בבניין C היא אחת האפשרויות שהועלו ע”י
המועצה הארצית לביצוע החלטתה לשאוף להפרדת הייעודים” ויילבחון את האפשרות
ליישם את החלטת הוולחו”ף לעניין תמהיל הייעודים הרצוי במתחם ללא הכרח בעירוב
שימושים בבניין Bי. ברור היה לוועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית (שהחלטתה
היא חלק בלתי נפרד מהחלטת הוולחוייף), כי בעקבות ההחלטה יידרש שינוי בתכנית. לוועדה
המחוזית ניתן שיקול דעת רחב לבצע את השינוי ייבין אם על ידי הפחתת שטחי הבנייה
הכוללים למגורים, בין אם על ידי הוספת שטחי בנייה למלונאות ובין אם על ידי החלפה בין
הייעודים שנקבעו לבניינים B ו-C, או בכל דרך אחרת העולה בקנה אחד עם עקרונות
התכנית”. בנסיבות של ההנחיה להפרדת שימושים ברי כי האופציה של הוספת שטחי בניה

למלונאות שנזכרה במפורש בהחלטה, מתייחסת לתוספת בבניין C. הכל תוך שהמועצה

הארצית לא ראתה לנכון לסייג את ההחלטה מבחינת היקף הבינוי או הגובה ולא קבעה כי כל
שינוי שייעשה כתוצאה מיישום ההחלטה יידרש לאישור חוזר שלה או של הוולחוייף.

סיכומה של נקודה זו: מוסדות התכנון ראו בחיוב את עיקרי התכנון, שהביא בין היתר, לפינוי
תחום ה- 100 מ’ מהחוף מכל בינוי (בשים לב למצב לפי התכנית החלה). הוולחוייף (והמועצה
הארצית) אישרו את הקמתו של בניין C במיקומו הנוכחי, במקביל לים לאורך החזית
המערבית של המגרש. השינוי שבתוספת הבינוי בבניין C (לצד גריעת האגף הדרומי, על פתיחת
המבט לים), הוא במידה רבה פרי יישום ההוראת ביחס לתמהיל השימושים המחייב שנקבע
והנחיית המועצה הארצית להעדיף הפרדת שימושים. סבורני, כי במכלול נסיבות העניין
כמתואר, תוספת הבינוי בסך של 2,900 מייר (מתוכה תוספת של 525 מייר עילי בלבד ובאגף

הצפוני), אינה שינוי משמעותי שיש בו כדי להצדיק דיון ואישור מחודש של הוולחוייף.

אזכיר עוד כי כפי שהבהיר בדיון בייכ המדינה עוייד בילבסקי (עמ’ 10 ש’ 10-11) התגובה
שהוגשה בהליך הינה גם על דעת הוולחוייף (משיבה 8 לעתירה). משכך, גם אם נפל פגם בכך
שלא התבקש אישורה של הוולחוייף טרם אישור התכנית (ואיני סבורה שכך), הרי שהוא בא
על תיקונו ומכל מקום, בנסיבות העניין, ראוי ליישם את תורת הבטלות היחסית ולקבוע כי
אין מקום ליתן סעד של ביטול אישור התכנית והחזרתה לדיון נוסף בשל כך.

העובדה שלעותרים לא ניתנה זכות טיעון לפני הוולחו”ף אף היא אינה מצדיקה דיון חוזר
בוולחוייף. מעבר לכך שגם טענה זו לא נטענה בהתנגדות או בעתירה (כי אם בדיון בלבד) ויש
לדחותה כבר מטעם זה, אין בה ממש. זכות הטיעון קמה לעותרים, כמו לכל מתנגד פוטנציאלי
אחר, רק בשלב שלאחר ההפקדה. לעותרים אין זכות להישמע לפני מוסדות התכנון בשלב
ההכנה של התכנית, בטרם ההפקדה; והעובדה שלא נשמעו קודם להפקדה אינה בבחינת פגם

31 מתוך 44

hor

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.90

TOP

.91

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

בהליך (לשלבי התכנון ראו: ע”א 8265/00 שופרסל בע”מ נ’ הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה
מחוז מרכז פייד נו(5) 885, עעיים 2141/09 הוועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה ני
אחלייה איכות החיים לתושבי השרון מיום 17/11/10). אוסיף עוד, כי לגופו של עניין עמדת
העותרים לביטול בניין C יוצגה למעשה ע”י הגב’ דורי, חברת הוולחו”ף, ואף בערר שהוגש על
ידה למועצה הארצית (ונדחה).

האם התכנית הוגשה ע”י היזם בסמכות ?

סעיף 61א לחוק התכנון והבניה קובע מי רשאי להגיש תכנית מתאר מקומית או מפורטת. לצד
גורמים ממשלתיים וציבוריים נקבעה גם זכותו של בעל קרקעי וזכותו של ימי שיש לו עניין
בקרקעיי להגיש תכנית. סעיף 61א(ב) לחוק אינו כולל הגדרה או פירוט מיוחד לגבי ייבעל
קרקעיי לצורך העניין. לצד זאת, הבהיר המחוקק בסעיף 61א(ב1) מי בא בגדר ייבעל עניין
בקרקעיי וקבע כי ייבעל עניין בקרקעיי הזכאי להגיש תכנית הוא מי שהוא בעל זכות בחלק
מסויים בקרקע בשיעור של 75% או יותר (והתקיימו תנאים נוספים); ולעניין בית משותף,
התקיימו התנאים הקבועים בתקנות בעל דירה הזכאי להגיש תכנית.

כאמור, בשלב ההכנה, הכולל גם היוועצות בין מוסדות התכנון ודין ודברים עם יזם התכנית
– אין הדין מקנה למתנגד הפוטנציאלי זכות להישמע. כפי שמציינים המלומדים דנה וזינגר
בספרם דיני תכנון ובניה (2015) (להלן: דנה וזינגר), להגבלת זכות הטיעון לשלב שלאחר
ההפקדה טעמים טובים, שכן הענקת זכות טיעון בשלב זה, אינה מייתרת את זכות ההתנגדות
לאחר ההפקדה ותוביל לסרבול והארכה ניכרת של ההליך התכנוני, תוך פגיעה קשה ביעילות
ההליך התכנוני ובתוך כך ביזם התכנית ובאינטרס הציבורי. מנגד, מצריכה עובדה זו בחינה
ראויה של הזכות ליזום תכנית, על מנת שלא להטיל על הפרט נטל בלתי סביר בכך שייאלץ
להתמודד עם תכנית שהוגשה או הופקדה, על כל הכרוך והמשתמע בכך. הגבלת האפשרות
ליזום תכנית רצויה גם לנוכח המשאבים המוגבלים של מוסדות התכנון, על מנת להבטיח
שמוסדות הציבור יוכלו לקיים את תפקידם לקדם מטרות ואינטרסים ציבוריים שעומדים
ביסוד התכנון הסטטוטורי ולא יידרשו להשקעת זמן ומשאבים לטיפול בתכניות סרק. נדרש,
אפוא, לערוך איזון בין אינטרס בעל זכויות במקרקעין ליזום תכנית לפיתוח הקרקע לבין
אינטרס פרט אחר שאינו יזם התכנית ובין אינטרס הציבור (שם, חלק א’, עמ’ 412-413 וראו
גם בעמי 479-480). הדברים מובילים אותנו לדיון בטענתם העיקרית של העותרים, שלפיה

היזמים כלל אינם מוסמכים להגיש את התכנית.

יצויין כי זכותו של בעל קרקע או מי שיש לו עניין בקרקעיי ליזום תכנית כאמור בסעיף
61א(ב) לחוק התכנון והבניה, הוספה במסגרת תיקון 43 לחוק. סעיף 61א(ב1) הוסף בתיקון

32 מתוך 44

hor

TOP

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.93

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

101 לחוק. לצורך הגשת תכנית עיר יימי שיש לו עניין בקרקעי בלבד, נדרשת חווייד היועמ”ש
בכתב כי מתקיימים לגביו תנאי סייק (ב1) הנייל. כאמור, בענייננו, יועמ”ש הוועדה המחוזית
חיוותה דעתה כי ככל שנדרשת חווייד (לאור העובדה שהיזמים רשומים כבעלים של מלוא
החלקה ולכן באים לכאורה בגדר ייבעל קרקעיי) – בידי היזמים להגיש את התכנית גם בגדר
של ימי שיש לו עניין בקרקע”. כמפורט לעיל, העותרים חולקים על חוות הדעת.

לנוחות הדיון אביא שוב את הוראת סעיף 61א לחוק התכנון והבניה:
61א (ב) משרד ממשלתי, רשות שהוקמה לפי חוק, חברה ממשלתית
שעיקר עיסוקה הוא בפיתוח מבנים ותשתיות, ועדה מקומית או רשות
מקומית, כל אחת בתחום מרחבה, וכן בעל קרקע או מי שיש לו ענין
בקרקע (להלן – מגיש התכנית), רשאים להכין תכנית מיתאר מקומית או
תכנית מפורטת ולהגישה לועדה המקומית; היתה התכנית בסמכות
הועדה המחוזית, יעביר מגיש התכנית עותק לועדה המחוזית.
(ב1) לעניין סעיף קטן (ב), יראו כמי שיש לו עניין בקרקע גם אחד מאלה,
ובלבד שהיועץ המשפטי של מוסד התכנון חיווה את דעתו בכתב כי

מתקיימים לגביו התנאים המנויים בפסקאות (1) או (2), לפי העניין:
(1) מי שיש לו זכות בחלק מסוים מהקרקע הנכללת בתכנית בשיעור
של 75% או יותר ואין בתכנית שהוא מבקש להגיש פגיעה בחלק
מסוים אחר של הקרקע הנכללת בתכנית, שהוא אינו בעל זכות בה
(בפסקה זו – קרקע של בעל זכות אחר); לעניין פסקה זו, “פגיעה”
אם על פני הדברים לפי התכנית המוצעת מתקיים אחד מאלה:
(א) פגיעה כמשמעותה בפרק ט’ בקרקע של בעל זכות אחר, או
שהקרקע של בעל הזכות האחר מיועדת להפקעה לצורכי ציבור לפי
פרק ח’;

(ב) העלייה בשוויה של הקרקע של בעל הזכות האחר היא בשיעור
נמוך באופן משמעותי מהעלייה בשווייה של הקרקע של מי
שמבקש להגיש את התכנית, והכול באופן יחסי לשווי זכותם
בקרקע לפי מצבה בעת הבקשה להגשת התכנית;

(2) לעניין בית משותף כהגדרתו בסעיף 52 לחוק המקרקעין או בית
שפרק ו’1 לחוק האמור חל עליו, הנכלל בתכנית מי שמתקיימים בו
תנאים שקבע שר המשפטים לאחר התייעצות עם שר הפנים, ובלבד
שאין בתכנית שהוא מבקש להגיש פגיעה, כפי שתיקבע בתקנות
כאמור, במקרקעין של בעל זכות אחר כפי שנקבע בתקנות כאמור.

חלופת ”בעל קרקע”

מיהו ייבעל קרקעיי הרשאי להגיש תכנית? – בהעדר הגדרה מיוחדת לבעל קרקע לצורך סעיף
61א(ב), יש להזדקק להגדרה הכללית שבסעיף 1 לחוק התכנון והבניה. סעיף 1 קובע כי ייבעל
– לרבות חוכר לדורות כאמור בחוק המקרקעין, תשכ”ט-1969יי דהיינו: כפי שמציינים דנה
וזינגר בספרם הנייל, “מי שהוא הבעלים הרשום של הקרקע או חוכר לדורות שלה רשאי, אם

–

33 מתוך 44

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.95

hor

.96

TOP

.97

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

חלופת “ימי שיש לו עניין בקרקע”

לפי סעיף 61א(ב) לחוק, מי שאינו בעל הקרקע המתוכננת במלואה (לבדו או במושע), זכאי
להגיש תכנית אם יש לו ייעניין בקרקעי. מיהו, אפוא, “בעל עניין בקרקע”?

כן, להגיש תכנית ביחס לקרקע שהוא הבעלים או חוכר לדורות שלה. זכות הבעלות צריכה
להשתרע על כל חטיבת הקרקע הכלולה בתכנית, אך החוק אינו דורש שהיא תהיה של
המגיש לבדו. לפיכך גם מי שהוא בעלים במשותף של קרקע, זכאי יהיה להגיש תכנית
שתחול על כל חטיבת הקרקע שהוא בעלים במשותף שלהיי. יוער כי לאור הגדרת ייבעליי
בחוק התכנון והבניה שמפנה, כאמור, להגדרות חוק המקרקעין, נדרש רישום הזכות בפנקסי
המקרקעין (בעלות או חכירה לדורות) ולפיכך, חוכר לדורות הוא מי שרשום בפנקסי
המקרקעין כחוכר לדורות. בנסיבות אלה, נקבעה בסעיף 259(ד)(1) לחוק הוראה מפורשת,
שלפיה יראו כחוכר לדורות גם מי שחתם על עסקת חכירה עם רמייי שלא נגמרה ברישום (דנה
וזינגר, שם, בעמ’ 414 לרבות הייש 61).

סוגיית הבעלות במקרקעין לצורך הסמכות ליזום ולהגיש תכנית נבחנת, אפוא, על פי הרישום
בלשכת רישום המקרקעין. זאת, למעט החריג שמעוגן במפורש בחוק בקשר לחוכר קרקע
מרמיין שזכותו לא נרשמה, שהוא בבחינת החריג המעיד על הכלל. הסתמכות מוסד התכנון
על הרישום עולה בקנה אחד גם עם מדיניות משפטית ראויה, שכן כידוע, אין זה מסמכותם
של מוסדות התכנון להכריע בסוגיות קנייניות ואין להעסיקם (או את היועמ”ש לוועדה)
בשאלות מסוג זה.

טרם תיקון 101 התחבטו בתי המשפט המחוזיים בשאלה זו. בקווים כלליים ניתן לומר כי
התהוו בפסיקה שני זרמים – האחד, תמך בפרשנות מצמצמת שלפיה ייבעל עניין בקרקעיי הוא
מי שיש לו זיקה קניינית או חוזית בכל הקרקע שבתחום התכנית (לרבות במושע), להבדיל
ממי שיש לו רק עניין בתכנון הקרקע. זו הייתה גם עמדתו הפרשנית של היועץ המשפטי
לממשלה. הזרם השני אימץ פרשנות מרחיבה, שכללה גם מי שאין לו זכויות בקרקע
המתוכננת אך יש לו אינטרס בקידום תכנית על הקרקע כדי לאפשר תכנון קרקע שבבעלותו.

גם במסגרת סעיף 61א(ב1) לא הגדיר המחוקק את המונח “בעל עניין בקרקעיי, אולם לפי
הגישה המקובלת בפסיקה ובספרות, בהוספת סעיף 61א(ב1) אימץ המחוקק את הגישה
המצמצמת, שלפיה ייבעל עניין בקרקעיי הוא מי שיש לו זכות חוזית או קניינית בקרקע
המתוכננת כולה ולא רק אינטרס בקידום תכנון הקרקע (לסקירת הגישות השונות טרם תיקון
101 לחוק ופרשנות תיקון 101, ראו למשל עתיימ (נצ’) 52914-07-18 ג’דעון נ’ הוועדה המחוזית

34 מתוך 44

.98

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

צפון 19/11/18 (עניין ג’דעון); עת”מ (חי’) 44346-08-19 עדיני נ’ הוועדה המחוזית לתכנון
ולבניה מחוז צפון וכן דנה וזינגר שם, בעמ’ 416 ואילך).

אולם בתוך כך ויילצד אימוצה של הפרשנות המצמצמת או הנחת המוצא הפרשנית שלפיה
הפרט רשאי להגיש תכנית רק על קרקע שיש לו זכויות בה, ביקש המחוקק להרחיב במידה
מסויימת את גדר הזכאים להגיש תכנית על מנת לתת מענה למקרים שבהם רובה המכריע

של הקרקע (75% לפחות ממנה) הוא אכן בבעלותו של המגיש או שהוא בעל זכויות אחרות

בה, אך לצורך הגשתה של תכנית יש הכרח לצרף אליה שטחי קרקע נוספים, קטנים
בהיקפם. כך, עשויים להיות מקרים שבהם לבעל זכויות אחר בקרקע, קרקע הכלואה בתוך
קרקעות השייכות לבעלי הזכויות שהגישו את התכנית, באופן שאינו מאפשר הוצאתה מן
הקו הכחול של התכנית – מקרים שבהם הקרקע הנוספת חיונית על מנת לאפשר נגישות
ראויה למתחם המתוכנן ועודיי (דנה וזינגר שם בעמ’ 421). גם מדברי ההסבר להצעת החוק

עולה, כי הנחת המוצא היא שהדין הנוהג הוא לפי הפרשנות המצמצמת ועל רקע זה בא הרצון
להרחיב את גדר הזכאים להגיש תוכנית כאמור בסייק (ב2). כך, בין היתר, נאמר שם: “כיום
רשאי להגיש תכנית בעל עניין בקרקע בשלמותה, כולל בעל חלק בלתי מסויים בקרקע
(מושע). מוצע לאפשר גם למי שהוא בעל עניין בחלק מסויים מהקרקע המהווה 80% או יותר
ממנה, להגיש תכנית וזאת בכפוף לתנאים שנקבעו לעניין זה…לרבות אי פגיעה בקרקע
הכלולה בתכנית שבה אין למגיש התכנית כל זכות”. (הצעת חוק התכנון והבניה, התש”ע –
2010, ס’ 177. יוער כי בנוסח החוק הועמד הגבול על 75%).

ביסוד הגבלת זכותו של אדם פרטי ליזום תכנית, עומד החשש כי יזם פרטי, בניגוד לגוף ציבורי
היוזם תכנית, רשאי לפעול לקידום רווחתו ולא מוטלת עליו כל חובה לשקול את טובת
האינטרס הציבורי או את אינטרס בעלי הזכויות האחרים בקרקע. לפיכך, ככלל, מוצדק
שגורם פרטי ייזום הליך תכנוני אך ורק ביחס לקרקע שיש לו בכולה זכויות קנייניות, לרבות
בעלים במשותף בקרקע. במקרים של בעלות משותפת במלוא הקרקע המתוכננת, החשש מפני
ניגוד עניינים בין האינטרסים של בעלי הזכויות בינם לבין עצמם ולהשבחת זכויותיו של אחד
על חשבון פגיעה בזכויות האחר יהיה קטן ועל כן, אין הצדקה להגביל את הזכות של בעל
הקרקע להגיש תכנית. מאידך, גורם פרטי שאינו בעל הקרקע כולה, זכאי להגיש תכנית
שתכלול גם מקרקעין שאין לו זכויות בהם, מבלי שזכותו לכך תותנה בהשגת הסכמתם של
בעלי הזכויות בשטח זה, אך ורק בתנאים שנקבעו בחוק ובכפוף לחווייד יועמייש הוועדה בדבר
קיומם. עניינם של התנאים הוא בקביעת שיעור חלקו המינימלי של היזם במקרקעין שבתחום
התכנית (שלא יפחת מ- 75% או מרוב בעלי הדירות הדרוש לפי התקנות במקרה של בית
משותף); וביחס למידת הפגיעה הלכאורית על פני הדברים במקרקעיו של האחר, שאינו היזם,
ומקרקעיו כלולים בתכנית מבלי שנדרשה הסכמתו. במתווה זה ערך, אפוא, המחוקק איזון

35 מתוך 44

hor

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.100

בין אינטרס בעל הקרקע לתכנן את מקרקעיו גם במקרים שלשם הגשת התכנית יש לכלול בה
שטח נוסף שהוא אינו בעליו, לבין הצורך להגן על בעלי הזכויות האחרים בקרקע המתוכננת
שאינם יזמי התכנית מפני פגיעה בלתי מידתית; ועל מנת שלא יידרשו להתמודד עם התוכנית
שיזם מי שאינו בעל זכויות בכל הקרקע (אף מבלי שיש להם זכות להישמע), על כל המשתמע
מכך, אלא רק במצבים המוגבלים המקיימים את תנאי החוק. היבט אחר של הגבלת הזכות
של גורם פרטי ליזום תכנית וקביעת התנאים לכך במקרה של בעל עניין בקרקעיי הוא,
כאמור, שמוסדות התכנון לא יידרשו לתכנית שאין עמה היתכנות קניינית על כל המשאבים
וההשקעה הכרוכים בכך, ויוכלו להשקיע מרצם בתכניות ראויות (ראו דנה וזינגר, שם, עמי
413, עמ’ 416 הייש 73).

לטענת העותרים, חלופת ייבעל קרקעיי רלבנטית רק כשמדובר באדמה ריקה; ואילו בכל
מקרה שבו בנוי על המקרקעין בית משותף או כזה שראוי להירשם כבית משותף, יש להידרש
אך ורק למסלול של ייבעל עניין בקרקעיי הקבוע בסעיף 61א(ב1)(2) ולתקנות בעל דירה הרשאי
להגיש תכנית, ולא ניתן להגיש את התכנית כבעל קרקע. העותרים טוענים כי פרשנות
המשיבים תגרום לכך שבעלי דירות שזכותם אינה רשומה יהפכו יישקופים” להליכי התכנון
שיאפשרו ליזם הרשום כבעל קרקע לדרוס את זכויותיהם ולהגיש תכנית פוגענית מעל
לראשם. המשיבים מנגד טוענים, כי אין לפרשנות העותרים אחיזה בחוק. כמו כן, עמדתם
נותנת בידי מיעוט כוח בלתי סביר המונע מבעל הקרקע תכנון שטחים נרחבים, בניגוד למגמת
המחוקק בתיקון 101. נטען גם כי פרשנות זו עלולה לסכל הליכים תכנוניים רבים שמקודמים
על ידי בעל הקרקע בהתאם לחוק.

אני סבורה, כעמדת המשיבות, כי הטענה מעוררת קושי ולו כבר מהטעם שאינה עולה בקנה
אחד עם לשונו של החוק. העותרים מבקשים לקרוא לתוך החוק תנאי שאין בו ולקבוע, כי
ייבעל קרקעיי לצורך העניין הוא בעל קרקע ריקה בלבד. אין לכך אחיזה לשונית בהוראות
החוק והטענה גם אינה מתיישבת עם מבנה הסעיף וההיסטוריה החקיקתית כמפורט לעיל.
סעיף 61א(ב) קובע כי בעל הזכות להגיש תכנית הוא ייבעל קרקע” או “ימי שיש לו עניין
בקרקעיי; ואילו סעיף 61א(ב1) הוסף, כאמור בו, כדי להבהיר מיהו יימי שיש לו עניין בקרקעיי
יילעניין סעיף קטן (ב)” הנייל. האבחנה היא בין שתי קבוצות לפי טיב זכותם בקרקע
המתוכננת. מדובר בשני מסלולים חלופיים ונפרדים: האחד מסדיר מצב שבו היזם הוא ייבעל
קרקעי שזכאי להגיש תכנית ביחס למקרקעין ללא תנאים מוקדמים והשני, מסדיר מצב שבו
היזם אינו בעל קרקע כאמור. כאשר היזם אינו ייבעל קרקעיי הוא עשוי להיות בעל זכות להגיש
תכנית לפי סעיף 61א(ב1) על שני ענפיו, לפני העניין. אם בבית משותף עסקינן, מבין שתי
האפשרויות שמונה סעיף 61א(ב1) יחולו סייק (2) ותקנות בעל דירה הרשאי להגיש תכנית. יוער
כי תקנות אלה הותקנו מכוח סעיף 61א(ב1)(2), כפי שצוין במפורש ברישא להן, ולא מכוח

36 מתוך 44

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

סעיף 61א(ב) שבו נזכר גם ייבעל קרקעיי; והמחוקק אף בחר להתייחס במפורש לסעיף 61
(ב1)(2) ולא לסעיף 61א(ב1) ייסתם”. גם בכך יש כדי לתמוך במסקנה האמורה.

101. כפי שמציינים זינגר ודנה בספרם הנייל “מי שאינו בעל הקרקע עשוי להיות זכאי להגיש
תכנית אם יש לו עניין בקרקעי […] ההבחנה בין שתי קבוצות הזכאים היא בטיבה של הזכות
ביחס לקרקע. בעל קרקעי הוא מי שיש לו זכות קניינית מסוג חכירה לדורות או בעלות
כמשמעותן בחוק, ואילו מי שיש לו עניין בקרקע הוא מי שיש לו זכות קניינית אחרת באותה
קרקע [כגון זיקת הנאה או חכירה שאינה חכירה לדורות] או מי שיש לו זכות חוזית או אחרת
לגביה [כגון מי שהתקשר בהסכם לרכישת קרקע (שאינה מקרקעי ישראל) או לחכירתה
והעסקה עדיין לא נגמרה ברישום …] (שם, בעמ’ 414. המובא בסוגריים הוא מתוך הייש
הרלבנטית לטקסט). המחברים מבהירים עוד, כי הרחבת הזכות להגיש תכנית גם למי שאינו
הבעלים הרשום בגדרו של המונח ייבעל עניין בקרקע”, מוצדקת בין היתר אף לאור העובדה
שחלק משמעותי מעסקאות המקרקעין לא מסתיימות ברישום בתוך פרק זמן סביר ממועד
עריכתן. דהיינו: המחוקק שיווה לנגד עיניו עובדה זו לעת שהבחין בכל הקשור לזכות להגיש
תכנית, בין בעל קרקע שזכאי להגיש תכנית לגבי המקרקעין ללא תנאי (שהוא הבעלים או
החוכר הרשום, או חוכר לדורות גם אם טרם נרשמה זכותו כשמדובר בקרקע מינהל), לבין
בעל עניין בקרקע, שזכאי להגיש תכנית רק בתנאים הקבועים בחוק.

102. על רקע כל האמור, סבורני כי לשון החוק, מבנה החוק, ההיסטוריה החקיקתית ותכלית
החקיקה תומכים בגישת המשיבות, שלפיה ייבעל קרקעיי שהוא הבעלים הרשום של כל
הקרקע – – כפי שהדבר בענייננו – רשאי להגיש תכנית, מבלי שיעמוד בתנאים נוספים הנדרשים
לגבי יימי שיש לו עניין בקרקעי המנויים בסעיף 61א(ב1)(1) או (2) לרבות התקנות. סבורני כי
כמפורט בסקירת ההיסטוריה החקיקתית לעיל, מטרת המחוקק בקביעת חלופת ייבעל עניין
בקרקעי בהוספת סעיף 61א(ב1) לחוק, לצד חלופת ייבעל קרקעיי, הייתה להרחיב ביחס למי
שאינו בעל מקרקעין ולא לגרוע מזכותו של בעל קרקע, כפי שמבקשים העותרים לעשות.
כאמור, לפרשנות העותרים אין עיגון לשוני בחוק. סבורני, כי גם לגופו של הסדר אין מקום
לפרש את החוק כמוצע ע”י העותרים; וכי והוראות החוק כלשונן, קובעות הסדר שעולה בקנה
אחד עם המדיניות המשפטית הראויה. זאת, הן ביחס לאיזון בין האינטרסים והשיקולים
השונים כמפורט לעיל, והן ביחס לטיבה של הבדיקה המוטלת על היועמ”ש (על כך הרחבתי
עוד בהמשך). אולם, גם אילו נמצא כי ההסדר המוצע ע”י העותרים ראוי יותר או טוב יותר
(ואיני קובעת שכך), אין הדבר יכול לגרור את פרשנות החוק למחוזות לא לו, שאין להן עיגון
לשוני בחוק; ויש לכבד את נקודת האיזון שבחר המחוקק בכל הקשור לסמכותו של גורם
פרטי לפתוח בהליך תכנוני וליזום תכנית.

37 מתוך 44

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

.103

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

טענות העותרים כאילו באימוץ עמדתם הפרשנית של המשיבים, בעלי דירות יוותרו ללא קול
וזכויותיהם יירמסו בהליכי התכנון, אינה משקפת את הדין. אין לשכוח כי בעל דירה שיראה
עצמו נפגע, רשאי להגיש התנגדות לתכנית (כפי שעשו העותרים). לצד זאת, בכל עת, רשאי כל
מי שחפץ בכך לפתוח בהליך אזרחי רלבנטי לבירור טענותיו הקנייניות והחוזיות (או טענות
משפטיות אחרות) ופתוחה הדרך בפניו לנסות ולמנוע מבעל הקרקע להוציא את התכנית אל
הפועל גם אם תאושר (וראו באותו הקשר עת”מ (ת”א) גבריאל נ’ הוועדה המחוזית תל אביב
מיום 27/6/17). יתר על כן, במקרים שבהם על אף המצב הרישומי המקנה לכאורה זכות
להגיש תכנית כייבעל קרקעיי נראה על פני הדברים כי אין היתכנות קניינית מעשית (למשל,
מחמת שזכותו של ייבעל הקרקעיי מרוקנת מתוכן) – דומני, כי ניתן יהיה למצוא את הפתרון
גם בגדר הסמכות הכללית של מוסד התכנון לעכב את הדיון בתכנית עד להסדרת הסוגיה
הקניינית, כדוגמת הקיים ביחס לדיון בבקשות להיתר בניה (כפי שנקבע בבגייצ 1578/90 אייזן
נ’ הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב מיום 24/10/90 ובעעיים 2832/09 הוועדה
המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים נ’ בני אליעזר בע”מ מיום 9/1/11 ופסקי דין נוספים. ראו
גם לאחרונה פסק דיני בעת”מ 70277-05-18 (תייא) טליאט נ’ ועדת ערר מחוזית לתכנון ולבניה
ופסק הדין בעע”מ 795/19 טליאט נ’ ועדת הערר מיום 15/7/20, שדחה את הערעור).

104. ייאמר מייד, כי ענייננו אינו אחד מאותם מקרים שבהם למרות רישום הקרקע כולה על שם
היזמים, על מוסד התכנון למנוע מהיזמים את האפשרות להגיש תכנית על הקרקע ששטחה
20 דונם, ללא הסכמת העותרים שרכשו יחידות נופש בבניין A. בניין A הוא מבנה אחד מתוך
כמה בפרוייקט רחב היקף שבהתהוות. כפי שציינה היועמ”ש בעמדתה שאומצה ע”י הוועדה
המחוזית, טענות העותרים כי ברכישת יחידת נופש הם רכשו זכויות בכל שטח החלקה,
מעוררות קושי רב ומרחיקות לכת (מבלי להכריע במחלוקות חוזיות או קנייניות בין היזמים
והעותרים) ולפחות על פני הדברים, קיימת היתכנות קניינית ואין מקום למנוע מהיזם הגשת
תכנית. זכותם של היזמים בקרקע אינה מרוקנת מתוכן (גם העותרים מציינים כי “אין חולק
בדבר זכויות היזמים בקרקע לבניין B ולהקמת הקוטג’ים וזכויות הבניה לפי התכנית החלה”י)
ואזכיר כי בבעלות היזם גם היחידות הכלולות במלון ווסט שבבניין A. אף חוש הצדק אינו
מורה כי מדובר במקרה של ניצול הכוח התכנוני לרעה תוך פגיעה בלתי מידתית בעותרים.

105. אציין עוד כי מעיון בתשריט החזית המערבית (ובכלל) וכפי שציינה הוועדה המחוזית, נראה
כי הסרת האגף הדרומי של בניין C הטיבה עם בניין A ופתחה מבט לים לטובת בעלי היחידות
בבניין A (גם בהשוואה למצב לפי התכנית החלה, שכללה קוטג’ים בני שתי קומות לכל אורך
חזיתות המגרש, לרבות בגבול הדרומי והמערבי). כמו כן, הבינוי הגבוה יותר שאושר באגף
הצפוני של בניין C, רחוק בניין A וקרוב לבניין B; ודומה כי ההפרעה לנוף הנשקף מהיחידות
כתוצאה מבינוי בניין C והבינוי לאורך ציר רח’ סאמט, בפרט – משמעותית יותר ליחידות

38 מתוך 44

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.107

בבניין B. בכל הקשור לנוף הנשקף מבניין A, יש להזכיר גם את הבינוי המאושר לגובה
בתכנית הגובלת מצפון (לאורך רח’ סאמט), כפי שציינה הוועדה המחוזית.

106. לבסוף אציין כי לא מצאתי שיש בפסיקה אליה הפנו העותרים כדי לתמוך בעמדתם. הפסיקה
התייחסה לפרשנות ייבעל עניין בקרקעיי בגדרי סעיף 61א(ב1) ולא עסקה בחלופת ייבעל קרקעיי
ומכל מקום, לא עולה ממנה כי יש לקרוא ייבעל קרקעיי כייבעל קרקע ריקה”. כך, בעת”מ (נצ’)
45353-01-19 שתית בע”מ נ’ ועדת הערר מחוז צפון (15/5/19) נקבע בעקבות עניין ג’דעון כי
ייסעיף 61א(ב1)(2) לחוק הנ”ל, בכל הנוגע לבית משותף מהווה הסדר ספציפי ומחייב,
בנוגע לפרשנות המונח מי שיש לו עניין בקרקע’ שבסעיף 61א(ב) לחוקי (עניין שתית).
בעניין שתית דובר בתכנית לבניית שלושה מגדלים שבניית כולם הושלמה וכל הדירות בהם
נמכרו ובשלב זה, כשליזם כבר לא היו זכויות בקרקע, הוא ביקש ליזום תכנית כשטען כי
החוזים מקנים לו את זכויות הבניה העתידיות. לא זה המצב בענייננו, כאשר ליזמים יחידות
בבניין A (מלון ווסט) וזכויות בניה שאין חולק על קיומן, לבניית מבנים נוספים בחלקה. אם
וככל שדרוש, אעיר עוד כי אין מדובר בפסיקה המחייבת את בית משפט זה.

לעניין קביעת היועמ”ש כי היזמים היו מוסמכים להגיש את התכנית גם כיימי שיש לו עניין בקרקע”
משעה שהיזמים הם בבחינת “יבעל קרקעי, מתייתר כלל הצורך בחווייד יועמ”ש הוועדה
והצורך לבחון אם היזמים עומדים בתנאים שנקבעו להגשת תכנית לפי סעיף 61א(ב1)(2)
והתקנות. עם זאת ומשעה שחוות הדעת והדיון בוועדה המחוזית נערכו בגדרי חלופת הבית
המשותף (גם אם תחת ההסתייגות שכלל לא ברור אם יש בכך צורך בהיות היזמים הבעלים

הרשום) והצדדים התייחסו לכך בהרחבה בטענותיהם, ראיתי להוסיף עוד גם בעניין זה.

108. ראשית, מקובלת עלי בעיקרה עמדת המדינה אשר לאופן שבו יש לבחון את חווייד היועץ
המשפטי של הוועדה המחוזית, שנדרשת לפי סעיף 61א(ב1) לגבי תכנית שיזם “ימי שיש לו
עניין בקרקעיי. כלומר, יש לבחון את חוות הדעת במשקפי הביקורת השיפוטית המנהלית
ולבחון את סבירותה בהתאם לייגבולות הגזרה’ של בדיקת היועמ”ש. דהיינו: בשים לב לכך
שהבדיקה נעשית בשלב המוקדם של הגשת התכנית ועל פי הידוע באותה עת; בשים לב
למטרתה של חוות הדעת לערוך סינון ראשוני כחלק מההליך התכנוני, להבדיל מהכרעה
בזכויות קנייניות או חוזיות; לאור כוחה המוגבל של חוות הדעת לצורך קביעת הסמכות
להגיש תוכנית בלבד (בכלל זה, אף אין היא מחייבת את מוסד התכנון עצמו לאשר את התכנית
לגופה כפי שהוגשה או בכלל); ובשים לב לטיבו המוגבל של הבירור שנגזר מכל אלה. כפי
שמציינים דנה וזינגר “הבדיקה בשלב זה אינה מאפשרת, מטבע הדברים, מתן זכות טיעון
לכלל הנוגעים בדבר ואף לא בדיקות מעמיקות ומורכבות כגון הזמנת חוות דעת שמאיות

39 מתוך 44

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

פרטניות וכד’. זוהי בדיקה לכאורית, אותה על היועץ המשפטי לבצע על פי החוק על פני
הדברים’. הסקת קיומה של פגיעה או היעדרה צריכה, אם כן, ככלל, להתבסס על עיון
בתכנית המוצעת ומסמכים נוספים שיצורפו לה, היוועצות עם גורמי מקצוע במוסד התכנון
וכד’, אך לא על עריכת בדיקות מפורטות ומדוקדקות.” (שם בעמ’ 424). עוד יש להביא בחשבון
כי מטרת המחוקק בהוספת סעיף 61א(ב1) היא לייצר הליך פשוט יחסית של בחינה לכאורית
ראשונית ע”י היועץ המשפטי; ולא ליצור עוד שלב שמעורר קושי שלא לצורך בהליך התכנוני
ומסרבלו. הדברים יפים לשני ענפיו של מסלול יימי שיש לו עניין בקרקעיי שבסעיף זה; גם אם
הגדרת הרוב הדרוש והגדרת הפגיעה בכל אחד מהמסלולים שונה ומותאמת בכל הקשור
לסייק(2) והתקנות, לבית משותף. הכל, כמובן, לאור המצב המשפטי; ומבלי לכחד מתפקידה
הכפול של חוות הדעת לסנן את התכניות המוגשות בהתאם לנקודת האיזון שקבע המחוקק,
לאמור: הגנה על זכויותיהם של בעלי זכויות האחרים בתחום התכנית ומניעת השקעת
משאבים מצד מוסדות התכנון בהליך חסר היתכנות קניינית. בהתאם, גם אם יש סימני שאלה
כאלה או אחרים שהמקום להכריע בהם הוא בהליך אזרחי, אין פירושו של דבר, כי מגיש
התכנית אינו עומד לכאורה בתנאים המאפשרים הגשת תכנית על ידו לפי החוק. קביעת
היועמ”ש, כי היזם עומד בתנאים להגיש תכנית, אינה צריכה להיות קביעה מעבר לכל ספק.
כך גם אם, למשל, בסופו של יום ייקבע, כי קיימת פגיעה בדמות ירידת ערך לפי סעיף 197
בזכויותיו של עותר כזה או אחר, אין הדבר מלמד כי נפל פגם בחווייד היועץ המשפטי או שהיא
הייתה בלתי סבירה” בעת שניתנה.

;

109. בענייננו סבורני כי חוות הדעת שניתנה לאחר זכות טיעון לצדדים, היא בוודאי לכל הפחות
סבירה על רקע המצב המשפטי ובנסיבות העניין, בדין אומצה ע”י הוועדה ואין כל מקום
להתערבות בית המשפט בעניין זה. לא מצאתי שיש להתערב בחוות הדעת ולקבוע בניגוד לה,
כי היזמים אינם עומדים בתנאים שנקבעו להגשת תכנית. לעניין הרוב הדרוש, מקובלת עלי
חווייד היועמ”ש, מהטעמים שצוינו בה ובתגובת המדינה. דהיינו: יש לבצע את בדיקת הרוב
בהתאם למצב התכנוני התקף ולא בהתאם למצב בפועל בעת הגשת התכנית, כפי שטוענים
העותרים (שהוא מצב מקרי). יש לקחת בחשבון את 322 היחידות המאושרות או לכל הפחות,
את היחידות שניתן להן היתר (289) בבניין B שאף הוחל בבנייתו. לא נטען שנפלה ייטעות
חישוביתי בחוות הדעת ומסקנתה של היועמ”ש בדבר קיומו של הרוב הדרוש, בדין היא. אכן,
כנטען ע”י המשיבות, בטיעון זה מנסים העותרים לאחוז בחבל משני קצותיו. מצד אחד הם
טוענים שאין ליתן ייפרס”י ליזמים על כך שנמנעו מרישום הבית המשותף ומצד שני, הם
מבקשים לנצל מצב זה ואת העובדה שטרם נבנו כלל היחידות ולייחס לעצמם חלק גדול הרבה
יותר מחלקם העתידי בפועל, בהתאם למצב התכנוני המאושר לפי התכנית החלה.

40 מתוך 44

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

.110

TOP

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.112

גם לעניין העדר פגיעה, מקובלת עלי עמדת היועמ”ש ותגובת המשיבות. המחלוקת בין
הצדדים בעניין זה אינה עקרונית, שכן גם העותרים מסכימים כי מדובר בבדיקה על פני
הדברים בלבד, בדומה לבדיקת ההתכנות הקניינית הנעשית לצורך דיון בבקשה להיתר בניה
(ראו גם עתיים (תייא) 34648-07-19 ברנד נ’ הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל אביב מיום
26/3/20, ס’ 53) אך הם סבורים כי בנסיבות העניין קיומה של הפגיעה נראה כבר בבדיקה ייעל
פני הדברים”. בכל הקשור לשטח ההפקעה והבינוי ברכוש המשותף, כאמור, הטענה שכל אחד
מהעותרים הפך להיות בעל זכויות בכל שטח החלקה העומד על 20 דונם, עם רכישת יחידת
נופש בבניין A, מוקשית ואינה מקימה תשתית מספקת לפגיעה יעל פני הדברים” המונעת
הגשת התכנית. גם בכל הקשור לירידת ערך בגין הסתרת הנוף (בהשוואה להסתרה לפי הבינוי
בתכנית הקיימת) מקובלת עלי עמדת היועמ”ש והמדינה כי בנסיבות העניין על רקע הבינוי
המאושר בתכנית החלה ובתכניות הגובלות ומשמדובר בתכנית משביחה בעיקרה, אין קיומה
של פגיעה ברור כנטען. מדובר בתכנית המביאה לפיתוח החלקה שבאזור חוף הים של תל
אביב, המשלבת מגורים ומלונאות ומייצרת על פניו אזור אטרקטיבי שמאופיין במסחר
ומסעדות ואזורים הפתוחים לציבור. אזכיר שוב גם כאן כי בסופו של דבר, על פי התכנית
המאושרת, עם ביטול האגף הדרומי של מבנה C נותר שטח פנוי מבינוי מול בניין A (זאת בעוד

שהתכנית החלה אישרה קוטג’ים דו קומתיים גם בגבול הדרומי של המגרש ובמערב).

111. מסקנת היועמ”ש מקבלת משנה תוקף לאור תיקון הגדרת “פגיעה” בתקנות (תיקון מיום
2/9/21, קיית תשפייא 9605 עמ’ 4097) (התיקון). במסגרת התיקון הוסרה החלופה הכללית של
פגיעה ייעל פני הדברים” לפי פרק ט’ לחוק התכנון והבניה שהייתה בנוסח הקודם; ותחת זאת
באה הגדרה ברורה יותר של פגיעה, הכוללת פגיעה פיזית בדירה או ברכוש המשותף הצמוד
לה, בלבד או בגישה אליהם. זו ההגדרה כיום:

“פגיעה” – אם לפי התכנית המוצעת מתקיים אחד מהמפורטים להלן:
(1) התכנית מציעה שינוי בשטח של דירה, לרבות ברכוש משותף

שהוצמד לה, שבעליה לא מגיש את התכנית או מסכים לתכנית;
(2) התכנית מונעת מעבר או גישה לדירה, לרבות לרכוש משותף
שהוצמד לה, שבעליה לא מגיש את התכנית או מסכים לתכנית;
(3) הקרקע של בעל דירה אחר בבית המשותף מיועדת להפקעה לצורכי
ציבור לפי פרק ח’ לחוק;

התשפירא

בטיוטת תקנות התכנון והבניה (בעל דירה הרשאי להגיש תכנית בבית משותף) (תיקון)
2021 שפרסם משרד המשפטים (13/3/21) צוין כי “התיקונים המוצעים נועדו
ליצור בהירות ומבחנים פשוטים יותר, אשר יביאו לביטוי את כוונת המחוקק ליצור מנגנון
נהיר, אשר אינו מייצר קשיים משמעותיים מדיי בהגשת תכנית ביחס לבתים משותפים,

41 מתוך 44

.113

hor

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז תל אביב ואח’

TOP

.115

.116

תוך עריכת איזון ראוי עם הצורך להגן על זכויותיהם של בעלי דירות אשר התכנית עשויה
לפגוע בהם”.

114. לבסוף, מקובלת עלי עמדת המשיבות מטעמיה (כמפורט בעיקרי עמדתן לעיל), כי ככל
שנדרשה חווייד היועמ”ש במקרה זה, אזי במכלול נסיבות העניין כמפורט, אין בכך שלא
נערכה כבר לעת הגשת התכנית אלא הונחה לפני הוועדה מאוחר יותר, עם העלאת הטענה
להעדר סמכות בשלב ההתנגדויות, משום פגם המביא לביטול התכנית.

כפי שציינו המשיבות, גם אם אין לתיקון תחולה ישירה על ענייננו, תיקון החקיקה משליך על
פרשנות הדין הקודם (ראו למשל בג”ץ 8250/09 שוורץ נ’ הממונה על גמלאות). משכך,
הפרשנות הראויה לפגיעה גם בקשר לתקנות בנוסחן הקודם, היא פרשנות מצמצמת הקרובה
לפגיעה ממשית וישירה בדירה או ברכוש המשותף שצמוד לה. הדבר רחוק מרחק רב מהפגיעה
שלה טוענים העותרים. מקובלת עלי גם טענת המשיבות כי במישור הפרקטי, גם אם יימצא
שקיימת פגיעה במובן התקנות ויבוטל אישור התכנית, הרי שאם תוגש התכנית מחדש היום,
היא תיבחן לפי הגדרת “פגיעה”י שבתיקון הנייל; ויש להביא זאת בחשבון ביישום דוקטרינת
הבטלות היחסית ולהימנע מביטול התכנית גם אם נמצא שנפל פגם בהגשתה על ידי היזמים.

הבקשה למתן רשות לערור למועצה הארצית

העותרים סבורים כי יש ליתן רשות ערר למועצה הארצית בשל רגישות הסביבה החופית
והשאלות הרוחביות העקרוניות בקשר לזכות להגיש תכנית לגבי מקרקעין שבנוי בהם בית
משותף שאינו רשום והפגם הכבד שבהעדר חווייד בשלב קליטת התכנית; וכן, הסתירה
הנטענת לתמייא 13, העדר אישור הוולחו”ף לתוצר הסופי בשילוב עם ביטול מגבלת הגובה עם
פינוי שדה דב אשר מצדיקים בחינת חלופות ותכנון מחדש.
אני דוחה את העתירה גם בעניין זה. לא מצאתי שנפל פגם מן הסוג המצדיק התערבות בית
משפט זה בהחלטת יו”ר הוועדה (ובכלל) ואיני סבורה כי על רקע הדין ונסיבות העניין, יש
מקום ליתן רשות לערור.

ההסדר החקיקתי בדבר מתן רשות לערור נועד לברור ולסנן את העניינים שיגיעו לדיון
במועצה הארצית, לאחר שהתכנית התגבשה ואושרה על ידי מוסדות התכנון המוסמכים
בהליך תכנוני מלא ושלם כדין; ולמנוע מצב שבו יוגשו עררים רבים שיייסתמו”י שלא לצורך
את המועצה הארצית ויפגעו בעבודתה. יש לתת את הדעת גם להתארכות הליכי התכנון על
הפגיעה הכרוכה בכך בבעלי העניין בתכנית ובאינטרס הציבורי. מתי, אפוא, מוצדק ליתן
רשות ערר למועצה הארצית? – השיקולים הצריכים לעניין נקבעו בעיקרם בעע”מ 3663/02

42 מתוך 44

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

ועד שכונת עין כרם נ’ הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים פייד נז(2) 882. נקבע
כי יינדרש שהעניין יהיה חשוב עד כדי הצדקה לערב את המועצה הארצית, אם בשל היותו
בעל השלכה רחבה, אם בשל אופיו העקרוני, אם בשל היותו מלווה ברגישות ציבורית
מיוחדת ואם בשל היותו נתון למחלוקת ציבורית קשה”.

117. לא מצאתי כי תנאים אלה מתקיימים בענייננו. עצם העובדה שמדובר בתכנית החלה על קרקע
בחוף הים אינה מצדיקה כשלעצמה מתן רשות לערור אלא נדרש כי העניין המועלה, להבדיל
מהתכנית, יהיה בעל חשיבות המצדיקה לערב את המועצה הארצית (עת”מ (תייא) -53149-12
15 קולנוע מוגרבי נ’ יו”ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה במחוז ת”א 16/6/16 ערעור על פסק
הדין בעעיימ 7112/16 נמחק ביום 24/6/18 בהסכמה, תוך הסתייגות שאינה רלבנטית לעניין).
באופן דומה נקבע בעניין אחר, כי אין בחשיבות האדריכלית וההיסטורית של נווה צדק כדי
להקים כשלעצמה עילה לרשות ערר כמו גם הנושא של איחוד וחלוקה בתכנית (עתיים (תייא)
6716-12-10 עמותת תושבים למען נווה צדק נ’ יו”ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל אביב
מיום 4/2/13 שאושר בעע”מ 5029/13 פונדק נ’ יו”ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מיום
5/1/15). יתר על כן, העובדה שהתכנית נדונה כבר במוסדות התכנון הארציים, לרבות בוועדת
המשנה לעררים של המועצה הארצית, מטה אף היא את הכף לאי מתן רשות לערור (עע”מ
7031/13 נציגת הבית המשותף גלי ספיר נ’ יו”ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל
אביב, שיפה לענייננו בשינויים מחוייבים).

118. הדיון במועצה הארצית לא נועד לקיים דיון מחודש בכל הטענות שנטענו אלא קיום דיון
בעניינים חשובים שמוצדק לערב בהם את המועצה הארצית, כמפורט בהלכת עין כרם.
מקובלת עלי עמדת יו”ר הוועדה המחוזית כי הטענות שהועלו לגבי הבינוי המאושר בתכנית
הן טענות ספציפיות ביחס לתכנית הנקודתית ואף ביחס למערכת החוזית הספציפית שבין
העותרים ליזמים ואינן מצדיקות דיון במועצה הארצית ולא כל שכן, דיון מחודש במועצה
הארצית. כפי שציינתי, איני סבורה כי השינויים שחלו בתכנית לאחר הפקדתה מצדיקים דיון
מחודש של הוולחו”ף או המועצה הארצית, שאישרו את עיקר הסוגיות התכנוניות
המשמעותיות; ובכלל זה את עצם הקמת המלון (מבנה )C) ואת מיקומו. כמו כן, הטענות
בקשר לזכות להגיש תכנית ובכל הקשור לחווייד היועמ”ש הן טענות משפטיות בעיקרן ולובנו
על ידי בפסק דין זה. אין הן מצדיקות מתן רשות לערור למועצה הארצית, שהיא כידוע, מוסד
תכנון. כך למשל נקבע בעת”מ (ת”א) 2077/04 י. סהר נכסים 1996 בע”מ נ’ יו”ר הועדה
המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ת”א, כי “ככלל יש לצמצם את היתר הערר לשאלות של
מדיניות תכנון עקרונית. אין מקום לעררים בסוגיות של חוק ופרשנות. האחרונות הן נחלתו
של בית המשפט” (ראו גם עתיים (ת”א) 2076/04 ג’ומעה נ’ הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה
תל אביב). אין הצדקה, אפוא, לדיון מחודש במועצה הארצית גם מטעם זה.

43 מתוך 44

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

.119

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

לא מצאתי ממש גם ביתר טענות העותרים והן נדחות. בכלל זה נדחות הטענות הנוגעות לתכנון
לגופו ולבחירת האופציה התכנונית, היורדות לשורש שיקול הדעת התכנוני. לא מצאתי שנפל
כל פגם שיש בו כדי להצדיק התערבותו של בית משפט זה גם בעניינים אלה.

120. לאור קביעותיי ומשעה שלמעשה דנתי בעתירה לגופה, לא ראיתי להרחיב בטענת שיהוי
ומעשה עשוי. עם זאת, אני סבורה כי יש צדק רב בטענות הוועדה המקומית והיזמים לאור
זאת שהתכנית פורסמה למתן תוקף ולא נתבקש סעד זמני עם הגשת העתירה למניעת
הפרסום. לא ניתן להסכים עם הטענה שבקשה כזו לא הוגשה עם הגשת העתירה בשל הקושי
שבהעמדת ערבויות שיידרשו כנגד עיכוב הפרסום (ככל שתתקבל הבקשה לסעד זמני) ומשום
כך, אין לעמוד על טענת מעשה עשוי (לדיון בעניין זה ראו למשל פסק דיני בעתיימ -21054-10
20 מימון נ’ הוועדה המחוזית מיום 9/9/21, ס’ 96-97). היא הנותנת כי העותרים מודעים לכך
שיש בעיכוב כדי להצדיק ערבויות בסדר גודל שיהלום את נזקי העיכוב. במכלול הנסיבות גם
אין מקום לציפייה שהמדינה תעכב את הפרסום של התכנית בשל העתירה שהוגשה ובוודאי
שלא לטענה כי פרסום התכנית בנסיבות הגשת העתירה, הוא בבחינת חוסר תום לב.

121. סוף דבר: מכל האמור, העתירה נדחית.
העותרים ישלמו למשיבים 1-2,8, למשיבה 3 ולמשיבים 4-5 הוצאות בסך של 35,000 שייח לכל
קבוצה (בסך הכל 105,000 ₪). בפסיקת ההוצאות הבאתי בחשבון את התוצאה ואת ההשקעה
בעתירה, העניין שנדון ומכלול הנסיבות כמפורט. לא מצאתי לפסוק הוצאות למשיבות 6 ו- 7
שתמכו בקבלת העתירה.

המזכירות תדררן לצדדים

ניתן היום, ט’ ניסן תשפייב, 10 אפריל 2022, בהעדר הצדדים.

-8

יעל בלכר, שופטת

44 מתוך 44

hor

.15

TOP

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

השטח בחלקו המערבי של המתחם והפיכתו לשצ”פ שיצטרף לפארק החופי בתל אביב”.
כמו כן, “התכנית מאפשרת יצירת דופן מלונאית אחידה בחזית הפונה אל הים על ידי הקמת
בית מלון בחלקו המערבי של המגרש, וכן יוצרת חזית מסחרית פעילה בדופן לרח’ סאמט
היורד אל הים, מבלי לפגוע בגבעת הכורכר הקיימת היום. לצד זאת, התכנית מבטלת את
האפשרות לבניית קוטג’ים בחזית המערבית, הדרומית והצפונית (הקיימת במצב המאושר)
ומאפשרת הקמת בניין למגורים בחלקו הצפון מזרחי של המגרש. כמו כן, התכנית קובעת
כי הבניין הקיים בחלקו הדרום מזרחי של המגרש ימשיך לשמש בהתאם לתכנית החלה”.

מטרת התכנית כאמור בס’ 2.1 לתכנית היא ייתכנית לתיירות, מגורים ומסחר, הכוללת הסגת
הבינוי המאושר מעבר לקו 100 מ’ מחוף הים וקביעת שטח זה לשצ”פ שיהווה חלק מהפארק
החופי וכן הקמת בניין מגורים ובית מלון עם דופן מסחרית, שיצטרפו לבניין הקיים”.

עיקרי התכנית הם אלה (ס’ 2.2 לתכנית):

שינוי ייעוד: שינוי הייעוד מיימלונאות, תיירות, קייט ונופשיי לייתיירות מגורים ומסחריי
ושינוי של חלק מהשימושים יימבית מלוןיי ויימלון דירותיי ליימלונאות, מגורים ומסחריי. זאת,
תוך הפרדת שימושים בין בניין B (למגורים) ובניין C (למלונאות).

ייעוד (ובינוי) בניין A נותר כשהיה בתכנית החלה. עוגנה בתכנית החובה של כל רוכש וחליפיו,
להעמיד את יחידת הנופש לציבור חצי שנה בשנה, כשמלון הסוויטות ינוהל ע”י חברת ניהול
ותירשם הערה מתאימה בנסח רישום המקרקעין (ס’ 4.2.1).

– שינוי בינוי: העתקת הבנייה במערב מזרחה לקו ה- 100 מ’ מחוף הים, להקמת בית מלון בן
עד 3 קומות מעל מפלס הכניסה הקובעת בחזית המערבית הפונה לים ועוד עד 2 קומות
חלקיות, לאורך החזית הצפונית (רח’ סאמט). כאמור, התכנית מבטלת את הקוטג’ים שאושרו
בתכנית 1700/ב (חלקם בתחום ה- 100 מ’) ובמקומם, ייבנה המלון.

– קביעת שצ’יפ בחלקו המערבי של המתחם (בקו ה- 100 מ’) אשר יצטרף לפיתוח אזור הים.
קביעת זכויות בניה מעל ומתחת למפלס הכניסה הקובעת למלונאות, מגורים ומסחר (על
מנת לאפשר דופן מסחרית לרח’ סאמט).

– קביעת חזית מסחרית מתחת למפלס הכניסה הקובעת. כעולה מסעיף 4.2 לתכנית לאורך
רח’ סאמט בחזיתות בניינים B ו- C בקומת הקרקע יותרו שימושי מסחר, בתי קפה והסעדה
לציבור הרחב, וחזית פעילה עם כניסות מהרחוב ומהמלון.

אלו הם עיקר קורותיו של ההליך התכנוני עד לאישור התכנית:

5 מתוך 44

.16

hor

החלטת הוועדה המחוזית על הפקדה בתנאים מיום 26/12/16

דיון הפקדה בוועדה המחוזית התקיים ביום 26/12/16 והוחלט על הפקדת התכנית בתנאים,
שכן היא משפרת ככלל את התכנון הקיים לפי התכנית החלה. צוין עם זאת, כי נדרש לקיים
דיון בוולנת”ע ובוולחו”ף כיוון שהתכנית חלה בסביבה חופית.

TOP

.17

החלטת הוולחו”ף מיום 27/9/17

התכנית נדונה מספר פעמים בוולחוייף וביום 27/9/17 החליטה הוולחוייף לאשרה בכפוף
לשינויים (החלטת הוולחו”ף מיום 27/9/17, נספח 3 לתגובת המדינה). הוולחוייף ציינה כי
“התרשמה כי בתכנית המוצעת נעשה מאמץ ראוי לפינוי תחום חוף הים, לצורך פיתוחו
כשטח ציבורי פתוח ברצף לפארק החופי, ויצירת סביבה חופית איכותית לטובת כלל הציבור.
התכנית מייעדת שטח של כארבעה דונם בתחום חוף הים ל’שטח ציבורי פתוח’ וקובעת כי
השטח יפותח ויתוחזק על ידי העירייה. בנוסף, התכנית מציעה בינוי לטובת בית מלון (בניין
C) בחזית המערבית של המתחם ובקו הראשון אל החוף באופן התואם את מדיניות התכנון
העדכנית. כמו כן, בהתאם להחלטת הוועדה המחוזית, נקבעו שימושים נוספים לטובת
הציבור הכוללים חזית מסחרית לכיוון רחוב סאמט שהינו ציר משמעותי ומרכזי המוביל
לחוף הים” (ס’ 3-5 להחלטה).

.18

הוולחוייף הסתייגה מהמוצע ביחס לבניין B, שיועד כולו למגורים. זאת, אף שהכירה בצורך
לייעד בו גם שימוש למגורים, וקבעה בבניין B תמהיל של עירוב שימושים הכולל שימוש
מסחרי בקומה ראשונה, מלונאות ב- 50% משטח הבניין והיתרה, למגורים. עוד צוין בהחלטת
הוולחוייף כי “הוועדה סבורה כי התכנית המוצעת, יחד עם השינויים עליהם הורתה הוועדה,
יאפשרו פיתוח של המתחם הייחודי, תוך שיפור התכנון המאושר לטובת כלל הציבור, בין
השאר באמצעות הסגת חזית הבינוי מזרחה, ייעוד הרצועה המערבית לשצ”פ, הקמת בית
מלון וחזית מסחרית בחזית ראשונה לים, כמו גם בחלק מבניין B ותוך מתן תמריצים
למימוש הפרויקט באמצעות תוספת של שימוש למגורים בבניין Bי. בהחלטתה התייחסה
הוולחוייף גם לבניין A ולבעייתיות הכרוכה באכיפת הייעוד המלונאי בדירות הנופש, שאותן
נדרשים בעלי היחידות להעמיד לרשות הציבור לחצי שנה בכל שנה. הוולחוייף ציינה, כי למדה
מהוועדה המקומית שקיים קושי רב באכיפת הייעוד המלונאי ולפי המידע שנמסר, ככל
הנראה, רוב היחידות משמשות למגורים ורק כשליש משטחו של בניין A משמש כמלון ווסט.
הוועדה ציינה, כי שקלה אפשרות להפיכתו של בניין A למגורים, אך החליטה שאין לכך
מקום, שכן זהו בבחינת פרס לעבריינים, וקראה להידוק האכיפה על מנת שהמבנה ישמש
לייעודו המלונאי.

6 מתוך 44

hor

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.20

TOP

החלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית מיום 17/5/18, בעררים על החלטת הוולחוייף

על החלטת מליאת הוולחוייף הוגשו עררים למועצה הארצית. דיון התקיים לפני ועדת המשנה
לעררים ביום 15/2/18 והחלטתה ניתנה ביום 17/5/2018 (נספח 7 לעתירה).

ערר 42/17 הוגש ע”י גב’ יעל דורי, חברת הוולחוייף כנציגת הגופים הציבוריים (מבייכ המשיבה
7). בערר זה התבקש לבטל את החלטת הוולחוייף ולהורות על הכנתה של תוכנית חדשה
שתכלול רק את בניין B שישמש למלונאות בלבד, תוך ביטול בניין C – הערר נדחה במלואו.
ערר 42.1/17 הוגש ע”י היזם בשל צמצום היקף הייעוד למגורים – הערר נדחה בעיקרו.
בהחלטה נקבע, בין היתר, כי “… החלטת הוולחו”ף לצמצם את היקף הייעוד למגורים
בתכנית מקובלת עלינו מבחינה עקרונית, אולם החלטנו להורות לוועדה המחוזית לבחון את
האופן שבו תיושם החלטת הוולחו”ף ובמידת האפשר כך שתמהיל הייעודים שנקבע
בהחלטת הוולחו”ף ימומש ללא עירוב בין ייעודי המלונאות והמגורים בבניין Bי.

.21

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

בכל הקשור לשינוי ייעוד למגורים והיקפו קבעה המועצה הארצית, כי הוולחוייף אפשרה
“שילוב של שימושים מוגבלים נוספים דוגמת מגורים באופן שיפצה את בעלי הזכויות בגין
ביטול זכויות הבנייה בשורה המערבית” מתוך הכרה בכך שייהסטת כניה המאושרת
מזרחה עשויה לפגוע בזכויות הבניה על פי התכנית התקפה”; כי “הוולחו”ף סברה כי
בנסיבות העניין ולאור התועלות הציבוריות הרבות בתכנית, ניתן לבצע שינוי ייעוד מדוד
בתכנית”; וכי החלטת הוולחוייף יימבוססת ומנומקת וכי מתן האפשרות לשינוי ייעוד מוגבל
למגורים אינה מנוגדת לשיקולי השמירה על הסביבה החופית שעליה [על הוולחוייף] לשקול
במסגרת סמכותה” (ס’ 51-53 להחלטה).

לעניין עירוב השימושים הוסיפה והבהירה המועצה הארצית כי ייעם זאת, נדגיש כי יש
לראות את החלטת הוולחו”ף המאושרת על ידינו כהחלטה בדבר היחס בין היקף המלונאות
לבין היקף המגורים שיש לאשר בתכנית [57% למלונאות ו-43% למגורים -יב’], ולא
כהחלטה המחייבת השגת תמהיל זה דווקא באמצעות עירוב שימושים בבניין לאור
הטענות שעלו בנוגע לקשיים הנובעים מעירוב השימושים בבניין B, מצאנו לנכון להורות
לוועדה המחוזית לבחון את האפשרות ליישם את החלטת הוולחו”ף לעניין תמהיל הייעודים
הרצוי במתחם ללא הכרח בעירוב שימושים בבניין Bי (ס’ 105). הדברים הובהרו גם בסופה
של ההחלטה, כדלקמן :

“145. ככלל, אנו מבינים את עמדת היזם בדבר הקשיים התכנוניים
והתפעוליים הצפויים כתוצאה מתכנית המחייבת עירוב ייעודים בבניין
, ואף שהדבר אינו מתחייב, אנו נכונים להתחשב בכך ולשאוף להפרדת

7 מתוך 44

hor

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב ואח’

.23

TOP

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

.24

הייעודים, אם קיימת אפשרות לכך. על כן, הוועדה המחוזית תבחן דרכים
חלופיות למימוש תמהיל הייעודים הנ”ל, שאינן מחייבות עירוב ייעודים
בבניין B – בין אם על ידי הפחתת שטחי הבנייה הכוללים למגורים, בין
אם על ידי הוספת שטחי בנייה למלונאות ובין אם על ידי החלפה בין
הייעודים שנקבעו לבניינים B ו-C, או בכל דרך אחרת העולה בקנה אחד
עם עקרונות התכנית”.

[ההדגשות בקו בציטוטים לעיל ולאורך פסק הדין, הן שלי – ייב’]

החלטת הוועדה המחוזית מיום 9/7/18 בדבר הפקדה נוספת

לאור החלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית החליטה הוועדה המחוזית על
הפקדת התוכנית לאחר תיקונה בהתאם להחלטות הוולחוייף והוולנת”יע. יתרת השטחים
למלונאות במגרש הועמדה כנדרש על שיעור של 57% מהשטחים העיקריים בתכנית וזאת,
בדרך של תוספת שטח עיקרי למלונאות בבניין C, ללא חריגה מקווי הבניין.

סיכום הדברים עד כה – המועצה הארצית אישרה את החלטת הוולחוייף לרבות בינוי בניין C
במיקומו הנוכחי, שימוש למגורים בתחום התכנית וכן, את תמהיל השימושים (היחס בין
מלונאות למגורים); אך בניגוד לוולחוייף, לא ראתה לחייב עירוב שימושים בבניין B וביטלה
את החלטת הוולחוייף בעניין זה. המועצה הארצית אף הנחתה את הוועדה המחוזית לשאוף
להפרדת שימושים והורתה לה לבחון דרכים חלופיות למימוש התמהיל שנקבע, ככל שניתן,
ללא עירוב שימושים למלונאות ולמגורים. זאת, תוך שהותירה בידי הוועדה המחוזית שיקול
דעת רחב להשגת מטרה זו ייבין אם על ידי הפחתת שטחי הבנייה הכוללים למגורים, בין אם
על ידי הוספת שטחי בנייה למלונאות ובין אם על ידי החלפה בין הייעודים שנקבעו לבניינים
B ו-C, או בכל דרך אחרת העולה בקנה אחד עם עקרונות התכנית”. אדגיש, כי המועצה
הארצית (או הוולחוייף) לא קבעו כי צריך יהיה להביא את התכנית לאישורן פעם נוספת לאחר
עריכת השינויים שהתבקשו ובתום ההליך התכנוני.

החלטת הוולנתייע מיום 12/2/19

בהחלטה מיום 12/2/19 החליטה הוולנת”ע שבחנה את התכנית הן ביחס לתמ”א 1/12
(למלונאות) והן ביחס לתמ”א 13 (לחופים) – לאשר את התכנית. הוועדה התרשמה ייכי
התכנית תואמת למדיניות השמירה על תחום חוף הים בכך שמסיגה את הבינוי מעבר לתחום
ה- 100 מ’ קו החוף. התמהיל שקבעה ועדת הערר של 57% מלונאות ו- 43% מגורים, ובכלל
זה קביעתה לעניין יחס השימושים בבניין A מאפשר מתן מענה הולם של חדרי אכסון

8 מתוך 44

.26

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז תל אביב ואח’

.27

hor

.28

TOP

.29

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

מלונאי בעיר תל אביב בסמיכות לחוף הים, ותואם למדיניות הארצית בנושא המלונאות
המאפשר שמירה על עתודות הקרקע למלונאות בתל אביבי. (נספח 4 לתגובת המדינה).

הליכי התכנון לאחר ההפקדה

התכנית הופקדה ביום 14/7/19. הוגשו לה חמש התנגדויות וביניהן גם התנגדות העותרים.
דיון בהתנגדויות התקיים ביום 23/12/19, שאז טענו העותרים כי היזם כלל אינו עומד בתנאים
המאפשרים את הגשת התכנית על ידו לפי חוק התכנון והבניה ותקנות התכנון והבניה (בעל
דירה הרשאי להגיש תכנית), תשע”ו-2016 (התקנות או תקנות בעל דירה הרשאי להגיש
תכנית). הוועדה המחוזית הורתה על הגשת טיעונים בכתב בסוגיה זו ולאחר מכן, התקבלה
בידה חווייד היועצת המשפטית של הוועדה מיום 17/9/20, שלפיה היזמים עומדים בתנאי
החוק והתקנות (נספח 12 לעתירה, חווייד היועמ”ש). חווייד היועמ”ש הוצגה לוועדה בדיון
מיום 21/9/20 (נספח 13 לעתירה). במסגרת דיון זה גם דנה הוועדה המחוזית בתכנית וציינה
כי היא שוקלת לבצע מספר תיקונים ובהתאם, בוצע פרסום נוסף להתנגדויות לפי סעיף 106(ב)
לחוק התכנון והבניה. השינוי הרלבנטי לענייננו הוא גריעת האגף הדרומי של בניין C המצוי
מול בניין A, כשהשטח יישאר שטח פנוי ללא בינוי (סומן בתשריט להלן כיישטח להסרהיי);
תוך שזכויות הבניה העל קרקעיות בשטח שנגרע יתווספו לחלקו הצפוני של בניין C לאורך
חזית רחוב סאמט ע”י תוספת של שתי קומות. שינוי זה הוגדר “השינוי המוצע”.

התכנית נבחנה ואושרה גם על ידי הוועדה לבדיקת תכניות של משרד התיירות (ראו ההחלטה
מיום 4/2/19, נספח 6 לתגובת היזמים).

עד כאן, אפוא, עברה התכנית דרך מסרקות ועדות התכנון הארציות השונות והסתיימה
מלאכת ההכנה וההתייעצות בין מוסדות התכנון. מכאן, לשיתוף הציבור בתהליך התכנון
המקובל בדרך של פרסום להתנגדויות.

לאור הפרסום הנוסף הוגשו חמש התנגדויות נוספות, לרבות התנגדות נוספת של העותרים
מיום 30/11/20. הוועדה המחוזית קיימה דיון בהתנגדויות ושמעה את המתנגדים ואת נציגי
הוועדה המקומית ובהחלטה מיום 1/2/21 אישרה את התכנית בכפוף למספר תיקונים. לצורך
העניין כאן די אם אציין כי התנגדות העותרים נדחתה בעיקרה, אולם היקף הבניה העל
קרקעית צומצם ונוספה קומה חלקית אחת בלבד בחזית הצפונית של מבנה C לאורך רחוב
סאמט (במקום שתי קומות כפי שפורסם לפי ס’ 106(ב) במסגרת השינוי המוצע).

לנוחות הדיון, להלן תשריט התכנית כפי שפורסם להתנגדויות מכוח סעיף 106(ב) לחוק.
התשריט ערוך עייג תכנית קומת הגג של מבנה C, הובא מתגובת המדינה לעתירה. ציינתי בו

מתוך 44

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

עת”מ 38819-05-21 פרי ואח’ נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז תל אביב ואח’

הים

hor

את השטח להפקעה וכן את סימני הבניינים ושמות הרחובות. בתשריט מובא המצב לפי
התכנית המופקדת וכן, השינוי שביקשה הוועדה המחוזית לבצע בה, ובגינו נדרש הפרסום
מכוח ס’ 106(ב) (החלטה מיום 21/9/20). הוצע, כאמור, לגרוע את האגף הדרומי של בניין C
(מסומן בקו מרוסק כיישטח להסרה”י); ולהוסיף את הזכויות העל קרקעיות שנגרעו עייר
תוספת של עד שתי קומות (מסומן כיישטח להוספה”י) באגף הצפוני של בניין C (השינוי

המוצע).

TOP

רחוב הרצל רוזנבלום

סלון

CCCCCCCCC

CCCCCם, רחוב שמעון סאמט

B

טח להוספה

C

שטח להסרה

10 מתוך 44

שטח

ההפקעה

תכנית קומת גג קנימ: 1:500

ם מוסו בני תכנית 55160756]

התכנית המופקדת אושרה כולל השינוי המוצע, במספר שינויים. האגף הדרומי של בניין C
נגרע. זכויות הבניה העל קרקעיות שנגרעו (כ- 570 מייר), נוספו לאגף הצפוני לאורך חזית רח’
סאמט, ע”י תוספת קומה חלקית אחת בלבד. עוד נקבע כי ייאסר גידור בקו ה- 100 מ’; כי
שטחי השירות יצומצמו מ- 46,500 מייר ל- 25,000 מייר ולא תותר המרה של שטחי שירות
מתחת לקרקע אל מעל הקרקע; כי כל החניות יהיו תת קרקעיות; וכי תפעול המבנים וחצרות
המשק ייעשה בתת הקרקע.

להבהרת הדברים ולהמחשת גריעתו של האגף הדרומי של בניין C תוך הוספת קומה חלקית
לאגף הצפוני של בניין C, להלן קטע מנספח הבינוי של תכנית חוף הצוק, המציג את החזית
המערבית לחוף הים (בניין A מימין):