בפני
כבוד השופטת קרן מילר
תובעת
רד תקשורת מחשבים בע"מ
נגד
נתבעת
הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים
ב"כ התובעת עו"ד מוטי איצקוביץ ועו"ד ארז טל
ב"כ הנתבעת עו"ד ארז שפירא
פסק דין (חלקי)
האם יש לחייב את הוועדה המקומית בהוספת ריבית פיגורים לסכום היטל השבחה שהיא משיבה לנישום בעקבות גביית יתר, ואם כן ממתי תתווסף ריבית הפיגורים? אלו השאלות העומדות בלב הליך זה.
רקע
התובעת הינה חברה העוסקת במגוון תחומי פעילות בענף ההיי-טק. בעקבות עסקת מכר שביצעה התובעת הוטל עליה חיוב בהיטל השבחה ששולם על ידי התובעת במקביל לדרישתה למינוי שמאית מכריעה. לאחר מינוי שמאית מכריעה הגישו הצדדים עררים במסגרתם הסכימו לבסוף על אימוץ השמאות המכריעה. בעקבות הסכמה זו, ולאחר שהושב סכום מסוים לתובעת על ידי הנתבעת, הגישה התובעת את התביעה דנן בטענה כי שילמה היטל השבחה ביתר וכי על הנתבעת להשיב לה סך של 663,500 ₪.
לאחר דיון מקדמי שהתקיים בהליך, ועוד טרם הגישו הצדדים את ראיותיהם, הודיעו הצדדים על רשימת מוסכמות ופלוגתות ביניהם והסכימו כי ההכרעה בהליך תינתן על בסיס סיכומים בכתב ללא שמיעת הוכחות.
בהתאם למוסכמות שהגישו הצדדים אין מחלוקת כי מועד המימוש של הנכס היה ביום 1.5.2014 על דרך המכר. ההסכם דווח לנתבעת ביום 22.6.14. דרישתה של הנתבעת לתשלום היטל השבחה עמדה על סך של 19,676,340 ₪ בערכי 4.5.16. ביום 4.5.16 שולם סכום זה במלואו על ידי התובעת. סכום זה כלל הפרשי הצמדה וריבית בסך של 1,080,941 ₪ אשר חושבו מיום 22.10.2013 עד ליום 4.5.2016 לפי חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ם-1980 (להלן "חוק הרשויות המקומיות").
כמו כן, אין מחלוקת כי בהתאם לשומה המכרעת נקבע כי שומת היטל ההשבחה של התובעת עומדת על סך של 13,731,699 בערכי 22.10.13. השמאית המכריעה קבעה כי על התובעת לשלם ריבית בהתאם לחוק הרשויות המקומיות מיום 1.5.14 ועד ליום 22.6.14.
השומה המכרעת ניתנה ביום 24.7.16 וכנגדה הגישו שני הצדדים עררים לוועדת הערר המחוזית לפיצויים והיטל השבחה בעירית ירושלים. ביום 18.3.18 ניתנה החלטת וועדת הערר אשר אישרה את השומה המכרעת על בסיס הסכמת הצדדים.
מוסכם על הצדדים כי במסגרת הליכים קודמים ביניהם הושב לתובעת ביום 9.7.17 סך של 1,053,084 ₪; וכן הושב לתובעת ביום 17.5.18 סך של 4,871,115 ₪ לאחר קיזוז חובות ארנונה בסך 145,314 ₪.
הצדדים העמידו להכרעה שתי פלוגתות הקיימות ביניהם. האחת, האם היה מקום להשיב לתובעת את הפרש היטל ההשבחה אשר שולם ביתר כשהוא נושא הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק הרשויות המקומיות, כשיטתה של התובעת; או שמא יש להשיב את היטל ההשבחה אשר שולם ביתר כשהוא מחושב לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 (להלן "חוק פסיקת ריבית"), כשיטתה של הנתבעת. הפלוגתה השניה הינה מהו המועד ממנו יש לחשב את ריבית הפיגורים.
התובעת טוענת שעל הנתבעת להשיב לה סך של 663,050 ₪ (נכון ליום הגשת התביעה), בהתחשב בהפרשי ריבית מכוח חוק הרשויות המקומיות בין המועדים 4.5.16 (יום התשלום בפועל) ועד ליום השבת היתרה בפועל. הנתבעת סבורה כי להשבת סכום היטל השבחה ששולם ביתר יתווספו הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק פסיקת ריבית ובלבד שההשבה מבוצעת תוך 30 יום מיום ההחלטה הסופית המורה על השבה. ככל שלא בוצעה השבה תוך 30 יום כאמור תתווסף לסכום ההשבה ריבית לפי חוק הרשויות המקומיות החל מיום ההחלטה.
טענות הצדדים
התובעת סבורה כי המחוקק יצר בהוראות התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן "חוק התכנון והבניה") סימטריה באופן הגביה וההשבה של תשלומי היטל השבחה ששולמו ביתר או בחסר בהתאם לחוק הרשויות המקומיות ובדומה לגביית ארנונה בפיגור. עוד נטען כי חוק פסיקת ריבית, לפיו ביצעה הנתבעת את החזר התשלום, נטול זיקה להליכים דנן וכלל לא אוזכר על ידי המחוקק בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. סעיף 6 לחוק זה מפנה להחלת הסדר ספציפי מקום שהוא קיים.
התובעת טוענת כי כפי שהנישום נדרש לשלם תשלומי פיגורים ללא תלות בהליכים שננקטו כנגד החיוב, וכפי שהוועדה חייבה את התובעת בתשלומי פיגורים החל ממועד החיוב ולא בחלוף 30 ימים ממנו, כך גם הרשות נדרשת להשיב את מה שגבתה ביתר בתוספת תשלומי פיגורים מיום התשלום. לטענתה, גישה זו מתיישבת עם גישת המחוקק הישראלי בדיני המיסים.
בנוסף טוענת התובעת כי מניין הימים לפיו נספרה תקופת ההשבה אינה מיום התשלום בפועל אלא מיום החלטת וועדת הערר.
הנתבעת טוענת כי על פי הפסיקה השבת סכום היטל השבחה ששולם ביתר מתחלקת לשתי תקופות- ממועד התשלום ועד למועד קבלת החלטה סופית ביחס לסכום, יש להוסיף הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק פסיקת ריבית; וככל שהוועדה המקומית לא משיבה את הסכום בתוך 30 יום תתווסף לסכום ההשבה האמור ריבית פיגורים ממועד ההחלטה המורה על ההשבה ועד להשבה בפועל. הנתבעת סבורה כי בהתאם לכללים אלו, במקרה דנן היא השיבה לתובעת סכום ביתר.
לטענת הנתבעת מלשון סעיף 6 לחוק הרשויות המקומיות וסעיף 17 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה המפנה אליו, ומהפסיקה המפרשת סעיפים אלו, אין כוונה "להעניש" את הוועדה המקומית במקרה בו טרם התקבלה הכרעה בשיעור ההיטל. הידיעה על התשלום ביתר קמה רק בעת ההכרעה הסופית בשיעור ההיטל. עוד נטען כי הנישום זכאי לשלם רק את הסכום שאינו שנוי במחלוקת ולכן גם טעם זה מצדיק שלא להעניש את הנתבעת. הנתבעת סבורה כי תכליתה של ריבית הפיגורים היא לתמרץ חייב לשלם חוב פסוק במועד ואף תכלית זו תומכת בעמדתה.
דיון והכרעה – מסגרת נורמטיבית
התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה (להלן "התוספת השלישית") מסדירה את ההוראות בעניין תשלום היטל השבחה. גובה ההיטל נקבע בשלב הראשון על ידי שמאי מקרקעין מטעם הוועדה המקומית (סעיף 4(1) לתוספת השלישית). החיוב בתשלום ההיטל קם במועד בו מימש החייב זכות במקרקעין לגביהם חל ההיטל (סעיף 7(א) לתוספת השלישית). ככל שסכום ההיטל נקבע לפני מועד החיוב הוא מוצמד למדד המחירים לצרכן או מדד תשומות הבניה לפי השיעור הנמוך מביניהם (סעיף 9 לתוספת השלישית).
חייב בהיטל שלא חולק על עצם החיוב בתשלום אלא על גובה התשלום רשאי לפנות בבקשה למינוי שמאי מכריע לצורך הכרעה בעניין גובה החיוב. על החלטת השמאי המכריע רשאים החייב או הוועדה המקומית לערור לפני וועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה (להלן "וועדת הערר") (סעיף 14(ב) לתוספת השלישית), ועל החלטת וועדת הערר ניתן לערער לבית המשפט לעניינים מנהליים (סעיף 14(ד) לתוספת השלישית).
סעיף 15 לתוספת השלישית קובע כי על תשלום ההיטל יחול חוק הרשויות המקומיות. המשמעות היא שיחול סעיף 2 לחוק הרשויות המקומיות, כך שככל שלא שולם ההיטל תוך 30 יום ממועד החיוב, ישלם החייב את סכום ההיטל בתוספת תשלומי פיגורים. כיום מוגדרים בחוק זה תשלומי פיגורים כריבית צמודה בשיעור של 0.5% לחודש או בשיעור אחר שיקבעו שרי הפנים והאוצר. ההגדרה בחוק הרשויות המקומיות כוללת הבהרה למועדים להם תתווסף ריבית הפיגורים – "ממועד החיוב בתשלום החובה עד יום שילומו". אוסיף כי סעיף 16 לתוספת השלישית מסמיך את בית המשפט לעניינים מנהליים, וועדת הערר והשמאי המכריע להפחית את תשלומי הפיגורים שבעל המקרקעין חייב בהם לפי חוק הרשויות המקומיות בשל התקופה שבה התנהל ההליך לפניהם, ואף בשל תקופה נוספת מטעמים מיוחדים שיירשמו.
הסעיף החל על הסוגיה העולה במקרה דנן הוא סעיף 17 לתוספת השלישית שזו לשונו (חוק ההצמדה המוזכר בו הינו חוק הרשויות המקומיות):
הוחלט בהליכים לפי תוספת זו על הפחתת החיוב בהיטל או על ביטולו, יוחזרו הסכומים ששולמו מעבר למגיע, בתוספת תשלומי פיגורים כמשמעותם בחוק ההצמדה, וסעיף 6 חוק ההצמדה לא יחול.
הסעיף קובע, אם כן, כי גם הוועדה המקומית מחויבת להחזיר את תשלום היתר של היטל ההשבחה בתוספת תשלומי פיגורים. המחלוקת העיקרית בין הצדדים הינה מאיזה מועד יחויב ההחזר בתוספת של ריבית פיגורים.
שני הצדדים הפנו לפסיקה התומכת בעמדתם וזאת מאחר שטרם נפסקה הלכה מחייבת בסוגיה זו.
בית המשפט העליון התייחס לסוגיה זו, אך באמרת אגב בלבד, במסגרת ע"א 2761/09 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' הפטריארך היווני אורתודוכסי של ירושלים (27.8.2012), שם נקבע כי על הרשות להשיב לנישום היטל השבחה ששילם לאחר שהתוכנית המשביחה פקעה ללא התעשרות מצידו של הנישום:
"ישנם טעמים המצדיקים את השבת ההיטל בתוספת ריבית פיגורים ממועד תשלומו בפועל, אך נראה כי הרציונל התומך בפרשנות זאת נובע, בין השאר, גם מהנחה סמויה בדבר אשם מצד הרשות, שאינה מתקיימת בהכרח במקרה שלפנינו… ההחלטה בדבר השבת ההיטל אין משמעה כי גבייתו היתה בלתי מוצדקת מלכתחילה, אלא שהמשך החזקתו בידי הרשות בנסיבות שבהן פקע אירוע המס מבלי שהוגשמה תכלית גבייתו, אינה כדין. אין פירושו כי לא צריכה להשתלם ריבית, המגלמת את דמי השימוש בכסף, אלא שאינני בטוחה כי ראוי לחייב את הרשות בריבית פיגורים מן הסוג הקבוע בסעיף 17" (פסקה 42).
נראה אם כן כי בית המשפט העליון מייחס חשיבות לשאלה האם פעולת הרשות נגועה באשם לצורך הכרעה בשאלה האם יש לחייב את הרשות בהחזר התשלום בתוספת ריבית פיגורים אם לאו.
בפסיקת בתי המשפט המחוזיים ניתן למצוא, כך נראה, את שתי העמדות שמייצגים הצדדים כאן. כך קבע בית המשפט המחוזי מרכז (כב' השופט יעקב שינמן) בע"א (מחוזי מרכז) 44846-10-12 זאדה נ' עירית רחובות (12.4.2015) (להלן "עניין זאדה") כי סעיף 17 לתוספת השלישית חל רק במקרה של פיגור בהשבה העולה על 30 ימים מיום מתן החלטת השמאי המכריע בדבר הפחתת היטל ההשבחה ועד ליום ההשבה בפועל (פסקה 27).
בדומה אישר בית המשפט המחוזי מרכז בשבתו כבית משפט לעניינים מנהלים (כב' השופט עופר גרוסקופף) הסדר פשרה בתביעה ייצוגית אשר קבע כי היטל השבחה שהופחת בעקבות החלטת שמאי מכריע או וועדת ערר יוחזר לנישום בתוספת ריבית והצמדה לפי חוק פסיקת ריבית כל עוד הסכום מוחזר לנישום תוך 30 יום מיום מתן ההחלטה הרלוונטית; ואם לא הוחזר הסכום כאמור תתווסף ריבית פיגורים מיום מתן ההחלטה ועד להשבה בפועל. בית המשפט ציין כי-
"התוצאה היא שבגין התקופה בה לא ניתן ליחס למשיבות אשם בהחזקת הכספים ששולמו ביתר (תקופת הערר) הן נדרשות לשלם ריבית בשיעור מתון, המייצג רק את מחיר הכסף במשק, בעוד שביחס לאותם רכיבים שתשלומם עוכב באשמת המשיבות (כגון מרכיב הריבית), משולמת ריבית פיגורים, הנושאת גוון עונשי" (ת.צ. (מנהלי מרכז) 26550-03-12 עיזבון המנוח אולפינר זהר ז"ל נ' עיריית ראשון לציון, פסקה 18 (9.9.2013) (להלן "עניין אולפינר")).
לעומת זאת, באותה ערכאה (כב' השופטת מיכל נד"ב) התקבלה בקשה לאישור תובענה ייצוגית בגין חיובי יתר בארנונה אשר הוחזרו לנישומים על ידי העיריה בצירוף הפרשי הצמדה בלבד וללא תוספת ריבית. בית המשפט קבע כי המחוקק ביקש להשוות את הרשות לנישום מטעמי הגינות ושוויון ככל האמור בתשלום ריבית פיגורים מקום בו הודיע הנישום לרשות בכתב על גביית היתר. נקבע כי הגשת השגה על ידי הנישום מהווה הודעה בכתב כנדרש ולכן נראה כי יש להשיב את הסכום בתוספת ריבית פיגורים ככל שלא הושב הסכום תוך 30 יום מיום הגשת ההשגה:
"כשם שיש לתמרץ את הנישומים לשלם במועד את הארנונה, כך יש לתמרץ את הרשות שלא לגבות ארנונה שאינה מגיעה לה, ולקיים מערכת בקרה שתאתר טעויות בחיוב ותעשה להשבת הכספים לנישומים בהקדם" (ת.צ. (מנהלי מרכז) 10615-08-11 פרג' נ' עיריית פתח תקווה (6.6.2013) (להלן "עניין פרג'")).
להשלמת התמונה יצוין כי ביום 1.8.2021 ניתן פסק דין בתובענה הייצוגית על בסיס החלטת האישור שהוזכרה לעיל. עם זאת יש להפנות את תשומת הלב כי החלטה זו עוסקת בארנונה ולא בהיטל השבחה.
בפסיקת בתי משפט השלום ניתן להבחין בעמדה גורפת המאמצת את העמדה שהתקבלה בעניין זאדה ובעניין אולפינר, דהיינו חיוב בריבית פיגורים רק לאחר חלוף 30 יום מעת הכרעה בהליכים לפי התוספת השלישית (ראו ת.א. (שלום ת"א) 67498-01-17 וינברג נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה תל-אביב (9.4.2019) (להלן "עניין וינברג"); ת.א. (שלום חי') 57098-03-15 קוסמודילר בע"מ נ' עירית חדרה (21.2.2017) (להלן "עניין קוסמודילר"); ת.א. (שלום עפ') 62862-11-15 מעגן עבודות ימיות וצלילה בע"מ נ' עיריית עפולה (12.5.2019) (להלן "עניין מעגן"); ת"א (שלום נצ') 62310-09-17 מורדות הארבל בע"מ ואח' נ' ועדה מקומית לתכנון הגליל המזרחי (27.2.2021) (להלן "עניין מורדות הארבל"; יש לציין כי תלוי ועומד ערעור על פסק דין זה); תא"ק (שלום ת"א) 987-02-13 אבן חי 1993 בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב יפו (6.9.2013) (להלן "עניין אבן חי")).
מעניין לשים לב לעובדות המקרה בת.א. (שלום קריות) 40020-06-13 אייזנברגר יעקב וטובי, חברה לבנין ועבודות ציבוריות בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה קרית אתא (20.11.2017). באותו מקרה חויבה הוועדה המקומית בריבית פיגורים החל מחלוף 30 יום מעת פרסום חוות דעתו של השמאי המכריע ועד התשלום בפועל על אף שהוגש ערר על הכרעת השמאי. זאת, מאחר שהוועדה המקומית לא ערערה על החלטת השמאי המכריע אלא רק הנישום. בנסיבות אלו ברור היה כבר בעת מתן חוות דעתו של השמאי המכריע כי יהיה על הוועדה המקומית להשיב סכום כלשהו לנישום, ובגין סכום זה חויבה הוועדה המקומית בתשלום ריבית פיגורים לאחר שלא השיבה אותו בחלוף 30 יום.
פרשנות החקיקה
פרשנותו של סעיף חוק נעשית בשלושה שלבים: בשלב הראשון יש לבחון את מתחם האפשרויות הלשוניות של דבר החקיקה. פרשנות שאין לה אחיזה בלשונו של החוק תיפסל כבר בשלב זה. בשלב השני נבחנת תכליתו של החוק ובהתאם לתכלית זו נבחרת הפרשנות הלשונית המגשימה את תכליתה של הנורמה. השלב השלישי נועד למקרה בו לחוק ישנן מספר תכליות המתנגשות זו בזו ואז יפעיל הפרשן את שיקול דעתו לצורך בחירת הפרשנות התכליתית (ראו למשל עע"ם 4955/07 הוועדה המקומית לתכון ולבניה רעננה נ' קרן תורה ועבודה, פ"ד סד(2) 353, פסקה 30 לפסק דינה של כב' השופטת ארבל (2010)). בהתאם לשלבים אלו יש לבחון את פרשנות הסעיף שבמחלוקת.
פרשנות לשונית
סעיף 17 לתוספת השלישית שותק בשאלה מהו המועד ממנו תתווסף ריבית פיגורים להחזר של היטל השבחה ששולם ביתר. שתיקה זו יכולה להתפרש כהחזר של הסכומים מהיום בו שולמו ועד יום ההחזר. פרשנות זו בהחלט מתיישבת עם לשון החוק. כך גם צודקת התובעת כי סעיף 17 לתוספת השלישית מפנה למשמעותם של תשלומי פיגורים לפי חוק הרשויות המקומיות, שם מוגדרים תשלומי פיגורים ממועד החיוב בתשלום החובה עד יום שילומו. באופן מקביל ניתן להקיש כי החזר תשלום היתר הוא ממועד התשלום בפועל עד מועד ההחזר, אם כי יש לציין כי היקש זה אינו הכרחי, שכן מדובר על תקופות שונות.
מנגד, גם פרשנותה של הנתבעת מתיישבת עם לשון החוק השותקת. כפי שמציינת הנתבעת, סעיף 17 לתוספת השלישית פותח במילים "הוחלט בהליכים לפי תוספת זו…". לכאורה יכול היה המחוקק להורות בפשטות על השבת כל תשלום ששולם ביתר בתוספת ריבית פיגורים. אלא שהמחוקק מתייחס מפורשות להחלטה בהליכים לפי התוספת השלישית. ממילים אלו ניתן להסיק כי כוונת הסעיף הייתה להוספת ריבית הפיגורים להחזר התשלום רק מיום מתן ההחלטה (ראו גם עניין זאדה, פסקה 27).
עם זאת אעיר כבר כעת כי החוק אינו מפרש על איזו החלטה מדובר- האם מיום החלטת השמאי המכריע? האם מיום החלטת וועדת הערר או מיום ההחלטה של בית המשפט לעניינים מנהליים? האם מיום ההחלטה הראשונה או מיום ההחלטה החלוטה? הצדדים בעניין דנן לא התייחסו לשאלות אלו אך אני סבורה כי הן משמעותיות ואתייחס אליהן בהמשך הדברים.
באשר להפניה לחוק הרשויות המקומיות, פרשנות זו תטען כי לא ניתן להקיש מהמועדים שנקבעו בחוק זה לגבי החזר ביתר של תשלום היטל השבחה. למעשה, הסעיף היחיד בחוק הרשויות המקומיות שעוסק מפורשות בהחזר תשלומי יתר על ידי הרשות הוא סעיף 6, והרי סעיף זה הוחרג על ידי סעיף 17 לתוספת השלישית ולפיכך הוא אינו חל על החזר היטל השבחה. לפיכך נראה כי המחוקק הפנה לחוק הרשויות המקומיות רק לשם שאיבת שיעור ריבית הפיגורים שתחול. לשם כך אגב נראה כי הוחרג סעיף 6 לחוק הרשויות המקומיות, שכן סעיף זה קבע בתקופות מסוימות שיעור ריבית פיגורים להחזר תשלומי יתר בשיעור שונה מזה שנקבע בסעיף 1 לאותו חוק במקרה בו הנישום מפגר בתשלום חובו. המחוקק ביקש להחיל על החזר היטל השבחה על ידי הרשות את גובה ריבית הפיגורים בה יחויב בעל מקרקעין המאחר בתשלום ההיטל. אין בכך להשליך דווקא על מועדי התוספת של ריבית הפיגורים (ראו עניין זאדה, פסקה 32).
מאחר ששתי הפרשנויות מתיישבות עם לשון החוק, יש לעבור לבחינת תכליתו.
פרשנות תכליתית
יש לעמוד תחילה על המטרות השונות של הצמדת סכום כסף למדד, הוספת תשלומי ריבית לפי חוק פסיקת ריבית, והוספת תשלומי ריבית פיגורים.
הצמדת סכום כסף למדד נועדה על מנת לפצות על ירידת ערכו של הכסף בחלוף הזמן. ללא הצמדת הסכום יוחזר למעשה סכום כסף ששוויו הריאלי נמוך יותר מזה שניתן בתחילה, וזאת בשל השינויים בערך הכסף החלים עם חלוף העיתים. הוספת תשלומי ריבית לסכום הכסף באה לפצות על עיכוב סכום הכסף אצל אדם אחר, והיא מבטאת את דמי השימוש בכסף. דהיינו, ההנחה היא שאם היה הכסף נשאר בידי המשלם הוא היה יכול להרוויח ממנו את סכום הריבית ולפיכך יש לפצותו על סכום זה שלא הרוויח באותה תקופה בה הכסף הוחזק על ידי אחר (ראו ע"א 3381/17 אשכנזי נ' בן שלמה, פסקה 45 (22.8.2018); עניין אולפינר). כפי שסיכם זאת בית המשפט העליון: "כסף ששולם מוחזר לרוב בערכו הריאלי. עקרון מניעת ההתעשרות שלא כדין מחייב דרך-כלל כי לסכום הנומינלי תתווסף הצמדה וכן ריבית ריאלית, המייצגת את דמי השימוש בכסף" (ע"א 5267/03 פרג'-גשורי נ' מיטל, פ"ד נט(5) 337, 358 (18.1.2005)).
תכליתה של ריבית הפיגורים היא שונה. ריבית פיגורים היא ריבית בשיעור מיוחד, גבוה מהשיעור הרגיל שנועד לפצות על ירידת ערך הכסף ועל דמי השימוש בכסף בחלוף הזמן. לפיכך, ריבית פיגורים היא בעלת גוון עונשי. היא נועדה לתמרץ את הנישום לשלם את חובו במועד, ואף לתמרץ את הנישום לדווח במועד לרשות אודות המקרה המקים חבות במס (ראו עניין זאדה, פסקה 20; בר"מ 6878/17 עיריית ראשון לציון נ' נחום, פסקה 30 (6.5.2020)).
תכליות שונות אלו מובילות למסקנה כי לא ניתן לקבל את עמדת התובעת לפיה יש לחייב את הרשות בריבית פיגורים החל מיום תשלום היטל השבחה בפועל על ידי התובעת ועד השבתו על ידי הנתבעת. על מנת לחייב בריבית פיגורים, שהינה כאמור ריבית בעלת גוון עונשי, יש צורך באשם כלשהו המצדיק חיוב בריבית מעין זו. כאשר נישום מתמהמה לשלם את חובו, אשמו בעניין זה מצדיק חיובו בריבית פיגורים. כאשר נקבע סכום היטל מופחת והוועדה המקומית אינה משיבה תוך 30 ימים את הפרשי החיוב שהוטל ביתר, מוצדק לחייבה בריבית פיגורים בגין האיחור בהשבת התשלום. לא כך הוא הדבר כאשר הוועדה המקומית קובעת את גובה היטל ההשבחה באמצעות שמאי מטעמה ובדיעבד נקבע גובה היטל נמוך יותר על ידי השמאי המכריע או רשות מוסמכת אחרת. אין בהתנהלות זו משום אשם מצידה של הוועדה המקומית.
התובעת מפנה לתמיכה בעמדתה לעניין פרג' בו נידון החזר של חיוב יתר בארנונה. בית המשפט המחוזי קבע באותו עניין כי יש לחייב את הרשות בתוספת תשלום פיגורים לתשלום היתר שנגבה החל מחלוף 30 יום מעת הגשת השגת הנישום. התכלית עליה נשען בית המשפט במסקנתו היתה הצורך "לתמרץ את הרשות שלא לגבות ארנונה שאינה מגיעה לה, ולקיים מערכת בקרה שתאתר טעויות בחיוב ותעשה להשבת הכספים לנישומים בהקדם" (פסקה 24).
מבלי להביע עמדה בעניין הסוגיה שעלתה שם, הרי שמתכלית זו עולה הקושי להשוות בין גביית יתר בהיטל השבחה לגביית יתר בארנונה. בעוד שקביעת היטל השבחה נעשית לפי הערכות שמאיות, שעשויות להשתנות משמאי אחד למשנהו (ראו למשל את המקרה הנידון בעמ"נ (מנהלי חי') לדלסקי נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה קרית אתא, פסקה 29 (22.3.2017) (להלן "עניין לדלסקי")); הכללים בארנונה ברורים וודאיים יותר. לפיכך, בעוד שניתן לטעון כי יש לתמרץ את הרשות להימנע מעריכת שומה מוטעית בארנונה, קשה לטעון דבר דומה לגבי שומת היטל השבחה המתבססת על הערכה שמאית.
התובעת סבורה כי סעיף 16 לתוספת השלישית ביקש להביא לסימטריה בין הנישום לבין הוועדה המקומית כך ששניהם יאלצו לשלם ריבית פיגורים בשל תשלום חסר או תשלום יתר. עמדה זו נראית שובת לב על פניה, אך כאשר בוחנים אותה מקרוב ניתן להבחין כי דווקא עמדתה הפרשנית של התובעת תיצור העדר סימטריה בין הצדדים.
כך הוא בנוגע לאפשרות הצדדים להימנע מתשלום ריבית פיגורים. אסביר. נישום שמעוניין לכלכל את צעדיו ולהימנע מתשלום ריבית פיגורים יכול לפעול לשם כך לתשלום חוב היטל ההשבחה במועד גם אם הוא סבור כי ההיטל גבוה מדי, ובמקביל לנהל הליכים להוכחת צדקתו. לעומת זאת, גישת התובעת תגרום לכך שהוועדה המקומית תחויב בריבית פיגורים במצבים מסוימים מבלי שיש לה יכולת להימנע מכך והחיוב יהיה תלוי בפעולותיו של הנישום. כך, כאשר נישום משלם את היטל ההשבחה במועד ולאחר מכן מנהל הליכים בהם מופחת גובה היטל ההשבחה, תיאלץ הוועדה המקומית, בהתאם לגישת התובעת, להשיב לנישום את ההפרש בצירוף ריבית פיגורים ללא שיש לה דרך לפעול על מנת להימנע מכך. שיקול זה תומך בבירור בגישתה הפרשנית של הנתבעת, בייחוד לאור הגוון העונשי הנלווה לתשלום ריבית פיגורים.
חוסר סימטריה נוסף נובע מהסמכות להפחית ריבית פיגורים. סעיף 16 לתוספת השלישית מסמיך את בית המשפט לעניינים מנהליים, את ועדת הערר ואת השמאי המכריע להפחית את תשלומי הפיגורים שבעל מקרקעין חייב בהם (על יישומו של סעיף זה ראו למשל עניין לדלסקי, פסקה 49). לא קיים סעיף מקביל המסמיך את הגורמים המחליטים להפחית את ריבית הפיגורים בה תחויב הוועדה המקומית במקרה של הפחתת היטל ההשבחה. העדרה של הסמכה מקבילה אף היא מצביעה על כך שכוונת המחוקק לא היתה לחייב את הוועדה המקומית בריבית פיגורים עבור התקופה בה טרם הופחת היטל ההשבחה.
עם זאת, על אף שאני סבורה כי לא ניתן לאמץ את עמדתה הפרשנית של התובעת, אני סבורה מנגד כי גם לא ניתן לאמץ את עמדתה של הנתבעת, ויש לפרש את הוראת החוק בהתאם לעמדת ביניים. אסביר.
עמדת ביניים פרשנית
ההנחה הגלומה בהיטל השבחה היא כי דרישת התשלום של היטל השבחה על ידי הוועדה המקומית היא הקובעת את גובה היטל השבחה שעל הנישום לשלם לוועדה המקומית. אם לא יפנה הנישום בהליך כלשהו, הסכום אותו קבעה הוועדה המקומית יהיה הסכום הסופי בו יחויב. יתרה מכך, הפניה של הנישום להליך כזה או אחר אינה משנה את גובה היטל ההשבחה עד להחלטה של גורם מוסמך להפחית את ההיטל.
עם זאת, המחוקק יצר את מנגנון השמאי המכריע במקרה בו המחלוקת בין הצדדים נוגעת לגובה היטל ההשבחה (ולא לעצם הטלתו). לפיכך, כאשר ניתנת החלטתו של השמאי המכריע היא זו היוצרת את החיוב לשלם את הסכום שנקבע על ידו. וכדברי כב' השופטת סורוקר "כאשר החיוב בהיטל השבחה הופחת מכח שמאות מוסכמת, השמאות המוסכמת היא שמצמיחה את חובת ההשבה של הפרש הסכומים. זהו "המועד שנקבע לשילום"" (תא"ק (שלום ראשל"צ) 53264-12-11 זאדה נ' עירית רחובות (27.9.2012)).
העולה מן האמור הוא כי במקרה בו ניתנה החלטת השמאי המכריע המפחיתה את היטל ההשבחה אותו קבעה הוועדה המקומית, יש מקום לחייב את הוועדה המקומית להחזיר את ההפרש המגיע לנישום תוך 30 יום מיום החלטת השמאי המכריע, והיא לא תוכל להמתין להליכי ערר או ערעור שיתקיימו בעקבות החלטה זו.
בכך נוצרת הסימטריה אותה ביקש המחוקק ליצור במסגרת סעיף 17 לתוספת השלישית. כל עוד החיוב הוא בהתאם לקביעת הוועדה המקומית, סכום זה הוא המחייב, וכל עוד לא שילם הנישום את חובו תוך 30 יום יחויב הנישום בריבית פיגורים (סעיף 2 לחוק הרשויות המקומיות). במקביל, כאשר הופחת סכום היטל ההשבחה על ידי השמאי המכריע, הופך סכום זה לסכום בו מחויב הנישום תחת הסכום אותו קבעה הוועדה המקומית. לפיכך קמה לוועדה המקומית חובה להחזיר את הפרשי התשלום ששולם ביתר תוך 30 יום מעת ההחלטה, שאם לא כן תתווסף לסכום ההשבה ריבית פיגורים (סעיף 17 לתוספת השלישית בצירוף ההוראות בחוק הרשויות המקומיות).
עמדה פרשנית זו מתיישבת עם לשון החוק. סעיף 17 לתוספת השלישית אכן אינו מדבר על יום התשלום, בניגוד לטענת התובעת, אלא על יום ההחלטה: "הוחלט בהליכים לפי תוספת זו על הפחתת החיוב בהיטל או על ביטולו…". מנגד, סעיף זה אינו מדבר על החלטה חלוטה, אלא על כל החלטה בהליכים לפי התוספת השלישית. הפרשנות הלשונית המתיישבת באופן הפשוט ביותר עם האמור בסעיף היא זו המחייבת בריבית פיגורים בגין כל תשלום שלא הוחזר לאחר החלטה כלשהי על הפחתת החיוב (בתוספת 30 ימי חסד הנלמדים מחוק הרשויות המקומיות אליו מפנה סעיף 17).
עמדה פרשנית זו אף מתיישבת עם תכלית החוק ותכליתם השונה של מנגנון ההצמדה והריבית ושל ריבית הפיגורים. כל עוד החיוב עומד על הסכום אותו קבעה הוועדה המקומית, אין עילה לחייב את הרשות בהחזר ריבית פיגורים, שכן התנהלותה בתקופה זו אינה נגועה באשם כלשהו. לעומת זאת, משהוחלט על ידי השמאי המכריע על הפחתת היטל ההשבחה, לא תוכל עוד הוועדה המקומית לטעון כי סכום החיוב עומד על הסכום אותו היא קבעה, ולפיכך עליה להשיב תוך 30 יום את ההפרש. אם לא החזירה הוועדה המקומית את ההפרש תוך 30 יום הרי שהתנהגותה נגועה באשם, ולכן מוצדק לחייבה בגין תקופת האיחור בריבית פיגורים.
עמדה זו מתיישבת גם עם עקרונות השיטה המשפטית באופן כללי. כאשר נקבע חיוב כלשהו או מופחת חיוב כלשהו בהחלטה של טריבונל שיפוטי, יש לבצע את ההחלטה ולא ניתן להמתין עד להכרעה של ערכאות ערעור או ערר על אותה החלטה. בעל דין שאינו משלם במועד את הסכום שנפסק בהתאם להחלטת הרשות השיפוטית יחויב בריבית פיגורים (ראו סעיף 5 לחוק פסיקת ריבית).
עמדת הביניים אף עונה על הקשיים בחוסר הסימטריה הנוצר מעמדת התובעת ובחוסר הסימטריה הנוצר מעמדת הנתבעת. כאמור לעיל, עמדת התובעת יוצרת חוסר סימטריה בכל הקשור ליכולתה של הוועדה המקומית להימנע מתשלום ריבית פיגורים. נישום ששילם את חובו במועד וחוב זה הופחת על ידי השמאי המכריע, תיאלץ הוועדה המקומית בהתאם לעמדת התובעת להחזיר לו את ההפרש בצירוף ריבית פיגורים מבלי שיש ביכולתה להימנע מכך. בניגוד לכך, בהתאם לעמדת הביניים יכולה אף הוועדה המקומית להימנע מתשלום ריבית פיגורים אם תשיב לנישום את ההפרש בין הסכום ששולם על ידו בפועל לבין הסכום אותו קבע השמאי המכריע וזאת תוך 30 יום מעת ההחלטה.
חוסר סימטריה נוסף שהוזכר בקשר לעמדת התובעת נובע מסעיף 16 לתוספת השלישית המסמיך להפחית תשלומי פיגורים שהנישום חייב בהם ללא הוראה מקבילה בנוגע לוועדה המקומית. עמדת הביניים מצדיקה את חוסר הסימטריה הזה תוך התחשבות בפערי הכוחות בין הרשות לנישום. קשה למצוא מקרה בו תהיה הצדקה לכך שהוועדה המקומית לא החזירה לנישום במועד את ההפרש עליו הורה השמאי המכריע תוך 30 יום. עם זאת, יש להותיר בצריך עיון את השאלה האם ניתן יהיה במקרים מיוחדים להורות על הפחתת ריבית הפיגורים גם כלפי הוועדה המקומית.
מנגד, עמדת הנתבעת יצרה חוסר סימטריה המתבטא בכך שנישום, שלא שילם את היטל ההשבחה במועד בו נוצר החיוב או שילם את חלקו, יחויב בריבית פיגורים עבור כל התקופה בה ניהל הליכים נגד הוועדה המקומית. לעומת זאת, הוועדה המקומית לא תחויב בריבית פיגורים עבור תקופת ניהול ההליכים גם כאשר השמאי המכריע הורה על הפחתת היטל השבחה שהיא קבעה.
עמדת הביניים הפרשנית יוצרת סימטריה ראויה לטעמי בין חיוב הנישום לבין חיוב הוועדה המקומית בריבית פיגורים.
לאמור יש להוסיף כי עמדת הביניים אינה סותרת את מרבית הפסיקה הקודמת בעניין, גם אם עמדה זו לא הועלתה בה במפורש. כך, עניין זאדה עוסק במקרה בו החזירה הוועדה המקומית את ההפרש שנגבה ביתר תוך 30 יום מהחלטתו של השמאי המכריע מבלי שהתנהלו הליכים נוספים. לפיכך עמדת הביניים במקרה כזה לא היתה מחייבת את הוועדה המקומית בתשלום ריבית פיגורים, כפי שאכן נפסק שם. מקרים דומים ניתן למצוא בעניין אבן חי ובעניין וינברג.
אף בעניין מעגן חויבה הוועדה המקומית בריבית פיגורים החל מחלוף 30 יום ממועד השומה המכרעת ועד התשלום בפועל ללא שנוהלו הליכים נוספים בעניין גובה ההיטל. עניין קוסמודילר עוסק במקרה דומה, אך במסגרתו חויבה הוועדה המקומית בריבית פיגורים החל מהמועד בו התקבלה בידיה חוות דעת השמאי המכריע ועד השבת תשלומי היתר, וזאת מאחר שתשלומי היתר הוחזרו לאחר חלוף 30 יום מעת קבלת ההחלטה.
בעניין אולפינר נידון מקרה (במסגרת תביעה ייצוגית) שבו הוגש ערר על היטל השבחה (ללא שמאי מכריע) והוחזרו הפרשים עוד בטרם החלטת וועדת הערר. גם הפסיקה שם מתיישבת עם עמדת הביניים שהוצגה כאן. בית המשפט אף עומד על הקושי "לחייב את הרשות בתשלום פיצויי פיגורים בשיעור גבוה, הנושא גוון עונשי, בגין תקופה בה לא היה לרשות כל יסוד להניח שהכספים שולמו לה ביתר" (פסקה 3). שונה הדבר, כך נראה, כאשר לוועדה המקומית יש יסוד להניח שגבתה תשלום ביתר, זאת בעקבות החלטת שמאי מכריע המפחיתה את גובה היטל ההשבחה.
מנגד יש לציין כי הפסיקה בעניין מורדות הארבל אכן סותרת את עמדת הביניים שהצעתי.
סיכום
המסקנה העולה מן האמור לעיל היא כי יש לאמץ עמדת ביניים לפיה הוועדה המקומית לא תחויב בתשלום ריבית פיגורים עד החלטה מוסמכת המורה על הפחתת היטל ההשבחה שנקבע על ידי הוועדה המקומית. בגין תקופה זו תחויב הוועדה המקומית בהשבת סכומים ששולמו ביתר בצירוף הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק פסיקת ריבית. עם זאת, כאשר ניתנת החלטה מוסמכת על הפחתת היטל ההשבחה, גם אם אין מדובר בהחלטה חלוטה, כגון כאשר ניתנת החלטת שמאי מכריע, על הוועדה המקומית להשיב את ההפרש שנגבה ביתר תוך 30 יום מעת הגעת ההחלטה לידיעת הוועדה המקומית, שאם לא כן תחויב בריבית פיגורים.
אעיר כי בענייננו עמדת הנתבעת היא שככל שלא הוחזר תשלום היתר תוך 30 יום ממועד ההחלטה המורה על השבה, תתווסף ריבית הפיגורים ממועד ההחלטה (ולא מחלוף 30 ימי החסד) ועד ההשבה בפועל. לפיכך יש לאמץ בענייננו עמדה זו מבלי להביע עמדה לגביה.
מן הכלל אל הפרט
בהתאם למסקנה האמורה יש לערוך את החישוב הפרטני במקרה דנן.
החישוב צריך להתבסס על העקרונות הבאים: אין מחלוקת כי השומה המכרעת העמידה את היטל ההשבחה על סך של 13,731,699 וחייבה את התובעת בריבית פיגורים לתקופה שחלפה מיום המימוש (1.5.2014) עד ליום בו פנתה התובעת לוועדה ודיווחה על העסקה (22.6.2014). התובעת טוענת כי לאחר הוספת ריבית הפיגורים עומד ההיטל על 13,874,072 ₪. לעומתה טוענת הנתבעת כי החישוב מוביל לסכום של 13,911,168 ₪.
נראה כי הפער נובע מחישוב שיעורי ריביות שונה על ידי הצדדים. התובעת חישבה את ריבית הפיגורים לכל התקופה האמורה לפי שיעור של 0.50% לחודש, בהתאם להגדרה הקיימת היום ל"תשלומי פיגורים" לפי חוק הרשויות המקומיות. עם זאת, הריבית הנוכחית, העומדת על שיעור של 0.5% לחודש, נקבעה במסגרת צו הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה) (קביעת שיעור ריבית צמודה), תשע"ד-2014. הצו החדש נכנס לתוקף ביום 2.6.2014 וביטל את צו הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה) (קביעת שיעור ריבית צמודה), התשס"א-2000. בהתאם לצו משנת 2000 עמד שיעור ריבית הפיגורים על 0.75% לחודש.
התקופה שנקבעה על ידי השמאית המכריעה להוספת ריבית פיגורים צריכה אם כן להתחלק לשתי תקופות- החל מיום 1.5.2014 ועד ליום 2.6.2014 תחול ריבית פיגורים בשיעור 0.75% לחודש, והחל מאותו יום ועד ליום 22.6.2014 תחול ריבית פיגורים בשיעור של 0.5%. לפי חישוב זה היטל ההשבחה נכון ליום התשלום על ידי התובעת (4.5.2016) עומד על 13,911,539 ₪.
מאחר והתובעת שילמה סך של 19,676,340 ₪, ההפרש שנגבה ביתר, נכון ליום התשלום, עומד על 5,764,801 ₪.
להפרש האמור יש להוסיף הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק פסיקת ריבית עד למתן השומה המכרעת. לסכום המתקבל יש להוסיף ריבית פיגורים עד למועד ההשבה בפועל, כאשר בדרך יש להפחית את הסכומים שהושבו לתובעת על ידי הוועדה המקומית ביום 9.7.2017 וביום 17.5.2018.
מאחר שהצדדים לא ערכו חישוב בהתאם לכללים שנקבעו לעיל, יגישו הצדדים חישוב משותף תוך 45 יום בהתאם לעמדה שאומצה. ככל שתהיינה מחלוקות חישוביות בין הצדדים, יגיש כל צד חישוב מטעמו. בהתאם לכך יינתן פסק דין משלים ויקבעו הוצאות ההליך.
התיק יובא לעיוני ביום 11.1.2022.
ניתן היום, כ' כסלו תשפ"ב, 24 נובמבר 2021, בהעדר הצדדים.
