כרמלה בן דוד, עייי בייך עוייד שרון מאירי, פסק דין

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

עת"מ 5419-04-21 בן דוד נ' קצין התגמולים-משרד הבטחון-אגף השיקום ואח'

לפני

כבוד השופטת יעל בלכר

העותרת

כרמלה בן דוד

המשיבים

עייי בייך עוייד שרון מאירי

נגר

1.קצין התגמולים-משרד הבטחון-אגף השיקום
2.מדינת ישראל/משרד הביטחון-אגף משפחות והנצחה
3.פזית ענבל אשל-סגן ראש אגף שיקום נכים וראש

היחידה לתשלומים,תגמולים

ע"י ב"כ עוייד שרה בלו מפמת"א (אזרחי)

פסק דין

משרד הביטחון (המשיב או המשרד) דחה את בקשת העותרת, אלמנתו של נכה צהייל שאינה מוכרת
כאלמנה לפי חוק משפחות חיילים שנספו במערכה (תגמולים ושיקום), התש"י-1950 (חוק משפחות
חיילים) – לרכוש את דירת משרד הביטחון שבה היא מתגוררת (הדירה ו- ההחלטה, בהתאמה).

הבקשה נדחתה בטענה שהאפשרות להעניק זכות במקרקעין בפטור ממכרז לפי תקנה 3(28) לתקנות
חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הביטחון), התשנ"ג-1993 (תקנות המכרזים או התקנות),
נתונה רק ביחס למי שהוכרה כזכאי/ת על פי חוקי השיקום; בעוד שהתשלומים המשולמים
לעותרת לפנים משורת הדין, כמו גם מגוריה בדירה לפנים משורת הדין, אינם מקנים לה מעמד של
"זכאית" כנדרש לצורך קבלת הפטור.

העותרת סבורה, כי זכותה נגזרת מהוראת משרד הביטחון 45.24 אישור זכאות להוצאה – זכאי
אגף שיקום נכים ואגף משפחות הנצחה ומורשת הגרים בהן בשכירות" (המייב 45.24); וכי הזכות

קמה לה משעה שהיא מקבלת תגמולים מאגף השיקום ואף הוכרה זכאותה להתגורר בדירה.

השאלה העיקרית היא, אפוא, האם העותרת באה בגדר "זכאי אגף שיקום נכים במשרד הביטחון
או אגף משפחות והנצחה" כלשון תקנה 3(28) לתקנות המכרזים.

1 מתוך 16

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

עת"מ 5419-04-21 בן דוד נ' קצין התגמולים-משרד הבטחון-אגף השיקום ואח'

רקע עובדתי, השתלשלות האירועים והעתירה

.1

.2

העותרת, גב' כרמלה בן דוד, היא אלמנתו של מר משה בן דוד ז"ל (המנוח). המנוח הוכר כנכה
צה"ל בדרגת נכות 84% לאחר שנפצע בפעילות מבצעית בשנת 1955. למרבה הצער, שנים
לאחר מכן, ביום 21/5/12, נפטר המנוח.

אין חולק, כי העותרת אינה מוכרת כאלמנת צהייל לפי חוק משפחות חיילים שנספו במערכה
(שלפיו נדרש קיומו של קשר סיבתי בין הנכות המוכרת לבין הפטירה). עם זאת, העותרת
מקבלת תגמולים חודשיים מאז פטירת בעלה המנוח. זאת, לפנים משורת הדין מכוח הסדר

מיוחד, שמעוגן בהוראות משרד הביטחון 21.01 "הסדרת הזכאות לתגמולים בלבד לפנים
משורת הדין, לאלמן/ת נכה שנפטר/היי (המייב 21.01) ולפיו, זכאית אלמנת נכה צהייל
לתגמול בשיעור המשתלם לאלמנה של נכה שנפטר ונכותו הייתה 50% לפחות עקב פעילות

מבצעית.

.3

.4

במאמר מוסגר אעיר כי העותרת מעלה גם אפשרות או טענה שהיא זכאית לתגמול המשתלם
לה בפועל גם מכוח סעיף 20א(ב) לחוק הנכים (תגמולים ושיקום), תשי"ט-1959 [נוסח משולב]
(חוק הנכים), בהיות המנוח יינצרך" (ראו סעיף 3.6 לעתירה). המשיב, מכל מקום, לפי תגובתו,
הכיר בזכאות העותרת לתגמול לפי המייב 21.01 ולא מכוח סעיף 20א(ב) לחוק הנכים. הצדדים
לא התעכבו על סוגיית מקור הזכאות לתגמול – אם מכוח המייב 21.01 או מכוח חוק הנכים –
ואין צורך או מקום להידרש לה. כך או כך, אין מדובר בהכרה במעמד של "אלמנהיי לפי חוק

משפחות חיילים וכאמור, אין חולק כי העותרת אינה מוכרת כיאלמנהיי לפי החוק.

עוד בחייו של המנוח, החל משנות ה- 80, הועמדה לשימוש המנוח ומשפחתו דירה שבבעלות
משרד הביטחון ברחוב הופיין 5 בתל אביב, בתמורה לתשלום דמי שכירות סמליים (הדירה
הראשונה). לאחר מותו המשיכה משפחתו להתגורר בדירה זו. ביום 28/10/13 פנה המשיב
לעותרת בבקשה בכתב לפנות את הדירה. העותרת לא שעתה לפניה ואולם לא ננקטו כנגדה
הליכי פינוי.
יש לציין כי כבר בפניה זו משנת 2013 צוין כי לשיטת המשיב, העותרת אינה זכאית להמשיך
להתגורר בדירה וכן, אינה זכאית לרכוש את הדירה.

כאמור, על אף הפניה משנת 2013, לא ננקטו כנגד העותרת הליכי פינוי. מתגובת המשיב
לעתירה עולה, כי התקבלה החלטת מדיניות לפנים משורת הדין, לאפשר למספר מצומצם של
אלמנות מבוגרות של נכי צה"ל שנפטרו, שחל עיכוב בנקיטת הליכי פינוי בעניינן – להוסיף
ולהתגורר בדירות של המשרד עד לאחרית ימיהן. במסגרת זו, לפנים משורת הדין, שנים לאחר

2 מתוך 16

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים
מנהליים

עת"מ 5419-04-21 בן דוד נ' קצין התגמולים-משרד הבטחון-אגף השיקום ואח'

בשכירות בדירות אלו" ומטרתה יילפרט את פעולות המשרד ואת חובות וזכויות הדייר בעת
רכישת הדירה על ידויי. אין זו הוראה שקובעת את הזכות מהותית של זכאי כזה או אחר
לרכישת הדירה בפטור ממכרז. אף נכתב בהוראה במפורש כי יימכירת הדירות תעשה לפי
הכללים שבתקנות חוק חובת מכרזים תקנה 3(28)". יצוין כי ההוראה אינה כוללת גם
הנחיות או הוראות בקשר לאופן הפעלת שיקול הדעת לצורך המלצת ראש האגף הרלבנטי
הנדרשת לפי התקנות לצורך מתן הפטור. למעשה, ההוראה היא טכנית בעיקרה וכוללת
הוראות טכניות-יישומיות.

הוראת הפטור ממכרז קבועה בתקנה 3(28) לתקנות והשאלה היא, כאמור, כיצד יש לפרש
את התיבה "למי שהוא זכאי אגף שיקום נכים במשרד הביטחון או אגף משפחות והנצחה
במשרד הביטחון". הלשון יכולה להכיל הן את פרשנות העותרת, שלפיה די בכך שהיא
מוכרת ע"י המשיב לצורך הטבה כזו או אחרת בהיותה אלמנתו של נכה צהייל; והן את
פרשנות המשיב, שלפיה הזכאות מוקנית למי שהוכר מעמדו כנכה צהייל לפי חוק הנכים או
כבן משפחה של נספה במערכה שהוכר לפי חוק משפחות חיילים. אולם, כידוע, אין הלשון
עומדת לבדה ואת הוראת תקנה 3(28) יש לבחון בהקשר הנורמטיבי שבו היא מצויה. לפי
דיני הפרשנות, נקודת המוצא היא לשון התקנה. ככל שזו מאפשרת מספר חלופות, כפי
שהדבר בענייננו, יש לבחון את תכלית החקיקה ולבחור בפרשנות המגשימה את תכליותיה.
ייתכלית החקיקה היא המטרות, הערכים, המדיניות, הפונקציות החברתיות והאינטרסים
שדבר חקיקה נועד להגשים … בהקשר זה יש להתחשב בתכלית הסובייקטיבית, היא
המטרה שביקש המחוקק להגשים באמצעות החוק; ובתכלית האובייקטיבית, שעניינה
ב'כוונת השיטה המשפטית' או 'כוונת המחוקק הסביר' … תכליות אלה נלמדות ממספר
מקורות. בין היתר, נלמדת התכלית מלשון החוק המסמיך וההיסטוריה החקיקתית שלו;
הנושא המוסדר על ידו, טיב ההסדרים המרכיבים אותו ויחסי הגומלין ביניהם; תוכן
הסמכות; סביבתו הנורמטיבית של דבר החקיקה; ועקרונות היסוד של השיטה
המשפטית …" (ע"א 1600/08 מקסימדיה פרסום חוצות בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו, מיום
18/8/2011, ס' 13 לפסק הדין של כב' הש' פוגלמן).

סבורני כי בחינת תכלית החקיקה מובילה לאימוץ עמדת המשיב. זאת, הן מבחינת תכליתם
של דיני השיקום והן מבחינת תכליתם של דיני המכרזים. אף שנדמה ממבט ראשון כי
התכליות של דינים אלה מתנגשות, למעשה לא כך הוא הדבר. שני הנתיבים מובילים לאותה
תוצאה – אימוץ הגישה המצמצמת את הגדרת הזכאי לפטור ממכרז.

הוראת הפטור שבתקנה 3(28) לתקנות המכרזים היא כשלוחה של דיני השיקום בתחום דיני
המכרזים יומבטאת את החוב המוסרי שהחברה חבה לנכי צה"ליי (בג"ץ 5945/00 מנקר נ'

11 מתוך 16

.30

.31

.32

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים
מנהליים

עת"מ 5419-04-21 בן דוד נ' קצין התגמולים-משרד הבטחון-אגף השיקום ואח'

מדינת ישראל. הדברים נאמרו שם בקשר לפטור אחר ממכרז לטובת נכי צהייל. ראו גם בג'יץ
5304/02 ארגון נפגעי תאונות עבודה ואלמנות נפגעי עבודה בישראל נ' כנסת ישראל, פייד
נט(2) 135, 142). לצד החוב המוסרי, תחושת האחריות והכרת תודה, חוקי השיקום הם גם
חוקים סוציאליים שמטרתם להיטיב עם נכי צה"ל ולאפשר להם חיים "רגילים" ככל הניתן.
ככל רשות מנהלית אחרת, מדיניות הביצוע כפופה לעיקרון חוקיות המינהל ולכללי המשפט
המינהלי. הפטור ממכרז נטוע גם בשדה דיני המכרזים, שלהם מספר תכליות. "התכליות
שבבסיס ההליך המכרזי ידועות ומוכרות: הגנה על עקרון השוויון, שמירה על טוהר
המידות, מניעת משוא פנים ושחיתות וכן, במישור אחר, מתן אפשרות לרשות מינהלית
להתקשר בעסקה אופטימלית מבחינה כלכלית" (עע"מ 6145/12 עיריית נצרת נ' הרטמן

מיום 13/1/13, פסקה לט).

33. אף שככלל מקובל לנהוג באופן ליברלי וברוחב לביי ולא יביד קמוצהיי בכל הקשור לזכויות
לפי חוקי השיקום (למשל רעייא 4949/18 פלוני נ' משרד הביטחון, ס' 7 לפסק הדין של כבי
הש' הנדל מיום 12/5/20; ע"א 192/85 קצין התגמולים נ' הכט פייד מד(3) 646, 655), בעניין
שלפנינו, אין גישה זו מוליכה לאימוץ עמדתה של העותרת. ראשית גם כשבחוקי השיקום
עסקינן, לא ניתן לומר כי הכלל הוא שיש להעדיף את הפרשנות המיטיבה עם העותר. יש
לבחון כל עניין על רקע הוראות החוק ותכליתן (וראו למשל עע"מ 543/13 גזית נ' משרד
הביטחון מיום 3/11/13). שנית, כפי שציין המשיב בצדק, יד רחבה כלפי העותרת, פירושה
גריעת הדירה ממצבת הדירות העומדות לרשות המשרד ומניעת האפשרות מנכה צהייל
קשה, חסר דיור במצב סוציו-אקונומי נמוך, להתגורר בדירה בשכירות סמלית לאחר
אריכות ימי חייה של העותרת. כאמור, ניתנה לעותרת לפנים משורת הדין, תוך התחשבות
ובהגינות רבה, הזכות להתגורר בדירה בשכייד סמלי כל ימי חייה.

.34

יפים לכאן, בשינויים המחוייבים, הדברים שנאמרו לא-אחת בהקשר לדיור הציבורי, לפיהם
אין מנוס מעמידה דווקנית על תנאי הזכאות, שהרי מתן יתרון לאחד עלול לסכל את זכותו
של האחר. כך נקבע בעעיים 823/12 קליסה נ' שמעון (מיום 8/8/13):

"ב. מושכל יסוד: דיור ציבורי הוא משאב מוגבל, מוגבל מאד.
הביקוש לו עולה – במידה רבה – על ההיצע. אין זה סוד כי רבים הם
הזכאים הממתינים ב"תור" לדירות ציבוריות. משכבר הזדמן לי
לציין, כי "הדיור הציבורי הוא משאב ציבורי, לא כל דכפין ייתי
וייכול', אלא אך זכאים. … אין עסקינן ב'משחק סכום אפס', אלא
במה שאמור להיות מחולק בצדק, על פי אמות מידה וסדרי עדיפויות
לזכאים" […]. מכאן מתבקשת, שלא לומר מתחייבת, המסקנה כי
על העוסקים בדבר לבחון בקשות לזכאות בהקפדה רבה. בדין ציינה

12 מתוך 16

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

עת"מ 5419-04-21 בן דוד נ' קצין התגמולים-משרד הבטחון-אגף השיקום ואח'

המדינה בסיכומיה (סעיף 72), כי 'אין מנוס מאשר לעמוד על תנאי
הזכאות בדווקנות, שהרי כאמור מתן יתרון לאחד, עלול לסכל את
זכותו של האחר, ובכך להפר את עקרון השוויון בחלוקת משאבים' ".

אזכיר, כי לפי הנתונים שמסר המשיב, הזכאות להתגורר בדירות שבבעלות המשרד בתנאי
שכירות מיטיבים ניתנת רק למעטים מקרב נכי צהייל, מכוח הוראה פנימית של אגף שיקום
נכים 62.02 (העותרת אינה עונה על תנאי הזכאות לפי הוראה זו והיא זוכה להטבה לפנים
משורת הדין בנסיבות שתוארו, כשזכותה עוגנה בפסק הדין שניתן בהסכמה). משרד
הביטחון מחזיק בבעלותו 108 דירות בלבד שמשמשות לאכלוס של נכי צהייל שהם מחוסרי
דיור, בתנאי שכירות ובתמורה סמלית, לאחר שוועדת דיור באגף שיקום נכים מצאה כי
הם זקוקים לפתרון אכלוס מטעמים סוציו-אקונומיים. לאור מספר הדירות המצומצם
שבידי המשרד, מול מספר הנכים הרב אשר מטופלים על ידי אגף השיקום בפועל, הנכים
המקבלים לרשותם דירה כאמור, הם כאלה שמצבם הכלכלי קשה ביותר.

גישת המשיב, שנוקט בפרשנות שתוצאתה צמצום מעגל הזכאים לפטור הקבוע בתקנות
לכדי מי שמוכר על פי חוק הנכים או חוק משפחות חיילים בלבד, עולה בקנה אחד גם עם
הפסיקה בדיני מכרזים, שלפיה יש לפרש באופן מצמצם את היקפן של ההוראות הנוגעות
לפטור ממכרז, בהיותן חריג לכלל המחייב עריכת מכרז (דנייא 5476/20 באטה נ' רשות
מקרקעי ישראל מיום 8/9/20; עע"מ 6145/12 עיריית נצרת הנייל (ראו גם תקנה 2א לתקנות
המכרזים, שלפיו יעדיף המשרד ככל האפשר לבצע התקשרות במכרז פומבי גם מקום
שהותר לו לפי התקנות לבצען שלא בדרך של מכרז). גישה זו יושמה גם כשעמדה על הפרק
פרשנות פטור הנוגע לנכי צהייל. כך, בבג"ץ 6057/00 זוהר נ' שר האוצר מיום 20/3/02 נדונה
פרשנות תקנה 30 לתקנות חובת מכרזים, תשנ"ג-1993, בזיקה לפטור שניתן לפי תקנה
25(18) לתקנות חובת מכרזים, תשנ"ג-1993, בהענקת זכויות במקרקעין לבניה למגורים
לנכה צהייל קשה לפי המלצת אגף השיקום. נקבע, כי גם במסגרת זו יש לפרש את הפטור
באופן שיעלה בקנה אחד ככל האפשר עם התכליות הכלליות שביסוד דיני המכרזים, שנזכרו

לעיל.

העותרת אינה מוכרת כאלמנה לפי חוק משפחות חיילים, גם לא לפנים משורת הדין, אלא
זכאית לתגמול כשל אלמנה לפי המייב 21.01, וזאת בלבד (במצב הנורמטיבי הקיים כיום
וכל עוד לא ישונה, זוהי הטבה שלפנים משורת הדין, כעולה גם משמה של המייב 21.01
"הסדרת הזכאות לתגמולים בלבד לפנים משורת הדין, לאלמן/ת נכה שנפטר/היי). הזכות
לתגמול מכוח המייב 21.01 היא זכות מוגבלת לקבלת תגמול ואינה עולה כדי הכרה בסטטוס

13 מתוך 16

.35

.36

.37

.39

ראל

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים
מנהליים

עת"מ 5419-04-21 בן דוד נ' קצין התגמולים-משרד הבטחון-אגף השיקום ואח'

של ייאלמנה" לפי החוק. סעיף 6 להמייב 21.01 אף מציין זאת במפורש וקובע, כי מכוחה של
הוראה זו ייזכאות לתשלום תגמולים בלבד, תאושר לפנים משורת הדין, לאלמן/ה של נכה
העומד/ת בקריטריונים המפורטים בפרק הזכאות בהוראה זויי. מדובר, אפוא, בזכות
לתגמול או הטבה בלבד ולא בהכרה במלוא הזכויות כאלמנה לפי חוק משפחות חיילים או
בהכרה בסטטוס של "אלמנה"י לפי חוק זה (שלפיו נדרש, כאמור, קשר סיבתי בין הנכות
לפטירה). זהו הדין גם ביחס לזכות לגור בדירת המשרד, שניתנה לעותרת לפנים משורת
הדין בנסיבות שפורטו לעיל, שאף היא אינה מקנה לעותרת מעמד של "אלמנהיי לפי חוק

משפחות.

[ראו: ספרה של גזית-גולד זכויות נכי צה"ל (התשעייט-2019) בעמ' 443 לעניין תגמולים לפי
המייב 21.01 לאלמנת נכה שנפגע בחבלה בפעילות מבצעית ודרגת נכותו לפחות 50%. הוא
הדין גם ביחס לתגמולים לנכה נצרך לפי חוק הנכים, שם בעמ' 440. כן ראו: עומר יעבץ חוק
הנכים 1999 בעמ' 313 לאבחנה בין נכה שהוכר כחוק לבין נכה שמקבל זכויות שונות לפנים
משורת הדין, ס' 9.4 וס' 9.6].

אעיר כי נדמה שהמצב היה שונה אילו הוכרה העותרת כאלמנה לפי חוק משפחות חיילים,
גם אם הכרה זו הייתה לפנים משורת הדין (לסוגיה של הכרה במעמד של אלמנה לפנים
משורת הדין ראו למשל עע"מ 3801/13 סיגל ארז נ' שר הביטחון מיום 21/7/16). אולם
שאלה זו אינה מתעוררת בנסיבות העניין, ממילא הצדדים לא התייחסו לה ועל כן, לא אדרש
לה.

הוראת משרד הביטחון אינה יכולה להעניק זכויות שאינן עולות בקנה אחד עם החוק
והתקנות ולהרחיב את הפטור ממכרז מעבר לקבוע בתקנות, גם לטובת מי שאינו זכאי של
אגף השיקום או של אגף משפחות חיילים (במובן הרלבנטי לתקנות כאמור לעיל). הוראות
משרד הביטחון, שהן במעמד של הנחיות פנימיות, כפופות לחוק חובת מכרזים והתקנות
שעל פיו. כאמור, הדבר אף מעוגן במפורש בסעיף 11 להוראה, שלפיו יימכירת הדירות
תיעשה ללא מכרז לפי הכללים שבתקנות חוק חובת מכרזים תקנה 3(28) וכן עפ"י האמור
בהמייב 40.021, 40.022 ו-44.10יי.

נמצא לאור כל המקובץ, כי כל הדרכים מוליכות למסקנה שיש לקבל את עמדת המשיב
שלפיה הזכות לרכוש דירה של משרד הביטחון בפטור ממכרז נתונה לזכאי שמוכר לפי חוק
הנכים או חוק משפחות חיילים. כבר מטעם זה יש להורות על דחיית העתירה.

14 מתוך 16

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

עת"מ 5419-04-21 בן דוד נ' קצין התגמולים-משרד הבטחון-אגף השיקום ואח'

כמו כן, כמפורט לעיל, לפי התקנות, בנוסף להכרה לפי חוק הנכים או חוק משפחות חיילים
ומגורים בדירה – נדרשת גם המלצת ראש האגף הרלבנטי. המלצה כזו לא ניתנה בעניינה של
העותרת. לא ראיתי להתערב בהחלטה שלא ליתן המלצה באשר לא נפל בה כל פגם המצדיק
התערבות בהתאם לכללי הביקורת השיפוטית המינהלית.

כאמור, לטענת המשיב, גם אילו הייתה העותרת באה בגדר זכאית לצורך קבלת הפטור
ממכרז, יש לדחות את העתירה לנוכח החלטת מדיניות שלא לאפשר כלל רכישת דירות עייי
הזכאים (לרבות מי שמוכר לפי חוק הנכים או לפי חוק משפחות חיילים). לאור קביעתי לעיל
ומשעה שהעותרת איננה מוכרת כאלמנה לפי חוק משפחות, אין צורך להידרש לבחינת
מדיניות זו או יישומה ביחס למי שעומדים בתנאי הפטור האחרים שקבועים בתקנות (כגון
מי שהוכר כנכה צהייל ומתגורר בדירה של המשרד). עם זאת אוסיף, כי על פניו, מדיניות
המשיב שלא למכור דירות גם לזכאים נראית סבירה בנסיבות הנתונים שהוצגו, על רקע
תכליתם הסוציאלית של דיני השיקום והחובה לעשות במשאבי המשרד למטרות חוקי
השיקום, בשוויון ובהגינות כלפי כלל ציבור הזכאים. החלטת המשרד שלא להביא לצמצום
מאגר הדירות הדל בהשוואה לצרכי הנכים חסרי הדיור הנזקקים לסיוע בדיור (שהם,
כאמור, נכים קשים במצב סוציו אקונומי קשה); והעדפתו לסייע בדיור לנזקקים כאמור על
פני מתן אפשרות לזכאים לרכישת הדירות בפטור ממכרז – היא החלטת מדיניות שאין כל
מקום להתערב בה. "הלכה היא כי החלטות כגון אלו, שמבוססות על שיקולים חברתיים,
כלכליים ומקצועיים מובהקים – נתונות לשיקול דעתם של הגורמים המוסמכים, ובמרחב
דיסקרציה זה, בית משפט זה ככלל איננו נוהג להתערב" (עע"מ 4445/16 שטיין נ' משרד
הבינוי והשיכון מיום 4/12/17 ס' 33). עם זאת ולצד האמור, נדמה כי הגיעה העת שמשרד
הביטחון יעדכן את ההוראה בהתאם למדיניותו או יבהירה בהתאם. ויפה שעה אחת קודם,
שעה שמדובר במדיניות משנת 2015 שחלה גם כלפי מי שבא בגדר "זכאי"י לפי תקנות הפטור.

ועוד, על מנת שלא יימצא חסר – גם אילו סברתי שהעותרת היא בגדר זכאית לפי התקנות
(ולא כך קבעתי), אין עניינה הספציפי של העותרת על נסיבותיו ועל נסיבותיה של העותרת,
מצדיק התייחסות מיוחדת או חריגה מן המדיניות, תוך חיוב המשיב למכור לה את הדירה
בכלל ובפטור ממכרז, בפרט. מבלי לכחד מחובתה המוסרית של החברה כלפי נכי צה"ל ובני
משפחותיהם ועם כל ההבנה לנסיבות חייה של העותרת ומשפחתה ולרצונה לרכוש את
הדירה, אין עניינה עומד בשורה אחת אל מול הצורך להעמיד את הדירה לרשות נכה קשה
חסר דיור הנזקק לסיוע, ברבות הימים לאחר אריכות ימי חייה. אזכיר שוב, כי לעותרת
ניתנה זכות לגור בדירה לכל ימי חייה בשכירות סמלית. כשם שהעותרת ומשפחתה קיבלו
סיוע בדיור מכוח זכאותו של המנוח, כך יש מקום שמשפחתו של נכה אחר תהנה מהטבה

15 מתוך 16

.40

.41

.42

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים
מנהליים

עת"מ 5419-04-21 בן דוד נ' קצין התגמולים-משרד הבטחון-אגף השיקום ואח'

.43

.44

.45

,

זו. משעה שמדובר במשאב מוגבל ובמכלול הנסיבות כאמור, סבורני כי לא נפל כל פגם
בהחלטה שלא לחרוג מן המדיניות ולא ליתן המלצה לעותרת כנדרש לצורך קימום הזכות.

לא מצאתי ממש ביתר טענות העותרת, והן נדחות. בכלל זה אני דוחה גם את הטענה כאילו
מוקנית לה הזכות לרכוש את הדירה מכוח זכאותה לגור בדירה לפי פסק הדין שנתן תוקף
להסכמות. מעיון בפרוטוקול לרבות המצוטט לעיל, ברור כי מדובר בזכות לפנים משורת הדין
להתגורר בדירה לכל ימי חייה ולא מעבר לכך. בהקשר זה אציין כי לאור קביעותיי לעיל, גם
לא נדרשתי לכך שזכאות העותרת להתגורר בדירה שאותה היא מבקשת לרכוש בפטור ממכרז
היא זכאות שלפנים משורת הדין, שעל פניו אף אינה מעוגנת בהוראות משרד הביטחון ונעוצה
בעיכוב בפינוי והשתלשלות האירועים כמתואר לעיל; ולהשפעת הדבר, ככל שקיימת, על קיום
התנאים לפטור ממכרז לפי התקנות. עוד אני דוחה את הטענה (שהועלתה בדיון בלבד) כאילו
מחובתו של המשרד לרכוש דירות על מנת שיוכל להעמיד למכירה בפטור ממכרז כל דירה
שבה מתגורר זכאי לסיוע בדיור או משפחתו והוא מבקש לרכוש אותה. לא הוצג כל בסיס
ועיגון שבדין לטענה מרחיקת לכת זו ובוודאי שאין לה מקום בעניינה של העותרת שאיננה
בגדר "זכאיתי לצורך הפטור. כן אציין כי מקובלות עלי טענות המשיב במענה לטענות בעתירה
כמפורט בסעיף 17 לעיל.

המדינה טענה כי יש לדחות את העתירה מחמת שיהוי. לאור קביעותיי לעיל, לא מצאתי מקום

להכריע בכך.

סוף דבר: אין בידי להיעתר למבוקש בעתירה והיא נדחית בזאת. מתוך התחשבות בעותרת
ונסיבות העניין, איני עושה צו להוצאות.

המזכירות תדררר לצדדים

ניתן היום, ז' אדר א' תשפייב, 08 פברואר 2022, בהעדר הצדדים.

هه

יעל בלכר, שופטת

16 מתוך 16

ראל

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים
מנהליים

עת"מ 5419-04-21 בן דוד נ' קצין התגמולים-משרד הבטחון-אגף השיקום ואח'

מכן, התבקשה העותרת לעבור לדירה אחרת שבבעלות המשרד, היא הדירה נושא עתירה זו,
ברחוב הופיין 7 בתל אביב (הדירה) (ראו למשל פניה מינואר 2020 נספח 6 לתגובה). הדירה
הראשונה היא דירה גדולה בת 5 וחצי חדרים, שמתאימה למשפחה. משרד הביטחון ביקש
לעשות בה שימוש לצרכיו של נכה בעל משפחה ולהעביר את העותרת לדירה קטנה יותר בת 2
וחצי חדרים, בבניין סמוך (כאמור, לפנים משורת הדין). העותרת לא נענתה לבקשה לעבור
לדירה ולפיכך, הוגשה כנגדה תביעת פינוי לבית משפט השלום (תאיים 47752-02-20, להלן :
תביעת הפינוי). ביום 11/7/20 ניתן תוקף של פסק דין להסכמות הצדדים, אשר לפיהן העותרת
תפנה את הדירה הראשונה ותעבור להתגורר בדירה עד סוף ימי חייה בשכירות מוזלת. זאת,
לפנים משורת הדין, כזכות אישית שאינה ניתנת להורשה, ובלבד שתתגורר בה בפועל.

במעמד הדיון בתביעת הפינוי הושגה הסכמה שפרטיה נרשמו בפרוטוקול. העותרת (שהייתה
מיוצגת), התבקשה להודיע בכתב אם היא מסכימה למוצע ונקבע כי ככל שתתקבל הסכמתה
בכתב לתיק בית המשפט, יינתן להסכמה תוקף של פסק דין. כך לשון הפרוטוקול:

"ב"כ הצדדים:

הגענו להסכמות לפיהן הנתבעת תפנה את הדירה תוך 14 יום ולא יאוחר מיום
12.7.2020. דמי השכירות בדירה החלופית ברח' הופיין 7 תל אביב יעמדו על סך
חודשי של 1,500 ₪ כאשר סכום זה יעודכן פעם בשנה על פי מדד המחירים
לצרכן. הזכות להתגורר בדירה החלופית הינה לפנים משורת הדין עד סוף חייה
[כאשר] ובלבד שהיא מתגוררת בדירה, למעט ככל שעברה מכוח תמ"א 38
לתקופה מוגבלת. זכות זו הינה זכות אישית ואינה ניתנת להורשה לרבות לא לבני
משפחה [בתמורה לתשלום בסך של 1500 ₪ תוך שקלול הנסיבות הספציפיות
והמורכבות שהועלו במסגרת תיק זה. כל הוצאות האחזקה השוטפות שיחולו על
הדירה לרבות דמי השכירות ועלות הובלה, יחולו על הנתבעת. דמי השכירות
ישולמו בדרך של ניכוי מן התגמולים המשולמים לנתבעת ממשרד הביטחון.
בנוסח זה ייחתם גם הסכם שכירות פורמלי. הסכם השכירות ייחתם תוך שנה.
הסכם השכירות יכלול הוראות סטנדרטיות ומקובלות.
הואיל והסכמות אלה נעשו לפנים משורת הדין, תשמרנה זכויותיה של הנתבעת
לטעון בהליך אחר ולעמוד על זכויותיה, לרבות טענתה לרכישת הנכס החלופי
(אך לא הקודם) וזאת בהליך המתאים.

למען הסר ספק, פסק דין זה מקנה לנתבעת זכות לתפוס חזקה בדירה החלופית
וזאת בלא תלות בחתימה על הסכם השכירות. מוצהר שהבניין החדש אמור
לעבור שיפוץ במסגרת תמ"א, ובמקרה כזה, כל הזכויות המוקנות לפי דין
לנתבעת, יעמדו לה.

ככל שתהיה הסכמה של הנתבעת בכתב עד מחר, יינתן לה תוקף של פסק דין."

(ההדגשות בקו בציטוט לעיל ולאורך פסק הדין, הן שלי – ייבי).

3 מתוך 16

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

עת"מ 5419-04-21 בן דוד נ' קצין התגמולים-משרד הבטחון-אגף השיקום ואח'

לאחר הדיון הגישה העותרת באמצעות בא כוחה דאז הודעה מוסכמת ובקשה ליתן להסכמות
תוקף של פסק דין, תוך מספר שינויים מוסכמים שפורטו בהודעה. בין היתר, הוסכם כי דמי
השכירות החודשיים יעמדו על סך של 106 שייח (ולא 1500 ש"ח). להסכמה זו ניתן תוקף של
פסק דין ביום 11/7/20 (פסק הדין) (ראו נספחים ה'-ו' לעתירה).

כעולה מפסק הדין, הסכמת המדינה לאפשר לעותרת להתגורר בדירה היא כזכות אישית לימי
חייה, לפנים משורת הדין. כמו כן, המחלוקת בין הצדדים בנוגע לבקשת העותרת לרכוש את
הדירה התגלעה כבר בתביעת הפינוי.

סמוך לאחר מכן פנתה העותרת בעצמה בכתב למשרד הביטחון וביקשה לרכוש את הדירה
מכוח הוראת משרד הביטחון 45.24 "אישור זכאות להוצאה – זכאי אגף שיקום נכים ואגף
משפחות הנצחה ומורשת הגרים בהן בשכירות" (המייב 45.24 או ההוראה, נספח יא
לעתירה). בקשתה נדחתה לאור עמדת המשיב, כי האפשרות החריגה להעניק זכות במקרקעין
בפטור ממכרז לפי תקנה 3(28) לתקנות המכרזים, נתונה רק למי שהוכר כזכאי אגף השיקום
או אגף משפחות, בעוד שהעותרת אינה מוכרת כיזכאיתי על פי חוקי השיקום; והתשלומים
שמשולמים לה לפנים משורת הדין אינם מקנים לה מעמד של "זכאיתי כאמור. אף סעיף 1
לחוק משפחות חיילים מגדיר כיזכאייי מי שזכאי לתגמולים לפי חוק זה. עוד צוין שם, כי גם
אילו הוכרה העותרת כיזכאיתי לצורך הטבה זו, הרי שלפי הוראות התקנות נדרשת המלצת
ראש האגף הרלבנטי למתן הפטור ממכרז. לפי מדיניות משרד הביטחון החל משנת 2015, אין
המשרד ממליץ למכור דירות גם למי שבא בגדר "זכאי"י כחוק ולמעשה, המייב 45.24 הפכה
לייאות מתה". הטעם לכך הוא בין היתר, מאגר הדירות המצומצם העומד לרשות המשיב אל
מול הרשימה הארוכה של הנכים מחוסרי דיור ומחוסרי אמצעים שזקוקים לסיוע בדיור.

פניית העותרת מיום 10/8/20 צורפה כנספח ז' לעתירה; תשובת המשיב מיום 2/9/20 לפניה
זו, צורפה כנספח ב' לעתירה והיא למעשה, ההחלטה הנתקפת בעתירה (ההחלטה). ההחלטה
מצאה ביטויה במכתב נוסף מיום 20/1/21 ובמענה היועץ המשפטי למשרד הביטחון מיום
14/2/21. לטענת העותרת, העתירה הוגשה כנגד מענה הלשכה המשפטית, שכן לא ברור היה
שהתשובה מיום 2/9/20 היא החלטה הדוחה את הבקשה, בהעדר כותרת "החלטה"י ומשלא
צוינה שם האפשרות לעתור כנגד ההחלטה. לאור קביעותיי בפסק הדין, לא ראיתי צורך לפרט

ולהכריע בעניין.

העותרת חולקת על עמדת המשיב על שני ראשיה. לטענת העותרת, החלטת המשיב כי אין היא
באה בגדר הזכאים לרכוש בפטור ממכרז את דירת משרד הביטחון שבה היא מתגוררת,

4 מתוך 16

.6

.7

.8

.9

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים
מנהליים

עת"מ 5419-04-21 בן דוד נ' קצין התגמולים-משרד הבטחון-אגף השיקום ואח'

.10

.11

.12

מבוססת על טעות, לוקה באי-סבירות קיצונית ואינה יכולה לעמוד; והיא זכאית לרכוש את
הדירה מכוח המייב 45.24.

לטענת העותרת, בניגוד לפרשנות המשיב, התקנות אינן מגבילות את הזכות לרכישת דירה רק
למי שמוכר כזכאי לפי חוקי השיקום ואף אינן מפנות לחוקים אלה לצורך הגדרת "זכאי".
גם בהמייב 45.24 אין הביטוי "זכאי"י מוגדר על פי הגדרתו בחוק משפחות חיילים. "יציר
הבריחי הוא, כהגדרת סעיף 5 להוראה, בכך שהעותרת היא אלמנה המתגוררת בדירה
שבבעלות המשרד ומעוניינת לרכוש אותה, ודי בכך לצורך הזכאות. המגורים בדירת המשרד
ורכישת הבעלות בה, אינן זכויות הניתנות על פי חוק כי אם על פי נהלי המשרד; וכשההוראה
אינה מפנה להגדרת זכאות לפי החוק, אין מקום להחמיר. יש לפרש ברוחב לב ולבחור
בפרשנות המטיבה במקרה זה עם אלמנתו של נכה צהייל קשה, כפי שנקבע בפסיקה.

לטענת העותרת, היא באה בגדר "זכאית" של אגף השיקום או של אגף משפחות והנצחה
כאמור בתקנות, שכן היא זכאית לגור בדירה שבבעלות משרד הביטחון ובפועל גרה בדירות
המשרד מזה כ- 40 שנים; והדבר בא לידי ביטוי גם בפסק הדין של בית משפט השלום. היא
אף זכאית לגור בדירה בשכ"ד סמלי ומופחת של כ- 106 ₪ לחודש על פי נהלי המשרד. יתר על
כן, העותרת מקבלת מהמשיב מדי חודש, מאז פטירת בעלה המנוח, תגמולים כשל אלמנות
צהייל; בין מכוח המייב 21.01 ובין מכוח סעיף 20א(ב) לחוק הנכים. בשני המקרים, הדבר
מכניס אותה לגדר זכאית של אגפי משרד הביטחון ויש לקבוע כי היא זכאית של אגפי משרד
הביטחון לצורך תקנות המכרזים. אף המשיב רואה באלמנה כדוגמת העותרת כיזכאיתי
ומגדירה ככזו, בין אם היא זכאית לתגמולים על פי דין ובין אם לפנים משורת הדין. כך נקבע,
למשל, במפורש בהוראת המייב 42.02 (נספח יייב לעתירה), תחת הכותרת "זכאותיי, כי זכאית
היא אלמנה אשר מוכרת לתגמולים והטבות לפי חוק משפחות חיילים או לפנים משורת הדין.

לטענת העותרת, אין זה מתקבל על הדעת שהמייב 45.24 בוטלה בהחלטת מדיניות בשנת 2015.
מתשובה שהתקבלה בידי ב"כ העותרת בעניינו של נכה אחר שבו טיפל, אף נלמד לשיטתו,
שההוראה לא בוטלה (המקרה האחר) (נספח י'). ההוראה אף עודכנה בשנת 2017. משההוראה
קיימת ולא בוטלה, העותרת זכאית לממש את הזכות המעוגנת בה לרכוש את הדירה בפטור
ממכרז והיה על המשיב לשקול את בקשתה לאור כל האמור.

טענות המשיב

5 מתוך 16

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים
מנהליים

עת"מ 5419-04-21 בן דוד נ' קצין התגמולים-משרד הבטחון-אגף השיקום ואח'

בתגובה המקדמית חזר המשיב על עמדתו בהחלטה, תוך שעתר לדחיית העתירה על הסף
מחמת שיהוי וכן לגופה, מהטעם שהעותרת אינה זכאית לרכוש את הדירה מכוח הוראת
המייב 45.24 או כל דין אחר.

הדירה היא מקרקעין שבבעלות המדינה ובמכירתה חלה חובה לערוך מכרז פומבי כאמור

בסעיף 2 לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (חוק חובת מכרזים). תקנה 3(28) לתקנות

המכרזים מאפשרת ליתן זכות קדימה ופטור ממכרז בהעברת זכות במקרקעין של משרד
הביטחון בנסיבות מסוימות לזכאי אגף שיקום נכים ו/או זכאי אגף משפחות והנצחה,
בכפוף לאישורו של ראש האגף הרלבנטי. את המונח "זכאייי יש לפרש כזכאי על פי החוק,
חוק משפחות או חוק הנכים. אמנם תקנה 3(28) לתקנות המכרזים לא קובעת במפורש מיהו
ייזכאייי אך הסתייעות בהגדרה הקבועה בחוק משפחות חיילים שנספו במערכה יש בה כדי
להגשים את ההרמוניה הפרשנית הנדרשת לעניין. העותרת אינה מוכרת על פי חוק, אינה
מוכרת כנכת צהייל ואינה מוכרת כאלמנת צהייל, אלא זכאית לתגמולים בהיותה אלמנה של
נכה צהייל שנכותו הייתה 50% לפחות עקב פעילות מבצעית, לפי הסדר מיוחד שלפנים
משורת הדין. הגם שמשולמים לעותרת תגמולים חודשיים לפי ההסדר האמור והגם שהיא
מתגוררת בשכירות מוזלת בדירת משרד הביטחון מכוח הסכמה שקיבלה תוקף של פסק דין
– אין הדבר מקנה לה מעמד של "זכאיתי על פי החוק ואין פירושו של דבר כי הפכה
לייזכאיתיי לכל דבר ועניין.

גם אילו הוכרה העותרת כיזכאיתי לצורך הטבה זו לא היה בידה לרכוש את הדירה שכן
למכירה בפטור ממכרז בהתאם לתקנות נדרשת המלצת ראש האגף, שכאמור, סבור כי יש
לדחות את הבקשה. החלטת המשיב סבירה, עולה בקנה אחד עם הנהלים ולא נפל בה כל פגם
שמצדיק התערבות לפי כללי המשפט המנהלי.

הזכאות להתגורר בדירות שבבעלות משרד הביטחון בתנאי שכירות המוסדרת בהמייב 62.02
יידירות בתנאי שכירות" (נספח 1 לתגובה), נתונה רק למתי מעט מקרב נכי צהייל, מחוסרי
דיור שדרגת נכותם 50% ומעלה, בתמורה לדמי שכירות סמליים בסך של כ-106 ₪ לחודש.
מגוריה של העותרת בדירת משרד הביטחון התבססו על "זכאותיי המנוח, והיא נותרה
להתגורר שם לאחר מותו, לפנים משורת הדין. בבעלות משרד הביטחון מספר מצומצם
ביותר של דירות (108 דירות) ביחס לנכים הרבים שמוכרים ומטופלים על ידי אגף שיקום
(כ-57 אלף נכים). הדירות משמשות לאכלוס נכי צהייל קשים שוועדת דיור באגף השיקום
מצאה כי הם זקוקים לפתרון דיור מטעמים סוציו-אקונומיים. לאור מיעוט הדירות
שבבעלות המשרד, מצבם הסוציו-אקונומי של הזכאים המקבלים דירה כאמור, קשה

6 מתוך 16

.13

.14

.15

.16

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים
מנהליים

עת"מ 5419-04-21 בן דוד נ' קצין התגמולים-משרד הבטחון-אגף השיקום ואח'

ביותר. מדובר במשאב ציבורי מוגבל שיש לשמר לשימוש אוכלוסיית היעד של נכי צהייל
קשים הנזקקים לסיוע בדיור ותוך שמירה על עיקרון השוויון. מעבר לכך, האפשרות לרכוש
את הדירה (גם אם בהנחה מסוימת) תוך העמדת סכומי כסף משמעותיים הנדרשים לכך,
אינה עולה בקנה אחד עם הזכאות לדירה בתנאי שכירות על פי הוראת משרד הביטחון,
שהרי זו נגזרת מהמצב הסוציו אקונומי של הזכאי מחוסר הדיור. שיקולים אלה הובילו את
המשיב לקבל בשנת 2015 החלטת מדיניות, שלא ליתן עוד המלצות על פטור ממכרז לטובת
מכירת דירות המשרד לזכאים ולמעשה, המייב 45.24 הפכה לייאות מתהיי והמשרד פועל

לביטולה.

.17

.18

בהתייחס לטענות נוספות של העותרת טען המשיב, כי המקרה האחר שהוזכר על ידי
העותרת אינו רלבנטי, שכן שם דובר בדירה שהתקבלה בירושה, שהמייב 45.24 אינה חלה
עליה. בכל מקרה, גם אז ציין המשיב את הסתייגותו ממכירת דירות המשרד לזכאים
מהטעם שמדובר במשאב ציבורי מוגבל שיש לשמר לאור מספרם הרב של הזקוקים לסיוע
(ראו סעיף 9 למכתב, נספח י' לעתירה. יוער כי מעיון במכתב, אכן אלה פני הדברים). עוד
טען המשיב, כי העדכון שנעשה בשנת 2017 להמייב 45.24 הוא עדכון טכני רוחבי שנעשה
לכלל הוראות משרד הביטחון. כמו כן, אין בהגדרת הזכאות שבסעיף 42.02 כדי לסייע
לעותרת בטיעוניה, שכן מדובר בהוראה שעניינה ביצוע תשלומים. אך טבעי הוא שזו
תתייחס לכל מי שמקבל/ת תגמולים, לרבות מי שזכאי לתגמול בשיעור תגמול אלמן/ה

לפנים משורת הדין.

המשיב אינו מקל ראש בנסיבות חייו של המנוח כמו גם באלה של העותרת (תבדל"א) אך
הדבר אינו מצדיק מתן היתר לעותרת לרכישת הדירה תוך עקיפת זכויותיהם של זכאים,
נכי צהייל קשים ומחוסרי דיור, לסיוע בדיור. קבלת העתירה משמעה גריעת הנכס ממצבת
הדירות המצומצמת העומדת לרשות המשיב לצורך העניין והדבר יבוא בהכרח על חשבון
נכה קשה שיכול להתאכלס בה בעתיד. כך לדוגמא הדירה הראשונה שפינתה העותרת
אוכלסה לאחר שיפוץ והתאמה ע"י נכה צהייל קשה יחד עם בני משפחתו. בכגון דא, כפי
שנקבע בפסיקה בעניין דיור ציבורי, על המדינה חובה לפעול בשוויון ובהגינות; ויש להקפיד
על קיום תנאי הזכאות, שכן מתן יתרון לאחד עלול לסכל את זכותו של האחר.

השאלות לדיון

.19

השאלה הראשונה המתעוררת היא, אפוא, האם הזכאות לרכוש דירה שבבעלות משרד
הביטחון בפטור ממכרז לפי תקנות המכרזים מותנית בהכרה בסטטוס של ייזכאייי לפי חוק

7 מתוך 16

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים
מנהליים

עת"מ 5419-04-21 בן דוד נ' קצין התגמולים-משרד הבטחון-אגף השיקום ואח'

משפחות חיילים או שמא, כטענת העותרת, די בכך שהיא מקבלת תגמולים מהמשיב כדי
שתחשב כזכאית לצורך התקנות. אם תתקבל עמדת העותרת, מתעוררת השאלה האם
מדיניות משרד הביטחון שהפכה את המייב 45.24 לייאות מתהיי יכולה לעמוד או שמא בידי
העותרת זכות לרכוש את הדירה שבה היא מתגוררת.

דיון והכרעה

.20

לאחר ששמעתי את טענות הצדדים ועיינתי בחומר שהונח לפניי, אני מורה על דחיית
העתירה. סבורני כי בדין נדחתה בקשת העותרת לרכוש את הדירה, שכן אין היא זכאית
לרכוש דירה בפטור ממכרז לפי תקנות המכרזים. אף לא מצאתי שנפל פגם בהחלטת המשיב
לדחות את בקשת העותרת לרכישת הדירה ולא כל שכן פגם מן הסוג שיש בו להצדיק את
ביטולה של ההחלטה. הכל כמפורט להלן.

התשתית הנורמטיבית

.21

.22

דירות שבבעלות משרד הביטחון הן נכס של המדינה שחל עליו חוק נכסי המדינה, התשי"א-
1951 ומכירתן כפופה לחוק חובת מכרזים ולתקנות שעל פיו. תקנה 3(28)(א) לתקנות
מאפשרת פטור ממכרז בהעברת זכות במקרקעין שבבעלות משרד הביטחון בנסיבות
מסוימות, וזו לשונה:

"3. לא תהיה חובה על משרד הבטחון לערוך מכרז לגבי עסקה אם היא אחת
מאלה:

(28) עסקה להעברת זכות בעלות או חכירה, במקרקעין שברשות משרד הבטחון
כמפורט להלן:

(א) העברת זכות כאמור, בדירה או במקרקעין, שיש עליהם מבנה למגורים
(להלן בפסקת משנה זו – מקרקעין), למי שהוא זכאי אגף שיקום נכים במשרד
הביטחון או אגף משפחות והנצחה במשרד הביטחון וגר באותה דירה או באותם
מקרקעין, בהמלצת ראש האגף הנוגע בדבר; לא נעשו בדירה או במקרקעין
התאמות מיוחדות לזכאי כאמור עמו נעשית העסקה, טעון הפטור גם את אישור

המנהל;
(ב) …"

לפי תקנות המכרזים נדרשים, אפוא, שלושה תנאים להעברת זכות בדירה שבבעלות משרד
הביטחון בפטור ממכרז: הראשון, ההעברה היא יילמי שהוא זכאי אגף שיקום נכים במשרד
הביטחון או אגף משפחות והנצחה במשרד הביטחון"; התנאי השני הוא שההעברה היא
למי שיגר באותה דירה או באותם מקרקעין"; והשלישי הוא, שניתנה "המלצת ראש האגף

8 מתוך 16

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים
מנהליים

עת"מ 5419-04-21 בן דוד נ' קצין התגמולים-משרד הבטחון-אגף השיקום ואח'

.23

.24

הנוגע בדבריי. יש להוסיף, כי דיון בעילת פטור ממכרז צריך להתקיים לפני ועדה לפטור
ממכרז, שהיא הטריבונל המוסמך לעניין, כקבוע בתקנה 8; ובשלב הבא, נדרשת גם חתימת
מורשי החתימה לעסקאות במקרקעין מטעם המדינה.

חוק משפחות חיילים שנספו במערכה קובע בסעיף 1 לחוק זה, הוא סעיף ההגדרות של
החוק, כי יי'זכאי' פירושו – מי שזכאי לתגמולים לפי חוק זה". החוק מגדיר גם מיהו ייבן
משפחה" של חייל שנספה במערכה ובכלל זה, מגדיר "אלמן" ייאלמנה", "יתום" והורה
"שכולי וקובע מהן ההטבות המגיעות להם בתוקף מעמדם זה, כבני משפחה של נספה
במערכה. אציין, כי חוק הנכים קובע אף הוא במסגרתו הטבות לנכה. חוק הנכים אינו כולל
הגדרת "זכאי" ואין הוא רלבנטי למעמדה של העותרת. המשיב סבור, כי יש להסתייע
בהגדרת "זכאי" בחוק משפחות חיילים בפרשנות תקנות המכרזים. העותרת סבורה, כי אין
מקום להחמיר עמה באימוץ הגדרה זו לצורך קביעת זכאותה לפי התקנות וכי די בכך שהיא
מקבלת תגמולים מהמשיב אף אם מדובר בתגמולים לפנים משורת הדין כדי שתבוא בגדר
ייזכאייי לפי תקנות המכרזים.

העותרת מבססת את זכותה הנטענת לרכישת הדירה על המייב 45.24 "אישור זכאות
להוצאה – זכאי אגף שיקום נכים ואגף משפחות הנצחה ומורשת הגרים בהן בשכירותי ועל
סעיף 5 להוראה זו, בפרט. כך נקבע בהוראה:

"כללי

1. הוראה זו דנה בתהליכים ובעקרונות של מכירת דירות או בתים צמודי
קרקע שבבעלות משרד הביטחון לזכאים של אגף שיקום נכים ואגף
משפחות הנצחה ומורשת המתגוררים בשכירות בדירות אלו. ההוראה
אינה דנה בדירות עיזבון.

הגדרות

5. כדיירים הזכאים לרכישת דירה לפי הוראה זו יחשבו: נכים, אלמנות,
יתומים והורים שכולים הגרים בשכירות בדירות/בתים צמודי קרקע
בבעלות המשרד והמעוניינים לרכוש הדירה בה הם גרים (להלן: הדייר).

כללי הרכישה

11. מכירת הדירות תיעשה ללא מכרז לפי הכללים שבתקנות חוק חובת
מכרזים תקנה 3(28) וכן עפ"י האמור בהמ"ב 40.021, 40.022 ו- 40.10"

9 מתוך 16

בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים

מנהליים

עת"מ 5419-04-21 בן דוד נ' קצין התגמולים-משרד הבטחון-אגף השיקום ואח'

.25

.26

כידוע, מעמדן הנורמטיבי של הוראות משרד הביטחון הוא כשל הנחיות פנימיות; וברי כי
הן כפופות להוראות החוק והתקנות (ראו עעיים 8531/10 זכאי נ' משרד הביטחון מיום
28/11/21, כב' הש' פוגלמן, ס' 11).

כאמור, סבורני כעמדת המשיב, כי העותרת אינה זכאית לרכוש את הדירה בפטור ממכרז,
שכן אין היא מוכרת כאלמנה לפי חוק משפחות חיילים; וכי לצורך עניין זה, אין די בכך
שהעותרת זכאית לתגמולים מהמשיב או שהוכרה זכותה להתגורר בדירה של משרד
הביטחון. להלן אבאר טעמיי.

.27

הפטור ממכרז לפי התקנות חל על אלמנה שמעמדה ככזה הוכר לפי חוק משפחות חיילים
העותרת סבורה, כי הזכות לרכוש את הדירה בפטור ממכרז לפי התקנות קנויה לה מכוח
סעיף 5 להמייב 45.24 שמונה בין ציבור הזכאים" גם אלמנה המתגוררת בדירה שבבעלות
המשרד ומעוניינת לרכוש אותה. לטענת העותרת, המגורים בדירת משרד הביטחון ורכישת
הבעלות בה אינן זכויות שניתנות על פי חוק כי אם על פי נהלי המשרד. ההוראה אינה מפנה
להגדרת זכאות לפי החוק וגם תקנות המכרזים אינן מפנות להכרה כייזכאייי על פי חוקי
השיקום ולפיכך, אין מקום להחמיר ולפרש כי הזכות קיימת רק לאלמנה שמוכרת ככזו לפי
החוק. עוד היא סבורה כי יש לראותה כעונה להגדרת "זכאי אגף שיקום נכים במשרד
הביטחון או אגף משפחות והנצחה במשרד הביטחון" שבתקנות, נוכח התגמולים שהיא

.28

.29

מקבלת, בין אם הוכרו לפי דין ובין אם הן מוענקים לה לפנים משורת הדין.

דעתי שונה. בניגוד לעמדת העותרת, סבורני כי המקור הנורמטיבי להטבה בה עסקינן,
המאפשרת לרכוש דירה שבבעלות משרד הביטחון בפטור ממכרז, אינו בהוראות משרד
הביטחון, כי אם בתקנה 3(28) לתקנות המכרזים; המייב 45.24 אינה אלא הוראת יישום
שבאה לשרת את התקנה. עוד אני סבורה, כי המבחן לצורך תחולת הוראת הפטור ממכרז
אינו מבחן קבלת התגמולים או מגורים בדירת המשרד, אלא מבחן ההכרה בסטטוס. דהיינו,
לצורך תחולת הפטור נדרשת הכרה בסטטוס של "אלמנה" לפי חוק משפחות חיילים,
להבדיל מזכות לתגמול או הטבה כזו או אחרת, שאין עמם הכרה במעמד. כפי שיובהר,
לאימוץ פרשנות זו מובילים טעמים שביסוד דיני המכרזים ודיני השיקום, כאחד.

תחילה ליחס שבין הוראת הפטור בתקנות לבין הוראת משרד הביטחון – המייב 45.24 כפי
שצוין בה, "דנה בתהליכים ובעקרונות של מכירת דירות או בתים צמודי קרקע שבבעלות
משרד הביטחון לזכאים של אגף שיקום נכים ואגף משפחות הנצחה ומורשת המתגוררים

10 מתוך 16