קשת – האגודה למען הקשיש בתל-אביב-יפו,ע"י ב"כ עו"ד מוטי איצקוביץ, עיריית תל אביב יפו,מנהל הארנונה של עיריית תל אביב-יפו,ע"י ב"כ עו"ד נטלי בן דוד יוסף, פסק דין

לפני

כבוד השופטת יעל בלכר

המערערת

קשת – האגודה למען הקשיש בתל-אביב-יפו

ע"י ב"כ עו"ד מוטי איצקוביץ

נגד

המשיבים

1.עיריית תל אביב יפו

2.מנהל הארנונה של עיריית תל אביב-יפו

ע"י ב"כ עו"ד נטלי בן דוד יוסף

פסק דין

לפניי ערעור על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד עיריית תל-אביב-יפו מיום 7.6.2023 ביחס לחיובי ארנונה הנוגעים לנכס המערערת שבשדרות ירושלים 100 בתל אביב-יפו (ההחלטה, נספח 1 לערעור), שבו מנהלת המערערת בית אבות.

בשנת 2020 התווסף לצו הארנונה של עיריית תל אביב, תחת הסיווג של "בית חולים" או "מרפאות של קופת חלים או של משרד הבריאות", תת-סיווג חדש של "מוסד שניתן לו רישיון משרד הבריאות כמוסד סיעודי גריאטרי" (התיקון לצו הארנונה או התיקון לצו).

על יסוד התיקון שינתה העירייה את סיווג הנכס ממגורים (בית אבות) למוסד רפואי.

במוקד פסק הדין עומדת פרשנותו של התיקון לצו הארנונה. השאלה היא האם עצם קיומו של רישיון משרד הבריאות כמוסד סיעודי גריאטרי מחייב את סיווגו של הנכס לצורך ארנונה תחת אב הסיווג של בית חולים, וזאת אף שוועדת הערר קבעה כי הנכס משמש למגורי הקשישים.

רקע

המערערת היא עמותה ציבורית ללא כוונת רווח אשר מנהלת בנכס שבבעלותה בית אבות, הכולל מרכז יום בשטח של 827 מ"ר, וכן אגף סיעודי (141 דיירים) ואגף תשושי נפש (90 דיירים), בשטח של 7,778 מ"ר.

עניינו של הליך זה בשטח של 7,778 מ"ר בלבד, אשר סווג על ידי המשיבים כ"מוסד סיעודי גריאטרי" ויכונה מכאן ואילך "הנכס" (דהיינו, לא כולל שטח מרכז היום).

כאמור, צו הארנונה של עיריית תל אביב השתנה בשנת 2020 ותחת אב הסיווג של "בית חולים" או "מרפאות של קופת חלים או של משרד הבריאות", נוסף סיווג חדש (באישור השרים) של "מוסד סיעודי גריאטרי". בהמשך לכך שינתה המשיבה 1, עיריית תל אביב-יפו, את סיווגו של הנכס לצורך ארנונה, מ"מגורים" ל"מוסד סיעודי גריאטרי" כמשמעו לפי סעיף 3.3.26 לצו הארנונה. זאת, מבלי שהשתנה השימוש שנעשה בנכס. השגות המערערת שהוגשו לשנות הכספים 2021 ו- 2022 נדחו על ידי המשיב 2, מנהל הארנונה בעירייה (העירייה), והוגשו עררים לוועדה (נספח 2 לכתב התשובה). בעררים שנדונו במאוחד טענה המערערת כי יש לסווג את הנכס בסיווג "מגורים" (שלפיו חויבה עד כה), באשר "בית אבות" בא לפי הגדרת מחוקק המשנה במסגרת "מגורים", וזהו גם השימוש שנעשה בנכס בפועל למגורי הקשישים. העירייה טענה מנגד, כי יש לחייב את השטח לפי הסיווג הספציפי של "מוסד סיעודי גריאטרי" שהוסף במסגרת התיקון לצו הארנונה, וטענה עוד, כי זהו גם השימוש שנעשה בפועל בנכס.

החלטת ועדת הערר

בהחלטה מיום 7.6.2023 קבעה ועדת הערר כי יש לסווג את הנכס כ"מוסד רפואי גריאטרי", שכן לצורך הפעלתו של המוסד, קיבלה המערערת רישיון של "מוסד סיעודי גריאטרי" ממשרד הבריאות. לגישת ועדת הערר, שאימצה את עמדת העירייה בעניין זה, עצם קיומו של הרישיון הוא חזות הכל. די ברישיון זה על מנת שהמוסד יסווג לצורך הארנונה כ"מוסד סיעודי גריאטרי", ואין צורך לבחון את השימוש שנעשה בנכס בפועל. כך בלשון הוועדה: "… אנו סבורים כי לשון הסעיף ברורה, כי מדובר בתנאי 1 בלבד: מוסד בעל רישיון משרד הבריאות כ'מוסד סיעודי גריאטרי' יחויב בתעריף המפורט שם. הא ותו לא" (סעיף 22.2 להחלטה). לצד זאת קבעה ועדת הערר על יסוד התרשמותה מהראיות, כי בפועל, השימוש בנכס קרוב הרבה יותר לבית אבות אשר משמש למגורי הקשישים, ולא למוסד רפואי. אולם, נוכח פרשנותה לצו הארנונה בדבר קונקלוסיביות התנאי של רישיון כאמור, ראתה עצמה אנוסה לקבוע כי יחול על הנכס הסיווג של "מוסד סיעודי גריאטרי" לפי סעיף 3.3.26 לצו, וקראה למחוקק להסדיר סוגיה חשובה זו.

בהחלטתה הביאה הוועדה גם מתצהירה ומעדותה של הגב' הרצמן, מנכ"לית המערערת, מהם עולה כי עם הזמן לנוכח הרעת המצב הכלכלי-חברתי, החלו להתגורר בנכס קשישים מעוטי יכולת רבים יותר, שזו להם הכתובת היחידה, ואחרת היו מתגוררים ברחוב. גב' הרצמן ציינה כי מתגוררים במקום קשישים שאינם מסוגלים להסתדר בכוחות עצמם, ומחזיקים בו את רכושם ונהנים מפעילויות המוסד. הם אוכלים בחדר אוכל מרכזי, אך חדריהם כוללים בית שימוש ומקלחת, וגם הדואר הפרטי שלהם מגיע לנכס. בצוות חברים אחיות ומטפלים (במשמרות) ושלושה רופאים שעובדים רק בבוקר ואינם נמצאים בכוננות. בית האבות מספק "מעטפת" סיעודית בלבד לדיירים מוחלשים, ודייר שנזקק לטיפול רפואי משמעותי מפונה לבית חולים. ככלל אין דיירים שנמצאים בנכס לתקופות קצרות של כמה חודשים ואין שיקום במבנה. הדיירים מתגוררים בנכס מספר שנים ואף עשר שנים, עד יומם האחרון.

כאמור, ועדת הערר קבעה על בסיס הראיות שבאו לפניה, כי השימוש שנעשה בפועל בנכס, קרוב יותר לבית אבות המשמש למגורי הקשישים, ולא למוסד רפואי. על מנת לסבר את האוזן אביא הדברים כלשונם מתוך ההחלטה:

"22.13 הסוגיה הרלוונטית נמצאת במרחב, שראוי שיוסדר בצורה יסודית יותר על ידי המחוקק. המרחב שבו נמצאים קשישים בשנותיהם האחרונות, נע בין שימוש של מגורים לכל דבר ועניין, לבין בית אבות, לבין מוסדות סיעודיים, גריאטריים, בתי חולים וכיוצ"ב.

22.14 הגדרות אלו אינן ברורות מאליהן ולא במובן היומיומי ובפרט במובן דיני הארנונה.

[…]

22.16 במקרה דנן התרשמנו כי מבחינה עובדתית קרוב יותר השימוש בנכס לשימוש כבית אבות – התרשמנו כי קשישים מתגוררים בנכס, וכי שם מרכז חייהם. התרשמנו כי כל יתר השירותים נועדו לתמוך במגורי הקשישים בנכס והכל לצורך מטרה ראויה והיא ליתן לקשישים אלו מקום ראוי ומכובד להתגורר בו בשנותיהם האחרונות.

22.17 גם המעטפת הרפואית שיש במקום לא משנה את עמדתנו כי מדובר בבית אבות. אנו סבורים כי מוסד רפואי גריאטרי נמצא בדרגה גבוהה יותר של שירותים רפואיים. לא מצאנו כי בנכס דנן ישנה אפשרות לטיפול רפואי ממשי אלא המעטפת הרפואית הינה ברמה השגחתית ומניעתית. ועיקר העיקרים – כל השירותים וכל מהות השימוש בנכס נועדו לאפשר מגורים מכובדים וראויים לקשישים המתגוררים בו, כל אחד מהם ומצבו הפיזי והקוגניטיבי הספציפי.

22.18 מוסד רפואי, לדעתנו, הינו מקום בו ישנם רופאים 24 שעות ביממה, ציוד רפואי מתקדם, חדרי ניתוח, מחלקות אשפוז ודברים דומים המקרבים את השימוש לסוג של בית חולים/מרפאה".

[ההדגשות בקו הן שלי – י'ב']

הערה לשלמות התמונה, ביחס לסיווג שטח מרכז היום: הוועדה קבעה כי סיווג זה של "מוסד סיעודי גריאטרי" חל על כלל חלקיו של המוסד, לרבות מרכז היום, שכן "הפרשנות של הסעיף בצו הארנונה חלה על כלל הנכס, על כלל המוסד, ולא יכולה להכיל הפרדה לתתי חלקים וסיווגים. היינו כלל הנכס, שחוסה תחת הרישיון של משרד הבריאות, יחויב כמוסד גריאטרי סיעודי. למיטב הבנתנו הרישיון חל על כלל הנכס, דהיינו גם על החלק בגודל 827 מ"ר, שהינו חלק ממכלול הנכס של העוררת" (סעיף 22.11 להחלטה). כאמור, הערעור שלפניי אינו עוסק בשטח מרכז היום. לגבי מרכז היום הוגש ערעור העירייה על ההחלטה, בו טענה בין היתר כי מדובר במתקן נפרד שנעשה בו שימוש עצמאי, נפרד ושונה מבית האבות, כשלמרכז היום יש אישור הפעלה שונה שניתן על ידי משרד ממשלתי אחר, ולא הוכח ששטחו נכלל ברישיון "בית חולים" של משרד הבריאות. הערעור התקבל בהסכמה, בפסק דין שניתן על ידי בדיון מיום 25.1.2024, באופן שסיווגו של מרכז היום נותר כפי שהיה קודם להחלטת ועדת הערר, כ"בניינים שאינם משמשים למגורים" לפי סעיף 3.2 לצו הארנונה. וזאת לדעת: לצד סיווג מרכז היום כ"בניינים שאינם משמשים למגורים" (שמחויב ברגיל בארנונה גבוהה יחסית), זכה מרכז היום לפטור מארנונה בשיעור 100%, כמעון יום לפי סעיף 5ג(ה)(4) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938. לשיטת העירייה, סיווג מרכז היום כ"מוסד סיעודי גריאטרי" לפי החלטת ועדת הערר ימנע מתן הפטור (המשיבה שם, היא המערערת בהליך זה, סברה כי אין משמעות לסיווג, וכי הפטור קיים וחל בכל מקרה). כאמור, הערעור בעניין זה התקבל בהסכמה, באופן שחלק זה של החלטת ועדת הערר בוטל והסיווג המקורי נותר על כנו.

תמצית טענות הצדדים

לטענת המערערת, יש לסווג את הנכס בסיווג "מגורים" הכולל גם "בית אבות". "בית אבות" הופיע כסיווג נפרד עד שאוחד לסיווג מגורים, במסגרת תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תשס"ז-2007 (תקנות ההסדרים) (נספח י). סיווג "בית אבות" לא בוטל, אפוא, אלא הוכפף לסיווג "בית מגורים". לשיטת המערערת, הסיווג "מוסד סיעודי גריאטרי" הוא תת סיווג לסיווג הראשוני כבית חולים או מרפאה של קופת חולים או של משרד הבריאות; ועל מנת לסווג נכס כמוסד סיעודי גריאטרי, נדרש בנוסף לרישיון משרד הבריאות, בין היתר, גם שישמש ככזה בפועל. המערערת אינה בית חולים ויש לחייבה לפי תעריף "מגורים" שכולל גם "בית אבות". הנכס משמש כבית אבות, הוא מקום מגוריהם של הדיירים, אוכלוסייה קשישה שלא יכולה להסתדר בעצמה, שמותיהם מופיעים על החדרים והם מתגוררים במקום עד יומם האחרון. אין הם מאושפזים במקום. המחוקק גילה דעתו שבית אבות הוא בית מגורים, ויש לחייבו ככזה לפי סיווג "מגורים", כך שהדיירים יכולים לזכות בהנחות סוציאליות המגיעות להם על פי החוק. מדובר, כאמור, בעמותה לטובת הציבור וייקור הארנונה משפיע מטבע הדברים על השירותים שניתן לתת לקשישים המתגוררים בנכס. עוד טענה המערערת כי קיומו של רישיון לפי פקודת בריאות העם אינו חזות הכל, שכן לצורך ההוראות המסדירות את נושא הרישיון שם, קבעה הפקודה הגדרה רחבה מאוד שכוללת כל מקום שנותן שירות רפואי, ועל כן כל בית אבות שנותן שירות רפואי כלשהו לדייריו נדרש לרישיון כאמור. משעה שהמחוקק קבע במפורש שבית אבות כמוהו כבית מגורים, ברור שלא הייתה כוונה שיחויבו כבית חולים על פי הגדרה רחבה זו. עוד טענה המערערת כי השימוש בנכס לא השתנה ובכל זאת החליטה העירייה לשנות את סיווגו לצורך ארנונה מ"מגורים" ל"מוסד סיעודי גריאטרי" בניגוד לתקנה 5(א) לתקנות ההסדרים.

לטענת העירייה, בדין סווג שטח הנכס כ"מוסד סיעודי גריאטרי", ולא בסיווג "מגורים" או "בית אבות", ויש לדחות את הערעור. אין בצו הארנונה לשנים הרלוונטיות סיווג כ"בית אבות". החל משנת 2020 קיים בצו הארנונה סיווג ספציפי של "מוסד סיעודי גריאטרי", שלא ניתן להתעלם ממנו. למערערת ניתן רישיון של משרד הבריאות כמוסד סיעודי גריאטרי, ועל כן הנכס בא במסגרת סיווג זה. לשונו של הסיווג "מוסד סיעודי גריאטרי" בצו הארנונה היא ברורה. כפי שקבעה ועדת הערר, נדרש אך תנאי אחד להחלתו, והוא רישיון ממשרד הבריאות כמוסד סיעודי גריאטרי. המערערת לא שללה שהיא בעלת רישיון, ומכאן שאין לסווג את הנכס בכל סיווג אחר. העירייה מוסיפה עוד כי משרד הבריאות אינו מפקח על מבני מגורים, וכן הפנתה לחוק דיור מוגן, התשע"ב-2012 שם מוגדרת מחלקה סיעודית כ"מוסד רפואי שבו מאושפזים חולים סיעודיים כהגדרתם לפי פקודת בריאות העם" (סעיף 1).

השאלה לדיון

השאלה היא מהו הסיווג הנכון של הנכס לצורך חיוב הנכס בארנונה לפי הצו – האם "בית אבות" (דהיינו: מגורים), כפי שטוענת המערערת, או "מוסד סיעודי גריאטרי" (בית חולים), כפי שקבעה ועדת הערר.

כפי שאראה להלן, על פי הדין ערב התיקון לצו, סיווגו של בית אבות לצורך ארנונה כנכס המשמש למגורים (בית אבות) או כמוסד רפואי (בית חולים), נעשה על פי טיבו של השימוש הקונקרטי בפועל. בענייננו, טרם התיקון, סווג הנכס בסיווג מגורים. לא חל שינוי בשימוש שנעשה בנכס, וועדת הערר אף קבעה כי הנכס משמש למגוריהם של הקשישים. השינוי בסיווג נובע מהתיקון בצו בלבד. יש לבחון, אפוא, האם התיקון לצו שינה את הדין שחל ערב תיקונו, במובן זה שעצם קיומו של רישיון משרד הבריאות כ"מוסד סיעודי גריאטרי" (רישיון משרד הבריאות) מחייב את סיווג הנכס כמוסד רפואי לפי סעיף 3.3.26 לצו הארנונה המצוי תחת אב הסיווג של בית חולים, וזאת ללא קשר לשימוש בפועל ומבלי שיש כלל צורך לבחון שימוש זה. ובמילים אחרות: האם מעם תיקון הצו ישמש לצורך הסיווג מבחן קונקלוסיבי אחד ויחיד, והוא שאלת קיומו של רישיון משרד הבריאות.

דיון והכרעה

לאחר ששמעתי את טענות הצדדים ועיינתי בחומר המצוי לפניי סבורני, כי יש לקבל את הערעור ולקבוע על יסוד הקביעות העובדתיות של ועדת הערר ביחס לשימוש בנכס בפועל למגורי הקשישים, כי יש לסווג את הנכס שבנדון לצרכי ארנונה בסיווג "מגורים".

בתקנות ההסדרים נקבע בסעיף ההגדרות (תקנה 1) כי "סיווג נכס" משמע "קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו". "תת סיווג נכס" הוגדר שם "סיווג משנה של סוג נכס, לרבות בשל מיקומו".

עוד בהתאם להגדרות שם "מבנה מגורים – לרבות בית אבות";

ובנוסף, בתקנה 9 נקבע, כי "הארנונה הכללית שתטיל רשות מקומית על בית אבות לא תעלה על הסכום המוטל בפועל באותה שנה באותו אזור על מבנה מגורים שאיננו בית אבות."

בצו הארנונה לשנת 2022 (וכמוהו בצו לשנת 2021) נקבע:

3.3.26 בתי חולים ומרפאות של קופת חולים או של משרד הבריאות (סמלים 856, 858, 859)

מרפאות של קופת חולים או של משרד הבריאות:

שטח מבנה המשמש באופן בלעדי כמרפאה של קופת חולים או של משרד הבריאות (סמל 858) יחויב בתעריף של 188.19 ₪ למ"ר לשנה, בכל האזורים.

לענין סעיף זה:

קופת חולים – תאגיד שהוכר לפי סעיפים 24 ו-25 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994.

בתי חולים:

שטח מבנה המשמש באופן בלעדי כבית חולים (סמל 859) יחויב בתעריפים הבאים בכל האזורים:

תעריף למ"ר בש"ח לשנה

עד 10,000 מ"ר

התעריפים המפורטים בסעיף 3.2

[כלומר "בניינים שאינם משמשים למגורים לרבות משרדים, שירותים ומסחר" – תוספת שלי י'ב']

מעל 10,000 מ"ר ועד המ"ר ה – 25,000

262.41

מעל 25,000 מ"ר ועד המ"ר ה – 50,000

168.54

מעל 50,000 מ"ר ואילך

72.39

שטח מבנה של בית חולים בעל רישיון כבית חולים ציבורי מאת משרד הבריאות והמשמש כמרכז שיקומי גריאטרי (סמל 856) יחויב בתעריף של 114.82 ₪ למ"ר לשנה, בכל האזורים.

מוסד שניתן לו רישיון משרד הבריאות כמוסד סיעודי גריאטרי (סמל 863) יחויב בגין השטח מושא הרישיון ב-114.82 ש"ח למ"ר לשנה".

[ההדגשה שלי – י'ב'].

ניתן לסכם את מצב הדברים כדלקמן:

על פי תקנות ההסדרים, סיווג נכס פירושו קביעת סוג הנכס לפי השימוש בו.

בצו הארנונה אין הגדרה או סיווג מיוחד של "בית אבות", אך יש סיווג "מגורים", וכבר מצינו שלפי התקנות "מבנה מגורים", משמע: גם "בית אבות";

החל משנת 2020 קיים בצו הארנונה סיווג של "מוסד שניתן לו רישיון משרד הבריאות כמוסד סיעודי גריאטרי (סמל 863)" סיווג זה מצוי תחת פרק 3.3.26 "בתי חולים ומרפאות של קופת חולים או של משרד הבריאות";

התעריף לגבי מוסד סיעודי גריאטרי הוא תעריף ביניים למ"ר (על הצד הנמוך), שבין הדרגה השלישית לרביעית בטבלה. זאת בחריגה משיטת החיוב שבטבלה, שלפיה ככל שהשטח גדול יותר, התעריף למ"ר נמוך יותר. לולא כך נקבע, סביר להניח שחלק ניכר מהמוסדות הסיעודיים הגריאטריים כאמור היו מחויבים בתעריף הגבוה, שבדרגה הראשונה שבטבלה, נוכח שטחם הקטן יחסית.

ענייננו, כאמור, בפרשנות צו הארנונה. האם די בכך שניתן למערערת רישיון משרד הבריאות כמוסד סיעודי גריאטרי על מנת לחייבה בארנונה לפי הסיווג בסעיף 3.3.26 לצו הארנונה, כעמדת המשיבה וכפי שקבעה ועדת הערר; או שמא, כטענת המערערת, סיווג זה של "מוסד סיעודי גריאטרי" הוא סיווג משנה של "בית חולים" וקודם להחלתו יש לקבוע, בהתאם לשימוש בפועל ולמבחני הפסיקה, אם מדובר בבית אבות הכלול בסיווג "מגורים" או שמא במוסד רפואי (בית חולים) עסקינן, שרק אז יחוייב לפי תת הסיווג של "מוסד סיעודי גריאטרי".

אקדים מסקנה לדיון ואומר כי לדעתי הסיווג כ"מוסד סיעודי גריאטרי (863)" הוא תת סיווג של "בית חולים" שיש להחילו כל אימת שעל פי השימוש בפועל ויישום מבחני הפסיקה לעניין זה, יש לסווג את המוסד כמוסד רפואי (בית חולים), שאם לא כן יחול החיוב לפי סיווג "מגורים", הכולל לפי התקנות גם "בית אבות".

אפנה אפוא למלאכת פרשנות צו הארנונה.

תחילה, אניח מושכלות ראשונים בכל הקשור לפרשנות צווי הארנונה. לפי ההלכה הפסוקה צו ארנונה יפורש כמו כל חיקוק אחר לפי כללי הפרשנות התכליתית. כך נקבע למשל ברע"א 8565/10 עמאש נ' הוועדה לתכנון ובניה שומרון (29.9.2012):

"פרשנות תכליתית של חקיקה מתבצעת בשלושה שלבים. בשלב ראשון נבחנת לשון החוק. במסגרת זו אין לתת לחוק משמעות שלשונו אינה מסוגלת לסבול. בשלב השני נבחנת תכלית החוק ועל הפרשן לבחור מבין מתחם האפשרויות הפרשניות את אותה אפשרות המגשימה את תכלית החוק. בשלב השלישי, אם מתקיימות מספר תכליות לחוק, יופעל שיקול דעת שיפוטי לבחירת התכלית הראויה מבין התכליות השונות" (בפסקה 10 והאסמכתאות ששם).

ובהמשך נקבע:

"מטרתם של כללי הפרשנות היא להעניק לנורמה המשפטית את המשמעות המגשימה באופן הטוב ביותר את תכליתה. התכלית המונחת ביסוד חקיקת מס היא המטרות, הערכים, והאינטרסים שחוק המס נועד להגשים … תכלית החקיקה מחולקת באופן גס לשתיים: תכלית סובייקטיבית ותכלית אובייקטיבית. התכלית הסובייקטיבית משמעה המטרות, הערכים והמדיניות שהמחוקק ביקש להגשים באמצעות החוק. על תכלית זו ניתן ללמוד מלשון החוק עצמו, מההיסטוריה החקיקתית שלו ומהרקע ההיסטורי, החברתי והמשפטי. התכלית האובייקטיבית היא המטרות והמדיניות אשר דבר החקיקה נועד להגשים בחברה דמוקרטית ומודרנית … המקורות לגיבוש תכלית החקיקה כוללים הן מקורות פנימיים, כגון גוף החוק, שם החוק, כותרות בחוק ומבנה החוק; והן מקורות חיצוניים, כגון עקרונות יסוד של השיטה, רקע חברתי, הדין הכללי, ההיסטוריה של החוק וחזקות שונות" (בפסקה 12 והאסמכתאות ששם).

עוד על פי הפסיקה, יש לסווג נכס לצרכי ארנונה לפי השימוש שנעשה בו בפועל, וההכרעה בשאלת סיווג הנכס תעשה בכל מקרה על פי מאפייניו הספציפיים של הנכס, ולא לפי כלל גורף (ע"א 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטיין שותפות רשומה נ' עיריית ראשון לציון (9.2.2003) בפסקה 13; בר"ם 991/16 אפריקה ישראל להשקעות בע"מ נ' בית ארלוזורוב חברה בע"מ (5.8.2018) בפסקה 12). עיקרון זה מעוגן גם בתקנות ההסדרים, שם מוגדר, כאמור, "סיווג נכס" כ"קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו" (ההדגשה שלי – י'ב').

לצורך הפרשנות והתחקות אחר תכלית החקיקה יש לזכור גם כי דיני ההקפאה מגבילים את שיקול דעת הרשות בכל הנוגע לקביעת תעריפי הארנונה ושינויים, ובקביעת סיווג הנכסים לצרכי שומת הארנונה. ראשיתם בחוק לייצוב המשק, התמש"ב-1985 והם מעוגנים כיום בחוק ההסדרים, אשר מתווה את המסגרת החוקית להטלת הארנונה. לא ארחיב כאן מעבר לכך, רק אציין כי על פי דיני ההקפאה, שטח החיוב של הנכס ייקבע במ"ר (ולא בשיטות אחרות כגון מספר חדרים). תקנה 3(ב) לתקנות ההסדרים אוסרת על שינוי שיטת החישוב של שטח הנכסים בכל הקשור לדרך המדידה. תקנה 5 שהזכירה המערערת קובעת כי הרשות "… לא תשנה בשנת כספים מסוימת סוג, סיווג או תת-סיווג של נכס, באופן המשפיע על סכום הארנונה שרשאית הרשות המקומית להטיל לפי תקנות אלה, ולפי החוק, ואולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו". תקנה 12 מגבילה את גובה הארנונה המוטלת לראשונה על סוג נכס שלא חב בארנונה קודם לכן. בתקנות אלה נקבעו גם תעריפים מזעריים ומרביים. בכלל זה אזכיר שוב, כי לפי תקנה 1 לתקנות ההסדרים, "מבנה מגורים" כולל גם "בית אבות", שאין לו עוד סיווג עצמאי נפרד. ותקנה 9 מוסיפה ומבהירה כי "הארנונה הכללית שתטיל רשות מקומית על בית אבות לא תעלה על הסכום המוטל בפועל באותה שנה באותו אזור על מבנה מגורים שאיננו בית אבות." אזכיר גם כאן כי בתקנות אלה נקבע ש"סיווג נכס" הוא "קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו".

בענייננו, לשונו של צו הארנונה מאפשרת את שתי הפרשנויות. הצו אינו מתייחס במפורש לשאלה אימתי יש להחיל את הסיווג "מוסד סיעודי גריאטרי" הקבוע בפרק 3.3.26; ואין מניעה הנובעת מן הלשון לקבוע כי סיווג זה יחול רק לגבי נכס שעל פי השימוש בו בפועל בהתאם למבחני הפסיקה והתקנות, מהווה מוסד רפואי (בית חולים) ואינו משמש למגורי הקשישים.

השאלה אם יש לסווג בית אבות הכולל מחלקה סיעודית לפי סיווג "בית חולים", או כ"בית אבות" לצרכי חיוב בארנונה, כבר עלתה בעבר בפסיקה, תוך שיושם הדין האמור שלפיו יבוצע הסיווג בכל עניין לפי נסיבותיו, על פי השימוש בפועל (ראו, בין היתר: בר"מ 4297/10 נאות לה גרדיה בע"מ נ' מנהל הארנונה של עיריית תל אביב (2.9.2010 פסקה 7, כבוד השופט פוגלמן כתוארו אז, וכן עת"מ (מרכז) 19715-07-16 נאות המושבה בע"מ נ' עיריית נס ציונה, כבוד השופטת בוסתן (15.11.2022). ערעור על פסק דין זה נדחה ללא צו להוצאות בעע"מ 3835/18 מיום 17.12.2028).

שאלת סיווג הנכס כבית אבות (מגורים) או כמוסד רפואי (בית חולים), נדונה גם בפסק דין עמ"נ 32474-09-18 בית בלב בע"מ נ' עיריית נשר (7.6.2019) (עניין בית בלב נ' עיריית נשר), שעליו, בין היתר, מסתמכת העירייה בטיעוניה. אלא שבבחינת המצב העובדתי שם, מצא בית המשפט (כבוד השופט סוקול), כי המוסד דומה יותר לבית חולים מאשר לבית מגורים. באותו עניין נמצא כי השוהים במוסד רואים בו כמקום זמני לתקופת הטיפול בלבד, אף החדרים דומים לחדרי אשפוז ולא למגורים. חיזוק למסקנתו מצא בית המשפט גם בכך שניתן לבית האבות רישיון ממשרד הבריאות "האמון על הפיקוח על בתי חולים ומוסדות טיפוליים רפואיים ולא על מבני מגורים" (פסקאות 30-31) (יוער כי לא הוגש ערעור על פסק הדין). בית המשפט מנה מספר סימנים שיכולים לסייע בסיווג, ובכלל זה ציין, כי כדי שנכס יוגדר כמגורים נדרשת מידה מינימאלית של עצמאות ופרטיות המעידה כי השוהה "מתגורר" במקום הדומה למגורים בנכס עצמאי ונפרד. יש גם לתת משקל לתקופת השהייה בנכס, כשתקופת שהייה קצרה תחזק את המסקנה שמדובר בבית הארחה או מוסד אשפוז, ותקופת שהיה ארוכה תוביל למסקנה שמדובר במגורים. סממן נוסף הוא היקף הטיפול בשוהים. ככל שהטיפול מקיף יותר, יש נטייה לראות את הנכס כמוסד טיפולי ולא בית מגורים, ויש לתת את הדעת גם לטיבו של החדר ומספר השוהים בו (ראו פסקאות 24-27). באותו עניין, כאמור, הגיע בית המשפט למסקנה כי הנכס אינו משמש למגורים, והוא סווג כמוסד רפואי.

בעמ"נ (ת"א) 53396-03-21 בית בלב בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו (9.12.2021, כבוד סגנית הנשיא אביגיל כהן) נדון מקרה אחר של בית אבות בעל רישיון של מוסד סיעודי גריאטרי. בית המשפט קבע (על יסוד קביעות ועדת הערר) כי במחלקה הסיעודית עברו להתגורר לכל דבר ועניין קשישים שזקוקים לעזרה סיעודית, והתגוררו במקום עד פטירתם לעיתים תקופה ממושכת. ניתנו שירותי השגחה ואחות צמודה, אך רופאים הגיעו לביקור 3 פעמים בשבוע, במחלקה אין רופא זמין בכל שעות היממה, ובמידת הצורך עונה רופא לשיחת טלפון. המחלקה לא כוללת חדר מיון, אין חיבור לחמצן מהקיר, אין מכשיר רנטגן ועוד, ובמקרים שבהם נדרש טיפול רפואי חירום או טיפול רפואי מורכב, מועבר הדייר לבית החולים. צוין כי החדרים כללו מיטה, ארונית ארון בגדים וחפצים אישיים ולעיתים חדר אחד היה משותף לשלושה דיירים. בית המשפט קבע, כי על פי הממצאים העובדתיים שעליהם נסמכה ועדת הערר, הנכס משמש כ"בית אבות" ולא כ"בית חולים", ומשכך יש לסווגו בסיווג "בית אבות" (מגורים) (יוער כי באותו עניין נדון חיוב בארנונה לשנת 2017, טרם התיקון לצו). בית המשפט התייחס לפסק הדין בעניין בית בלב נ' עיריית נשר, עמד על השוני בין המקרים וציין כי בנסיבות העניין שם התכלית האמיתית של הקשישים לשהות במוסד היא קבלת טיפול רפואי סיעוד והשגחה, כשהקשישים ראו בו מקום שהייה זמני לתקופת הטיפול ונהגו לחזור לבתיהם בתום הטיפול.

העירייה הגישה בקשת רשות ערעור על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מנהליים בעמ"נ 53396-03-21 הנ"ל וטענה, בין היתר, כי יש לראות ברישיון משרד הבריאות לפי פקודת בריאות העם כראיה מכריעה לבחינת הסיווג לצרכי ארנונה ואין לערוך בירור עובדתי נוסף לגבי השימוש נעשה בנכס. בקשת רשות הערעור נדחתה. זאת תוך שבית המשפט העליון (כבוד השופטת ברק-ארז) העיר, גם אם "מבלי לטעת מסמרות בסוגיה זו" כי "טענתה של המבקשת, שלפיה כאשר ניתן רישיון בית חולים לנכס אין לבחון מאפיינים נוספים לשימוש שנעשה בו, אינה מתיישבת לכאורה עם הלכות בית משפט זה, שלפיהן ההכרעה בשאלת הסיווג תיעשה על בסיס מאפייניו הספציפיים של הנכס, ולא לפי כלל גורף" (בר"ם 3013/22 עיריית תל אביב יפו נ' בית בלב בע"מ (15.11.2022), בפסקה 7 והאסמכתאות ששם) (עניין עיריית תל אביב יפו נ' בית בלב).

אעיר כי לא נעלמה מעיני אמירת כבוד השופטת ברק-ארז כי (גם) לנוכח התיקון בצו הארנונה שבו נוסף (תת) הסיווג הספציפי של מוסד סיעודי גריאטרי, אין לבקשה השלכה רחבה המצדיקה רשות ערעור. אך בניגוד לעירייה אינני סבורה כי יש לראות בכך משום הבעת דעה ביחס לפרשנות התיקון לצו או הבעת עמדה כי לנוכח התיקון, נפתחה הדרך לחיוב בתי אבות הקרובים יותר לבית מגורים, כאלה שאינם בתי חולים לפי השימוש בפועל (ביישום מבחני הפסיקה), על פי הסיווג החדש של "מוסד סיעודי גריאטרי". סבורני, במלוא הזהירות, כי אמירתו של בית המשפט המובאת לעיל, שלפיה על פניו, עמדת העירייה כי רישיון משרד הבריאות הוא קריטריון יחיד ובלעדי לסיווג אוטומטי, אינה מתיישבת עם ההלכות של בית המשפט העליון – מעידה על כך.

בענייננו, כאמור, ועדת הערר התרשמה וקבעה באופן ברור, כי מבחינה עובדתית השימוש בנכס קרוב יותר לשימוש למגורים. על יסוד הראיות שבאו לפניה קבעה ועדת הערר, כי מדובר בבית אבות, שהוא מקום חייהם ומרכז המגורים של הקשישים (בדומה לעובדות בעניין עיריית תל אביב יפו נ' בית בלב, ובשונה מהעובדות בעניין בית בלב נ' עיריית נשר). קביעה זו של ועדת הערר, אשר מעוגנת היטב בחומר הראיות, מקובלת עלי, ואין כל יסוד להתערב בה. הוועדה סברה גם כי למרות השימוש בפועל למגורים, העובדה שניתן למערערת רישיון משרד הבריאות כמוסד סיעודי גריאטרי, דנה באחת את גורלו של הנכס לסיווג כמוסד סיעודי גריאטרי, בבחינת מוסד רפואי (בית חולים), לצורך צו הארנונה. בכך לדעתי שגתה ועדת הערר. סבורני כי הצו אינו מחייב קביעה קטגורית וגורפת שכזו, המנותקת מן השימוש בפועל, ואף אינו יכול לחייב זאת. לאחר שבחנתי את הוראות הצו ועל רקע תכלית התיקון בצו הארנונה, החקיקה והפסיקה הרלבנטית, שוכנעתי, כפי שכבר ציינתי קודם, כי בשלב ראשון יש לבחון האם הנכס משמש בפועל כבית אבות (מגורים) או כבית חולים. ובשלב שני, רק אם יימצא שהשימוש בפועל עולה כדי מוסד רפואי (בית חולים), יש לסווג את הנכס בתת הסיווג של "מוסד סיעודי גריאטרי".

טענתה העיקרית של העירייה היא שלא ניתן להתעלם מן הסיווג הספציפי שהוסף בצו הארנונה, ולשיטתה לאור סיווג זה ועם מתן רישיון משרד הבריאות למוסד, לא ניתן לסווג את הנכס בכל סיווג אחר. אני סבורה כי העירייה נתפסה לכלל טעות בטענה זו, אשר מתעלמת מהפסיקה וכן המבנה הכללי של צו הארנונה, אשר כולל סיווגים וסיווגי משנה, ומהדין הרלבנטי לסוגיה שלפנינו. העירייה לא תמכה עמדתה זו בטיעון מהותי הנוגע לתכלית תיקון הצו, ולא נטען שמטרתו של התיקון הייתה לשנות את הפסיקה, שקבעה באופן עקבי, כאמור, כי הסיווג לצרכי חיוב בארנונה נגזר מהשימוש בפועל בנכס הקונקרטי. כך בכלל, וכך ביחס לבתי אבות, בפרט. עמדת העירייה החורצת סיווגו של בית האבות על פי קיומו של רישיון משרד הבריאות בלבד, גם אינה עולה בקנה אחד עם מטרת התיקון לפי דברי ההסבר לתיקון לצו ועל רקע דיני ההקפאה.

בדברי ההסבר לצו הארנונה הכללית של עיריית תל אביב לשנת 2020 (דברי הסבר מחודש יוני 2019) הובהר הרקע לשינוי צו הארנונה ולתוספת הסיווג "מוסד סיעודי גריאטרי" תחת פרק 3 "בתי חולים ומרפאות של קופת חולים או של משרד הבריאות", כדלקמן:

"ב. הוספת מוסד סיעודי גריאטרי בבתי אבות (סמל שימוש 863)"

ע"פ הפסיקה אגף סיעודי בבית אבות יחויב בסיווג בית חולים. מדרג התעריפים החדש לבית חולים שנקבע בשנת 2013 קבע כי בתי חולים ששטחם עד 10,000 מ"ר יחויבו בתעריף זהה לזה של הסיווג 'בניינים שאינם משמשים למגורים לרבות משרדים, שירותים ומסחר'. תעריף זה אמור לחול גם על אגף סיעודי בבית אבות, דהיינו קיימת משמעות כספית של הגדלה בחיוב לבתי אבות בעיר שיש בהם אגף סיעודי.

משמעות כספית זו לא עמדה לנגד מחוקק הצו בשנת 2013, דהיינו, חיוב מחלקה סיעודית בבית אבות בתעריף 'בניינים שאינם משמשים למגורים' בעקבות הפסיקה, ולא באה, על כן, לידי ביטוי בדברי ההסבר. אשר על כן, על מנת להימנע מחיוב האגפים הסיעודיים בבתי אבות בתעריף הגבוה הקבוע בצו ל'בנינים שאינם משמשים למגורים לרבות משרדים, שירותים ומסחר' – מוצע לקבוע להם תעריף מופחת. תעריף זה ישקף את העובדה כי מדובר במוסד של מגורי קשישים אשר ניתן בו גם שירות רפואי וסיעודי של ממש המהווה בית חולים".

לאור זאת הוצע לקבוע כי "מוסד המשמש כבית אבות וניתן לו רישיון משרד הבריאות כמוסד סיעודי גריאטרי (סמל 863) יחויב בגין השטח מושא הרישיון ב – 111.43 ₪ למ"ר לשנה". יוער כי הנוסח שאושר על ידי השרים שונה מהנוסח המוצע. אזכיר כי בנוסח המאושר על ידי השרים נקבע כי "מוסד שניתן לו רישיון משרד הבריאות כמוסד סיעודי גריאטרי (סמל 863) יחויב בגין השטח מושא הרישיון ב-114.82 ש"ח למ"ר לשנה". הושמטה בנוסח המאושר התיבה "המשמש כבית אבות". ייתכן שבהשמטה זו ביקש מחוקק המשנה להדגיש כי התיקון אינו חל על מוסד שמשמש בפועל כבית אבות למגורי הקשישים. מכל מקום, על פי דברי ההסבר, הרעיון העומד ביסוד תיקון צו הארנונה והוספתו של תת-סיווג נוסף הוא להקל על מוסד "אשר ניתן בו גם שירות רפואי וסיעודי של ממש המהווה בית חולים", על מנת שלא יחויבו בתעריף הגבוה מבין הסיווגים השונים שתחת הסיווג של בתי חולים. והצורך בכך נוצר, לפי דברי ההסבר הנ"ל מהטעם ש"על פי הפסיקה אגף סיעודי בבית אבות יחויב בסיווג בית חולים". נדמה לאור לוחות הזמנים, כי בכך כיוונו דברי ההסבר לפסק הדין מיום 7.6.2019 בעניין בית בלב נ' עיריית נשר. אולם כפי שציינתי לעיל, בפסק דין זה לא נקבע כי בכל מקרה שבו ניתן רישיון כמוסד סיעודי גריאטרי יסווג הנכס כבית חולים, אלא ששם לימדו הנסיבות כי על פי השימוש בפועל מדובר בבית חולים.

עולה מדברי ההסבר כי מטרתו של התיקון בהוספת הסיווג של "מוסד סיעודי גריאטרי" הייתה להקל בתשלום הארנונה על בתי אבות שלפי השימוש בפועל הם "בתי חולים ממש", ובלשון דברי ההסבר, בתי אבות שניתן בהם "שירות רפואי וסיעודי של ממש המהווה בית חולים" – כך שלא יחויבו בתעריף הארנונה היקר מבין כלל סיווגי המשנה החלים על בית חולים. לא צוין כי מטרת הוספת הסיווג המיוחד היא להביא לכך שכל בית אבות בעל רישיון מוסד סיעודי גריאטרי, יסווג לצורך ארנונה כבית חולים, ללא בדיקת השימוש הקונקרטי, ויוצא א-פריורי מסיווג "מגורים". אם כך ייאמר, התוצאה היא שכל בית אבות המעניק תמיכה סיעודית, ואף שאין עולה הדבר כדי "שירות רפואי וסיעודי של ממש המהווה בית חולים" (לשון דברי ההסבר לתיקון) – יחויב בארנונה גבוהה יותר (בהשוואה למגורים). זאת, בניגוד מוחלט לעמדת מחוקק המשנה כפי שבאה לידי ביטוי בהשוואת מעמדם של בתי אבות למגורים במסגרת תקנות ההסדרים.

מקובלת עלי טענת המערערת כי אין מקום להיאחז ברישיון משרד הבריאות שניתן לפי פקודת בריאות העם, כראיה קונקלוסיבית וחלוטה המחייבת לקבוע שמדובר בבית חולים לצורך דיני הארנונה, ומבלי שיש כלל צורך לבדוק את השימוש בפועל. אין חולק כי הקמת מחלקה סיעודית גריאטרית והפעלתה, מותנית על פי דין בקבלת תעודת רישום "בית חולים" מכוח פקודת בריאות העם ותקנות בריאות העם (רישום בתי חולים), תשכ"ו-1966. בפקודת בריאות העם נקבע כי "לצרכי חלק זה יכלול המונח 'בית חולים' כל בית חולים, מבראה, בית מרפא וכל בנין המשמש, או מכוון לשמש, לקבל אנשים הסובלים מכל חולי, פצע, ליקוי גופני או רוחני ולקבלת נשים יולדות, כדי לטפל באנשים טיפול רפואי, בין שניתן או הובטח ובין שלא ניתן או הובטח שכר או תשלום ע"י כל אדם שנתקבל כנ"ל". הגדרה זו רחבה הרבה מעבר למובן הרגיל והמקובל של "בית חולים". אף נכתב בהגדרה במפורש כי לצורך העניין בא בקרב "בית חולים" גם מה שאינו "בית חולים". לפי הגדרה רחבה זו נדמה כי כל בית אבות נזקק גם לרישיון של משרד הבריאות. והדבר מובן על רקע השיקול של בריאות הציבור, שמצדיק פיקוח משרד הבריאות. אלא שהשיקולים בקביעת החיובים לפי צו הארנונה הם אחרים וככלל, כאמור לעיל, הסיווג נקבע לפי השימוש בפועל ועל פי המבחנים המקובלים לעניין זה לאבחנה בין בית אבות (מגורים) לבין מוסד רפואי (בית חולים).

שעה שהמטרה המוצהרת של תיקון צו הארנונה היא להקל בחיוב הארנונה לגבי מוסד סיעודי גריאטרי, "אשר ניתן בו גם שירות רפואי וסיעודי של ממש המהווה בית חולים" (ועל כן יש לחייבו בארנונה כמוסד רפואי), ולאור דיני ההקפאה כמפורט לעיל – קשה להלום אימוץ פרשנות כמוצע על ידי העירייה. עמדה זו חותרת תחת השוואת המעמד של בית אבות למגורים בתקנות ההסדרים ואף מהווה למעשה שינוי סיווג הנכס והגדלת החיוב כתוצאה מכך, מבלי שחל שינוי בשימוש בנכס, בניגוד לתקנה 5 לתקנות ההסדרים. זאת, תוך ביטול הפסיקה הנזכרת בקשר עם קביעת הסיווג כבית אבות (מגורים) או כמוסד רפואי (בית חולים) לפי השימוש בפועל. כוונה כאמור לא נזכרת בדברי ההסבר. לא מצאתי כי בנדון דידן קיים טעם המצדיק סטייה מכללי הסיווג המקובלים, על בסיס השימוש בנכס בפועל לפי המאפיינים הקונקרטיים של המקרה, ולא על פי כלל גורף (והעירייה לא הצביעה על כל טעם שכזה). על יסוד כל האמור, סבורני כי עצם קיומו של סיווג המשנה "מוסד סיעודי גריאטרי" (סמל 863) אינו מחייב פרשנות כפי שקבעה ועדת הערר וכעמדת העירייה, ואני דוחה טענה זו.

סיכומם של דברים וביישום הדין לענייננו – מקובלת עלי, כאמור, קביעתה של ועדת הערר כי מבחינה עובדתית השימוש בנכס קרוב יותר לשימוש כבית אבות (מגורים), והוא מרכז חייהם של הקשישים, כאשר המעטפת הרפואית שניתנת לדיירים היא ברמה השגחתית מניעתית בלבד, שאינה עולה כדי מוסד רפואי. מכאן, על יסוד הניתוח המשפטי שלעיל, יש לסווג את הנכס לצורך הארנונה כמגורים (בית אבות).

לבסוף אציין, כי כידוע ההתערבות בממצאים העובדתיים שקבעה ועדת הערר תעשה רק בנסיבות מיוחדות, ובדרך כלל תינתן עדיפות לקביעת ועדת הערר שהתרשמה מהראיות שהובאו לפניה. כאמור, אין מקום בענייננו להתערב בממצאיה העובדתיים של ועדת הערר באשר לשימוש שנעשה בנכס. ההתערבות בהחלטתה נדרשה שעה שלא הוסקה המסקנה המתחייבת מממצאים עובדתיים אלה, שכן ועדת הערר טעתה כמפורט לעיל, בפרשנותה לצו הארנונה (ראו בין היתר עמ"נ 5340-09-16 איי פוינט מערכות בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית רמת גן (4.3.2017), כבוד השופט חגי ברנר לפיהם "הביקורת השיפוטית על החלטותיה של וועדת ערר לענייני ארנונה מתמקדת בעיקר בשאלה האם הוועדה הסיקה את המסקנה המשפטית המתחייבת מתוך הממצאים העובדתיים שנקבעו על ידה והאם נפלה טעות משפטית בהחלטתה").

סוף דבר

מהטעמים דלעיל, הערעור מתקבל באופן שיש לסווג את הנכס (למעט מרכז היום) כ"מגורים" (בית אבות). אני מחייבת את המשיבים לשלם למערערת הוצאות אגרה וכן שכר טרחת עורך דין בסך של 25,000 ₪.

המזכירות תדוור לצדדים

ניתן היום, י"ג ניסן תשפ"ד, 21 אפריל 2024, בהעדר הצדדים.