לפני כבוד השופטת יעל בלכר
עת"ם 73053-10-21
העותרת
הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה־כפר שמריהו
ע"י
עוה"ד אילנה בראף שניר, אסף הראל ויונתן הראל
נ ג ד
המשיבים
1. הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור
2. הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה תל־אביב
3. רשות מקרקעי ישראל
4. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים
5. משרד הבריאות
6. המשרד להגנת הסביבה
7. רשות המים
ע"י
עוה"ד גיל בילבסקי ושלומית ארבל מפמת"א (אזרחי)
8. רשות שדות התעופה בישראל
ע"י
עוה"ד רון צין וסיון רוזנבלט
9. רשות ניקוז ונחלים שרון
ע"י
עו"ד רמי קרופניק
10. נת"ע – נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע"מ
ע"י
עו"ד יניב ספיר
עת"ם 73331-10-21
העותרת
אגודת התעופה הכללית בישראל (ע"ר)
ע"י
עוה"ד ארז שפירא וכרמית פרוסט
נ ג ד
המשיבות
1. הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור
2. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה
ע"י
עוה"ד גיל בילבסקי ושלומית ארבל מפמת"א (אזרחי)
3. רשות שדות התעופה בישראל
ע"י
עוה"ד רון צין וסיון רוזנבלט
עת"ם 19816-11-21
העותרים
צבי דותן ועוד 6 אחרים
ע"י
עו"ד תומר מירז
נ ג ד
המשיבות
1. הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור
2. רשות מקרקעי ישראל
ע"י
עוה"ד גיל בילבסקי ושלומית ארבל מפמת"א (אזרחי)
3. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה־כפר שמריהו
4. עיריית הרצליה
ע"י
עוה"ד אילנה בראף שניר, אסף הראל ויונתן הראל
פסק דין
לפניי עתירות כנגד החלטת הוועדה הארצית לתכנון ובנייה של מתחמים מועדפים לדיור (הותמ"ל או הוועדה), לאשר את התכנית תמ"ל 1083 – הרצליה קריית המסלול, שיזמה רשות מקרקעי ישראל (התכנית או תמ"ל 1083).
על המדוכה שתי סוגיות עיקריות – האחת, האם ניתן היה לאשר את התכנית שהיא תכנית מפורטת מכוח החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), תשע"ד – 2014 (חוק הותמ"ל או החוק) להקמת שכונה ברובע הצפוני של הרצליה, בהעדר תכנון כוללני מאושר לרובע כולו; והשנייה, בחינת השלכות פסק הדין שניתן בדנ"מ 4753/19 עיריית הרצליה נ' הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים (עניין אפולוניה או הלכת אפולוניה) על הליכי התכנון של התכנית ואישורה, לאור חשד לזיהומי קרקע ומי תהום בתחומה.
I – חלק כללי
לפניי שלוש עתירות כנגד החלטת הותמ"ל מיום 25.7.2021 לאשר את התכנית, לאחר שדחתה את התנגדויות העותרים לאישורה (ההחלטה). עתירה אחת הוגשה ע"י הוועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה (הוועדה המקומית או העותרת) אשר התכנית חלה במרחב התכנוני שלה, ובמסגרתה התבקש בית המשפט להורות על ביטול ההחלטה, ולחילופין להורות כי ייקבעו בה הוראות שלביות שיבטיחו את טיהור הקרקע ומי התהום כתנאי להוצאת היתר בניה, והתניית אישורה באישור תכנית ניקוז אזורית (עתירת הרצליה). עתירה דומה לביטול ההחלטה הוגשה ע"י בעלי זכויות במקרקעין הסמוכים לתכנית (עתירת התושבים). עתירה שלישית הוגשה ע"י אגודת התעופה, ועניינה בטענה שיש להבטיח את המשך פעילות שדה התעופה הפועל כיום בחלק משטח התכנית (שדה התעופה או השדה), עד שפעילותו תועתק לאתר חלופי (עתירת אגודת התעופה).
בקווים כלליים אציין כי התכנית חלה על שטח של כ-180 דונם בצפון העיר הרצליה. השטח מצוי ממזרח לכביש 20 ולכפר שמריהו, מצפון לדרך מנחם בגין ודרומית לגדר הצפונית של שדה התעופה. התכנית מאשרת בניית 1,940 יחידות דיור בצפיפות של כ-45 יחידות דיור לדונם נטו וכן 350 יחידות לדיור מוגן, וכ-33,750 מ"ר שטחים עיקריים למסחר ותעסוקה. אופי הבינוי כולל בנייה מרקמית של עד 8 קומות ומגדלים של עד 27 קומות, כאשר במרכז התכנית, על התוואי ההיסטורי של מסלול שדה התעופה, מתוכנן פרק עירוני ליניארי המתחבר לפארק העירוני העתיד לקום ממערב (פארק המסלול). עוד כוללת התכנית מבני ציבור ושטחים ציבוריים פתוחים, והיא מתחברת למערך הדרכים העירוני הקיים.
המקרקעין שבתחום התכנית הם חלק ממתחם גדול יותר המכונה "הרובע הצפוני" בשטח כולל של כ- 2,200 דונם (הרובע הצפוני). הרובע הצפוני מצוי מאז 2015 בשלבי תכנון במסגרת תכנית המתאר הכוללנית של העיר הרצליה שבהכנה הר/2530. הרובע הצפוני מצוי גם בתחום ההכרזה של מתחם מועדף לדיור נוסף, שלגביו מצויה בהכנה תכנית מועדפת לדיור – תמ"ל 3006. לפי האמור בעתירת הרצליה, לפני מספר שנים החלה העירייה לתכנן את הרובע הצפוני מתוך תפיסה כי יש לתכננו כיחידה אחת. לאחר שהחל תכנון הרובע, חברה רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) לעירייה, אך בהמשך הדרך התגלעו מחלוקות מהותיות רבות בין השתיים ושיתוף הפעולה בתכנון פסק. לפי הטענה, רמ"י פנתה לתכנון הרובע הצפוני באופן עצמאי, במהלך חד צדדי, וקידמה את תכנון הרובע במסגרת תמ"ל 3006 הנזכרת לעיל, לאחר שהממשלה הכריזה על הרובע הצפוני כמתחם מועדף לדיור לפי חוק הותמ"ל (החלטה 4471 מיום 17.1.2019). תמ"ל 3006 מצויה בשלבי תכנון מוקדמים.
ראוי לציין כבר כאן כי שטח התכנית דנן – אשר, כאמור, מצוי גם בתחום הרובע הצפוני המוכרז – הוכרז כמתחם מועדף לדיור בפני עצמו כבר ביום 31.8.2017, עוד קודם להכרזה על שטח הרובע הצפוני כמתחם מועדף למגורים. לפי האמור בעתירת הרצליה, באותה נקודת זמן קודם תכנון הקרקע בשיתוף פעולה.
להלן (בקו כחול רציף) הרובע הצפוני ובתוכו שטח התכנית, על גבי תצ"א (מעתירת הרצליה):
תיאור עיקרי שלבי התכנון של התכנית
תחילת דרכה של התכנית בהחלטת קבינט הדיור מיום 31.8.2017, להכריז על שטח התכנית כמתחם מועדף לדיור לפי סעיף 3 לחוק הותמ"ל. צו ההכרזה נחתם ביום 21.10.2018 ולפיו אושרה הכרזת המתחם "הרצליה – קריית מסלול" כמתחם מועדף לדיור. לפי ההכרזה "גודל המתחם כ- 210 דונם, מיקומו בתחום מחוז תל אביב" וגבולותיו כמסומן במפה המופקדת לעיון הציבור במשרדי הוועדה (העתק הצו הובא בסעיף 160 לתגובת המדינה).
ביום 16.5.2019 (קודם להפקדת התכנית) התקיים ביחס לתמ"ל 1083 "שולחן עגול" שבו השתתפו, בין היתר, נציגי הותמ"ל, רמ"י, המשרד להגנת הסביבה, רשות שדות התעופה, אגודת התעופה הכללית, נציגי הרשות המקומית הרצליה והתושבים (ה"ה צבי דותן ודליה כהן). בדיון הוצגו מסמכי התוכנית ונערך דיון ארוך בסוגיות השונות (ראו הפרוטוקול, נספח 1 לתגובת המדינה).
ביום 7.8.2019 התקיים דיון שבו הוחלט על הפקדת התכנית בותמ"ל. בדיון ההפקדה השתתפו בנוסף לחברי הוועדה (ובהם מהנדסת העיר הרצליה) וצוות התכנון של התכנית, בין היתר, גם נציגי המשרד להגנת הסביבה ורשות המים, אדריכלית העיר ונציג הוועדה המקומית הרצליה, ויועצי סביבה, ניקוז ותחבורה של הותמ"ל. כמפורט בתגובת המדינה (ועולה מן המסמכים הרלבנטיים), לפני הוועדה עמד סקר היסטורי מפורט שבדק את פוטנציאל זיהום הקרקע וכולל גם תכנית דיגום. הסקר ההיסטורי נערך לפי מסמך המשרד להגנת הסביבה "מדיניות המשרד בנושא קרקעות מזוהמות" (מסמך המדיניות של המשרד להגנת הסביבה או מסמך המדיניות). קודם לדיון ההפקדה, הוגש הסקר ההיסטורי למשרד להגנת הסביבה, ותוקן על פי הוראותיו (הסקר ההיסטורי). בדיון ההפקדה עמדו לפני הוועדה גם חוו"ד מתכננת הותמ"ל מיום 30.7.2019 שאליה צורפה גם חוו"ד היועץ הסביבתי של הותמ"ל.
למסמכים הנזכרים לעיל ראו:
פרוטוקול ישיבת ההפקדה ותמליל הדיון, נספחים 2-3 לתגובת המדינה.
מסמך המדיניות מיום 22.1.2015 של המשרד להגנת הסביבה כפי שעודכן ביום 28.8.2017, נספח 4 לתגובת המדינה.
חלקים מהסקר ההיסטורי צורפו בנספח 9 לתגובת המדינה (הסקר המלא שמחזיק 196 עמ' מצוי באתר "תכנון זמין").
התייחסות המשרד להגנת הסביבה לסקר מיום 23.12.2018, נספח 10 לתגובת המדינה.
חוו"ד מתכננת הותמ"ל שלה צורפה גם חוו"ד היועץ הסביבתי לותמ"ל, נספח 11 לתגובת המדינה.
התכנית הופקדה להתנגדויות ביום 20.12.2019. הוגשו לה כ-340 התנגדויות, לרבות התנגדות העותרים השונים. ביום 12.3.2020 נערך דיון פומבי בהתנגדויות בפני החוקר שמונה לשמיעתן, אדריכל ומתכנן ערים, אדיב דאוד נקאש (החוקר). לפי תגובת המדינה, רבות מההתנגדויות חזרו על עצמן ומשכך, בתוקף הסמכות לפי סעיף 106(ג), לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965 (חוק התכנון והבניה) – זומנו לדיון 26 מתנגדים שהתנגדותם כללה את מכלול הטענות שהועלו. בחודש מאי 2020 פרסם החוקר דו"ח ביניים בדבר המלצותיו בהתנגדויות (דו"ח הביניים, נספח 11 לעתירת הרצליה). וועדת המשנה להתנגדויות, החליטה להמליץ למליאת הוועדה לאשר את התכנית ולקבל את המלצות החוקר בהתנגדויות בכפוף לשינויים ולפרסום לפי סעיף 106(ב) לחוק התכנון והבניה. מליאת הותמ"ל אימצה את ההמלצה תוך תיקונים כמפורט בהחלטתה, והורתה על פרסום להתנגדויות נוספות לפי סעיף 106(ב) כאמור (החלטות ועדת המשנה והותמ"ל מיום 13.5.2020, צורפו בנספחים 12-13 שם).
בפרסום להתנגדויות נוספות לפי סעיף 106(ב) לחוק התכנון והבניה מיום 18.09.2020 הודע כי הותמ"ל שוקלת לערוך מספר שינויים, ובהם הגדלת מספר יחידות הדיור מ-1650 ל-1940 ושינויים נוספים. הוגשו כ- 10 התנגדויות נוספות, לרבות מטעם הוועדה המקומית (נספח 14 לעתירת הרצליה) והתושבים. דיון בהתנגדויות בפני החוקר התקיים ביום 29.10.2020, ובחודש יולי 2021 פרסם החוקר דו"ח משלים וסופי (הדו"ח הסופי) (פרוטוקול הדיון והדו"ח צורפו בנספחים 15-16 שם).
ועדת המשנה דנה בדו"ח הסופי והחליטה ביום 27.7.2021, להמליץ למליאת הוועדה לקבל את המלצת החוקר בהתנגדויות ולאשר את התכנית. באותו מועד קיימה מליאת הותמ"ל דיון והחליטה לתת תוקף לתכנית בכפוף להטמעת מספר תיקונים (נספח 1 לעתירת הרצליה). בגין החלטה זו הוגשו העתירות.
ביום 6.10.2021 פורסמה התכנית למתן תוקף ברשומות (י"פ 9900 עמ' 304).
העתירות הוגשו לאחר הפרסום; עתירות הרצליה ואגודת התעופה הוגשו ביום 31 אוקטובר 2021, ועתירת התושבים ביום 9 לנובמבר 2021.
הערה דיונית
המדינה ביקשה (בהסכמת הצדדים) לאחד את הדיונים בעתירות שבכותרת (שנקבעו תחילה לפני מותבים שונים). בהחלטה מיום 9.1.2022 נקבע כי העתירות יטופלו על ידי מותב זה אשר יחליט בדבר איחודן. המדינה (המשיבות 1-7) המיוצגת ע"י פמת"א (אזרחי) הגישה תגובה מקדמית אחת לעתירות הרצליה והתושבים ותגובה מקדמית נפרדת לעתירת איגוד התעופה. העתירות לא אוחדו, אך קיימתי בהן דיון אחד מאוחד ופסק הדין יינתן אף הוא בכל העתירות יחדיו.
אציין עוד כי המדינה ביקשה מספר פעמים לדחות את הדיון ואת המועד להגשת תגובות מקדמיות לעתירות, אשר הוגשו בסופו של דבר ביום 27.11.2022, לקראת הדיון שנקבע ליום 11.12.2022. הדחיות התבקשו לאור פסק הדין שניתן ביום 6.5.2021 בעניין אפולוניה שהמדינה עמלה באותה עת על בחינת הצורך בגיבוש הנחיות מתאימות על פיו, וזאת על מנת לאפשר לגורמי מקצוע שונים במדינה לבחון את השלכותיו על ענייננו "אם וככל שישנן, ובאיזה אופן". המדינה התחייבה שלא יבוצעו פעולות בלתי הפיכות בתקופת הארכה שהתבקשה וכי לא תועלה על ידה טענת "מעשה עשוי" בגין תקופה זו, הגם שהעתירות הוגשו לאחר כניסת התכנית לתוקף ומבלי שהתבקש צו ביניים.
תחילה אדון בעתירת אגודת התעופה ולאחר מכן בשתי העתירות הנוספות. אקדים מסקנה לדיון ואומר כי לאחר שעיינתי בטענות הצדדים ושמעתי טענותיהם בדיון, סבורני שיש לדחות את העתירות, וכך אני מורה. הכל כמבואר להלן.
II – עתירת אגודת התעופה הכללית בישראל
עניינה של עתירה זו בטענה שלא היה מקום לאישור התכנית כפי שאושרה, מבלי שנקבעו בה הוראות שיש בהן להבטיח כי שדה התעופה הפועל כיום בחלק משטח התכנית יתפנה רק בכפוף לקיומה של חלופה להעתקת פעילותו.
המצב התכנוני
להשלמת התמונה והבנת הדברים, יש מקום להזכיר תכניות נוספות הרלבנטיות לפעילות שדה התעופה.
לאחר הגשת העתירות, ביום 3.2.2022, פורסמה למתן תוקף ברשומות תמ"א 15/ב שדה תעופה זמני – הרצליה, שנועדה להסדיר את פעילות השדה אשר פועל ללא הסדרה סטטוטורית (תמ"א 15/ב או התמ"א). התמ"א הייתה בהליכי תכנון במקביל לתמ"ל 1083, אך היא התקדמה לאט יותר ואושרה ע"י הממשלה, כאמור, רק לאחר הגשת העתירה.
בנוסף לכך מצויות בהליכי תכנון תכנית תת"ל 74, שעניינה הקמתו של שדה תעופה חדש קבוע באזור חדרה; ותכנית תת"ל 80א, שעניינה שדה תעופה בחיפה אשר אמור ליתן מענה זמני לחלק מהפעילות של שדה התעופה בהרצליה. אלו הן תכניות תשתית לאומית שמעמדן כתכנית מתאר ארצית (ראו סעיף 76 לחוק התכנון והבניה).
סעיף 6.12 לתמ"א 15/ב המאושרת, שכותרתו "גמישות לתכנית", קובע:
"ניתן לאשר בשטח התכנית ובתחומי מגבלות הבניה כמוסכם בתשריט תכנית זו, תכנית למגורים ולשימושים נלווים למגורים, לרבות בחריגה ממגבלות הבניה, והיא לא תהווה שינוי לתכנית זו. אולם, לא יינתן היתר בתחום מגבלות בניה ופיתוח מכוחה של תכנית למגורים הכוללת פחות מ- 1,000 יח"ד, אלא רק לאחר פקיעת תוקף התכנית".
אשר לפקיעת התוקף, קובע סעיף 7.2 (1) שכותרתו "מימוש התכנית" כדלקמן:
"תוקפה של תכנית זו יפקע, לפי המוקדם בין המועדים הבאים (להלן: "מועד הפקיעה'): עם אישור תכנית פיתוח לתכנית מאושרת למגורים או תחילת עבודות בשטח התכנית לצורך מימוש התכנית למגורים או עם מתן היתר ראשון בשטח התכנית למגורים או עם קבלת רישיון הפעלה לשדה תעופה חלופי לתעופה כללית."
תמ"א 15/ב, שכאמור אושרה ע"י הממשלה לאחר שאושרה תמ"ל 1083 ופורסמה למתן תוקף (לאחר הגשת העתירה) – אינה מתנה אפוא את פקיעתה בכך שתימצא חלופה להעתקת פעילות השדה. אכן, אחת האפשרויות לפקיעת התמ"א היא שהתקבל רישיון הפעלה לשדה תעופה חלופי, אך זו רק אחת האפשרויות. נקבע במפורש כי התכנית תפקע באחד מהמועדים הבאים: אישור תכנית פיתוח, תחילת העבודות בשטח, מתן היתר ראשון בשטח או רישיון הפעלה לשדה חלופי – לפי המוקדם.
החלטת הותמ"ל לדחות את ההתנגדות ולאשר את התכנית
טענת העותרת כי יש להבטיח את המשך פעילות השדה באתר חלופי בטרם יפונה מן השטח בו הוא פועל כעת, נטענה גם בהתנגדות שהגישה לתכנית. הותמ"ל אימצה את המלצת ועדת המשנה להתנגדויות לקבל את המלצת החוקר לדחות את ההתנגדות, וההתנגדות נדחתה. החוקר קבע כי "השדה פועל על בסיס זמני וללא הסדרה תכנונית. תמ"א 15/ב אשר נועדה להסדיר את פעילות השדה באופן חוקי, הומלצה על ידי המועצה הארצית לאישור הממשלה והיא קובעת את היחס בין מימוש תכנית למגורים ובין פינוי השדה. נכון להיום תמ"א 15/ב טרם הובאה לדיון בממשלה. מבלי שיהיה בכך כדי להביע עמדה כלשהי באשר למעמד השדה, עניין שאינו בגדר סמכותי, אציין כי תמ"א 15/ב, כפי שהומלצה ע"י המועצה הארצית, קבעה כי אישור תכנית לפיתוח או מתן היתר מכח תכנית מאושרת למגורים הכוללת 1,000 יח"ד או יותר תפקיע את תוקפו של השדה. לפיכך, אישור תכנית זו ומתן היתרים מכוחה הינם בהלימה להמלצת המועצה הארצית כאמור."
ועדת המשנה של הותמ"ל שדנה בהמלצות החוקר קבעה כי "לאחר שהוועדה דנה ובחנה את כל הנימוקים וההתנגדויות שהועלו, ובשים לב להערות החוקר בדבר ההלימה של התכנית להוראות תמ"א 15/ב שטרם אושרה, אשר קבעה, בין היתר, זמן מוגבל לקיום שדה התעופה במקומו הנוכחי, היא ממליצה למליאה לאשר את התכנית. אשר לטענות בדבר הצורך במציאת פתרון חלופי לשדה התעופה הקיים אשר אינו בעל מעמד סטטוטורי, הרי שאין מקומן בהליך זה אלא במסגרת התכניות שעניינן חלופות לשדה התעופה וכן במסגרת הדיון שיתקיים בממשלה ביחס לאישורה של תמ"א 15/ב. יצוין כי החלטתה זו של הוועדה התקבלה בהינתן העובדה כי הממשלה הכריזה על מתחם זה כמתחם מועדף לדיור ובשים לב להמלצת המועצה הארצית בתמ"א 15/ב אשר נתנה עדיפות לשימוש למגורים בשטח זה. לצד זאת יובהר כי בהתאם לקבוע בחוק … תכנית מתאר ארצית מאוחרת גוברת על הקבוע בתכנית מועדפת לדיור ולפיכך אין באישור התמ"ל כדי לגרוע מסמכות הממשלה לקבל כל החלטה בהקשרו של שדה התעופה במסגרת תמ"א 15/ב". כאמור, מליאת הותמ"ל אישרה את המלצת ועדת המשנה , לרבות בעניין זה שעל המדוכה.
דברים דומים צוינו גם בדברי ההסבר לתמ"ל 1083. נקבע שם כי "שדה התעופה הרצליה החל את דרכו כשדה תעופה צבאי במלחמת העצמאות, ולאחריה שימש כשדה תעופה אזרחי. שדה התעופה אינו מוסדר סטטוטורית, וקיים בפועל על קרקע שייעודה המאושר הוא חקלאי. במקביל לעריכת התמ"ל מקודמת תמ"א 15/ב – תכנית להסדרה זמנית של השדה, אשר קושרת בין מימוש תמ"ל 1083 לבין הפסקת הפעלות בשדה".
בהחלטת המועצה הארצית מיום 6.8.2019 להמליץ לממשלה לאשר את תמ"א 15/ב צוין כי "המועצה הארצית מברכת על הגשת התכנית לשדה התעופה בהרצליה אשר מציעה איזון בין צרכי התעופה הכללית תוך התייחסות לשימושים המוצעים בשדה תעופה זה, לבין הצורך בהגדלת היצע יחידות הדיור. התכנית תאפשר לשדה התעופה להמשיך ולפעול זמנית עד לאישור תכנית פיתוח לתכנית מאושרת למגורים, תחילת עבודות בשטח לצורך מימוש תכנית מגורים או מתן היתר ראשון לפי תכנית למגורים, או עד לקבלת רישיון הפעלה לשדה תעופה חלופי לתעופה כללית, לפי המוקדם." (ראו ההחלטה בנספח 12 לתגובת המדינה).
עיקרי טענות הצדדים, דיון והכרעה בעתירת אגודת התעופה
לטענת העותרת, החלטת הותמ"ל לוקה בחוסר סבירות קיצוני ומנוגדת לעמדת הגופים הממשלתיים האמונים על פינוי שדה התעופה ופעילותו, ולהחלטות שהתקבלו בעבר על ידי ממשלת ישראל, שלפיהן הפעילות בשדה התעופה תבוטל רק לאחר שתהא חלופה זמינה. לאחר סגירתו של שדה דב, שדה התעופה הרצליה הוא השדה העיקרי המשרת את פעילות תעופה הכללית בארץ באזור המרכז. העותרת מדגישה כי אינה מבקשת לבטל את פינוי השדה אלא רק להבטיח כי זה יעשה לאחר שיוקם שדה חלופי.
העותרת מגוללת בעתירתה הליכים משפטיים שהתקיימו בעניין שדה התעופה והחלטות גופים ממשלתיים, אשר בהם הודגש לדידה הצורך בהעתקת פעילותו של השדה תוך הסדרת שדה חלופי. לטענת העותרת, אין כיום חלופה רלבנטית זמינה לפעילות השדה והליכי התכנון של תת"ל 74 מצויים בשלב ראשוני. העותרת טוענת כי מעמד הותמ"ל מחייב אותה לקבוע בתכנית מושא העתירה הוראות המתייחסות לשדה התעופה. זאת, לאור הרכבה הכולל נציגות רחבה של משרדי הממשלה השונים וסמכויותיה הרחבות כשל המועצה הארצית, ולאור ההבנה (הנטענת) מצד גופי הממשלה כי אין לקדם תכנית בתחום שדה התעופה עד שתימצא לו חלופה.
עוד טענה העותרת כי היה על הותמ"ל לאזן בין האינטרסים המנוגדים: מניעת פגיעה בתעופה, מכאן והגדלת היצע הדירות, מכאן. לפי הטענה, הותמ"ל התעלמה מחובתה זו וראתה עצמה מחויבת לפעול לפינוי השדה מבלי לערוך איזון כנדרש. לשיטת העותרת, איזון האינטרסים מטה את הכף לטובת הותרת פעילות השדה על כנה בהעדר חלופה מידית לפעילות זו; משאין הצדקה לסגור את השדה בשל תוספת 2,000 יח"ד בלבד; ומשעה שלטענת העותרת, גם אם ייסגר השדה באופן מידי יחלפו שנים רבות עד שניתן יהיה לבנות במקום לאור בעיות תשתית בהרצליה. נטען גם לחוסר סבירות ההחלטה בהעדר שלביות שתבטיח כי הפינוי יבוצע רק לפני הבניה בפועל ויהיה קשר בין פיתוח הקרקע בתחום התכנית לבין הפינוי.
כאמור, לאחר שהוגשה העתירה אושרה על ידי הממשלה תמ"א 15/ב. אגודת התעופה הישראלית, היא העותרת בעתירה 73331-10-21, הגישה כנגד אישור תמ"א 15/ב עתירה שנדונה במסגרת בג"ץ 5301/22 אגודת התעופה הכללית בישראל נ' ממשלת ישראל (מעיון במאגרים עולה כי העתירה הועברה לקביעה לפני הרכב בהחלטה מיום 26.3.23). העתק העתירה צורף לתגובת המדינה כאן. הסעד שהתבקש בעתירה לבג"ץ הוא, בין היתר, ליתן צו על תנאי המורה לממשלה ולמועצה הארצית "ליתן טעם מדוע לא יתוקן ישונה או יבוטל סעיף 7.2(1) … בהיותו לוקה בחוסר סבירות קיצוני …." ותחתיו ייקבע כי תוקפה של תמ"א 15ב "יפקע רק לאחר שתימצא ותוכשר חלופה ראויה לפעילות הקיימת בשדה התעופה הרצליה במלואה, תוך מתן שהות לביצוע העברת הפעילות, ובשום אופן לא קודם לכן…".
בנסיבות אישור תמ"א 15/ב והעתירה התלויה ועומדת לפני בג"ץ, סברה המדינה כי יש לדחות את העתירה על הסף (וגם לגופה). המדינה הדגישה כי תמ"ל 1083 הנתקפת בעתירה זו אינה עוסקת כלל בסוגיית פינוי שדה התעופה אלא הדבר מוסדר בתמ"א 15/ב. התמ"א היא שקושרת בין תמ"ל 1083 לבין הפסקת הפעילות בשדה. לאור זאת, מהותה של העתירה דכאן היא בשינוי ההסדרים שנקבעו בתמ"א, ואולם אין לאפשר את תקיפת הוראות התמ"א בעקיפין, באמצעות עתירה זו. בוודאי כשתקיפת התמ"א אינה בסמכותו של בית משפט זה, ומקל וחומר כשתלויה ועומדת עתירת העותרת לבג"ץ באותו עניין. מעבר להעדר הסמכות, אין מקום לדיון כפול בשני הליכים במקביל כשהסעדים זהים במהותם. עוד טענה המדינה, כי לא ברור על יסוד מה ומדוע, טוענת העותרת כי ההוראות בעניין הפסקת פעילות שדה התעופה צריכות להיקבע דווקא בותמ"ל ובמסגרת התכנית; ועל מה נשענת הטענה לחוסר הסבירות הקיצוני בכך שהותמ"ל הותירה את הסדרת הסוגיה לתמ"א. דווקא נכון יותר שסוגיה זו תדון במוסדות התכנון העוסקים ככלל בכגון דא – המועצה הארצית והוועדה לתשתיות לאומיות – ולא בותמ"ל. דיון כפול במוסדות התכנון השונים מיותר ומסרבל, ואיזון האינטרסים נעשה במסגרת תמ"א 15/ב אשר עושה את הקשר בין שתי התכניות. המדינה מציינת עוד כי הטענה בעתירה שלפיה אין הוראות בעניין פינוי השדה התבססה במידה רבה על כך שתמ"א 15/ב טרם אושרה, אך אין זה המצב כעת, לאחר אישורה על ידי הממשלה.
לאור תגובת המדינה לעתירה וטעמיה סברתי אף אני כי עם אישורה של תמ"א 15/ב ולאור העתירה שהגישה העותרת לבג"ץ כנגד אישורה, אין מקום לעתירה זו ויש לסלקה על הסף. ביקשתי לקבל התייחסות העותרת, וזו עמדה על עתירתה בטענה שאת סבירות ההחלטה לאשר את תמ"ל 1083 לא ניתן לבחון בבג"ץ, וכי זהו הפורום המוסמך להורות על ביטולה. לשיטת העותרת בכל מקרה חובת הותמ"ל היא להפעיל שיקול דעת עצמאי ולקבוע במסגרת התכנית דווקא, מתי ובאילו תנאים יפונה שטח השדה; וכי שתי התכניות (תמ"ל 1083 ו- תמ"א 15ב) שלובות באופן שלא ניתן לאשר את תמ"ל 1083 ללא שקילה רצינית של תוצאותיה המיידיות. לאור עמדתה של העותרת, התקיים הדיון גם בעתירה זו.
אציין כי גם רשות שדות התעופה בישראל (משיבה 3 לעתירה זו) הגישה התנגדות לתכנית הנדונה בעתירה דנן (שנדחתה) בדומה לזו של אגודת התעופה. אולם בניגוד לעותרת, המשיבה 3 סברה כי בנסיבות שנוצרו לאחר העתירה כמפורט לעיל, הטענות הנוגעות ליחס שבין ביצוע התכנית לבין הפסקת פעילותו של השדה בהרצליה צריכות להתברר בפני בית המשפט העליון בעתירה שהוגשה כנגד התמ"א, וזאת כדי להימנע מהכרעות סותרות.
לאחר שעיינתי בחומר שלפניי ושמעתי את טענות הצדדים, מצאתי לדחות את העתירה.
אין לי אלא לחזור על טעמי המדינה לדחיית העתירה, כמפורט לעיל. מכל המקובץ נדמה כי תוצאה זו מתבקשת מאליה בנסיבות העניין ולאור המצב הנורמטיבי כמתואר, וכי אין צורך להכביר מילים בדבר ולהרחיב עוד. בקצרה אציין כי טענות העותרת, שמצאה להיאחז בעתירה זו גם לאחר שתמ"א 15/ב אושרה על ידי הממשלה והעותרת אף הגישה לבג"ץ עתירה כנגד אישורה – אינם משכנעים כלל. כפי שציינה המדינה, תמ"ל 1083 – קריית מסלול, מושא עתירה זו, אינה קובעת הוראות בעניין פינוי שדה התעופה ואלה נקבעו בתמ"א 15/ב. במצב דברים זה, הטענות כנגד פינוי השדה בטרם העתקת פעילותו לשדה חלופי רלבנטיות לתקיפת התמ"א. העתירה שלפניי כנגד אישור תמ"ל 1083 איננה האכסניה לתקוף את תמ"א 15/ב על קביעתה בדבר מועד פקיעתה, לרבות האופן שבו קשרה בין תמ"א 15/ב לתמ"ל 1083; ועתירה כנגד התמ"א, אינה בסמכותו של בית משפט זה. אף אין מקום לדיון כפול בעניין הן בבית משפט זה והן בבית המשפט העליון, לאור הטענות והסעדים הזהים במהותם.
אין יסוד גם לטענות העותרת כי הותמ"ל מחויבת לקבוע בתמ"ל 1083 דווקא, הוראות בעניין פינוי השדה, ואין יסוד לטענתה כי הותמ"ל התעלמה מקיומו של שדה התעופה. כעולה במפורש מן ההחלטה שצוטטה לעיל, נושא שדה התעופה לא נעלם מעיני הותמ"ל. לגופו של עניין, לא מצאתי כי נפל כל פגם בהחלטה להותיר את הסוגיה להחלטת הממשלה במסגרת תמ"א 15/ב שהייתה באותה עת בשלבי תכנון מתקדמים (לקראת הבאתה לדיון בממשלה), ולא לקבוע בתכנית הוראות בעניין פינוי השדה. לא הונחה כל תשתית לטענה כי היה זה מחובתה של הותמ"ל לקבוע הוראות בעניין במסגרת תמ"ל 1083, ואין לטענה על מה שתסמוך (לטענה שעוררה סוגיה דומה בעתירה של הרצליה כנגד אישור תמ"ל אחרת, ראו: עת"מ 8284-01-20 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה נ' הותמ"ל, כב' הש' ברקאי מיום 2.6.2022. שם לא ראה בית המשפט להתערב בהחלטת הותמ"ל שהותירה את סוגיית תכנון הארכת הקו הירוק של הרכבת הקלה לעיר להחלטת הות"ל).
לסוגיית זמינות הקרקע לבניה בשל בעיות תשתית בהרצליה (שממילא נטענה בכלליות בעתירת אגודת התעופה) אתייחס בהמשך, במסגרת הדיון בעתירות הנוספות.
ההוצאות יבואו בסוף פסק הדין.
אפנה אפוא לדון כעת בעתירות הוועדה המקומית והתושבים.
III- עתירת הרצליה ועתירת התושבים
כאמור, לאחר עיון במכלול טענות הצדדים בכתב ובעל פה, מצאתי לדחות את העתירות.
ביישום כללי הביקורת השיפוטית על החלטות מוסדות התכנון על ענייננו, לא עלה בידי העותרים לבסס עילה להתערבות בהחלטת הוועדה לדחות את ההתנגדויות ולאשר את התכנית. לא מצאתי כי נפל פגם שיש בו כדי להצדיק התערבות כאמור בהחלטה או בהליך קבלתה. סבורני כי ההחלטה אינה חורגת ממתחם הסבירות. ההחלטה התקבלה בהליך כדין, תוך מתן זכות טיעון אפקטיבית לוועדה המקומית, על יסוד תשתית עובדתית ראויה ותוך שקילת כל השיקולים הרלבנטיים, לרבות בעניין זיהום הקרקע ומי התהום. עוד אני סבורה כי ענייננו שונה בתכלית מזה שנדון בעניין אפולוניה וכי הלכת אפולוניה אינה מלמדת כי צריך היה להשלים את כל הבדיקות והסקרים כתנאי להפקדת התכנית דנן.
להלן אפרט ואבאר הדברים.
מהלך הדיון בעתירות יהא כזה: הדיון יתחלק לשניים. בפרק הראשון אדון בטענה לחריגה ממתחם הסבירות בהיבטים שונים ובטענות לפגמים נוספים בשל פגיעה בזכות הטיעון וחריגה מלוחות הזמנים שנקבעו בחוק. החלטת הוועדה בדחיית ההתנגדות תובא אף היא לפי העניין והצורך, במסגרת זו. בפרק השני אדון בטענות שהועלו בקשר עם זיהום הקרקע והמים והלכת אפולוניה. בכל אחד מהפרקים יובאו טענות הצדדים ולאחר מכן דיון והכרעה.
הטענות לחוסר סבירות באישור התכנית וטענות לפגמים נוספים
א.1 עיקרי הטענות בעתירה בתמצית
לנוכח הקרבה הרבה בין שתי העתירות, אתייחס לטענות כפי שהובאו בעתירת הרצליה ולפי הצורך אוסיף ואתייחס במפורש גם לטענות התושבים.
עיקרי טענות העותרים
העותרת טענה לחוסר סבירות בתכנון השטח בנפרד מתכנון הרובע הצפוני וקודם להשלמת תכנון הרובע. להלן המלצת החוקר לדחות את ההתנגדות בעניין זה (שאומצה ע"י הוועדה):
"לדחות את הטיעונים בדבר קידום תכנית אחת לכל הרובע הצפוני. במקביל לתמ"ל/1083 מקודמת תכנית מועדפת לדיור נוספת על שאר השטחים הפתוחים באזור זה. שתי התכניות נגזרו מתוך תכנית שלד אחת שקודמה לכלל המרחב, והן עוקבות אחר אותן מטרות תכנוניות. כלל הרובע דורש פתרונות תשתיתיים רבים ומורכבים יחסית, ועלה החשש כי הדבר יאריך את הליך התכנון ויעכב את מימושה. לכן הוחלט על קידום חלק קטן מתוך תכנית השלד, אשר מכילה את כלל הפתרונות הנדרשים לתפקודו, וניתן לממשו באופן מהיר יותר. זה יהווה השלב הראשון במימוש החזון התכנוני לכלל השטח. הראייה הכוללת הובאה בתכנית השלד עליה תכנית זו מתבססת. בהיבט השמאי, התכנית מכילה רק השטחים הנדרשים לה מבחינה תכנונית ומאפשרים את קידומה המהיר …. לאור העובדה שהתכנית מכילה את כל הפתרונות הנדרשים לה, לא ראיתי סיבה בגינה יש לדחות את התכנית ולשלב את תכנון השטח במסגרת תכנית גדולה ויחידה" (סעיף ה' להמלצות העיקריות, בעמ' 4 לדו"ח הביניים לשמיעת ההתנגדויות, נספח 11 לעתירה בעמ' 103 לעתירה).
לטענת הוועדה המקומית, ההחלטה על אישור התכנית חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות שכן היא תכנית נקודתית שאושרה בתוך "ואקום" תכנוני, כשאין מעליה תכנון מתארי מקומי שממנו נגזר התכנון המפורט; וזאת, בניגוד למדרג התכנון המקובל ולמושכלות יסוד בתכנון, בדבר תכנון מהכלל אל הפרט. אישור התכנית יוביל לכפיית התכנון הנקודתי על התכנון המתארי ולכבילתו של התכנון המתארי (במסגרת תמ"ל 3006 או תכנית המתאר). התכנית אושרה על אף שבמקביל לקידומה על ידי הותמ"ל, מקודמת תכנית המתאר של הרצליה בפני הוועדה המחוזית; וזאת, בניגוד לנטען ע"י המדינה, תוך אי התאמה בלשון המעטה, בין הוראות התכנית לבין תכנית המתאר. לא רק שהתכנית אינה יוצקת תוכן לתכנון המתארי המצוי בשלבי תכנון, אלא היא מונעת לפי הטענה, את האפשרות לתכנון מתארי מיטבי לרובע הצפוני ומקבעת תכנון בלתי ראוי. לטענת העותרת הנחת המוצא של החוקר כאילו תמ"ל 1083 היא נגזרת של "תכנית שלד", שגויה. תמ"ל 3006 שלה כיוון החוקר, אינה "תכנית שלד" אלא מדובר בשתי תכניות מפורטות שמקדמת הותמ"ל שאינן מבוססות על תכנית אב כלשהי. גם לפי תמ"מ 5 שחלה על שטח התכנית, נדרש לאשר תכנית כוללת למתחם כולו שסומן בה כ"מתחם בינוי לפיתוח חדש". בענייננו, כך לגישת העותרת, אין הצדקה לשימוש בסמכות הותמ"ל כקבוע בחוק, לשנות את הוראותיה של תמ"מ 5, שכן התכנית אינה ישימה בשנים הקרובות באופן החותר תחת סבירות ההחלטה לאשר תכנון חלק משטח הרובע בלבד בשם מטרת החוק להגדיל את היצע הדירות בטווח הקצר.
לטענת העותרת, שני מכשולים לפחות עומדים בפני יישום התכנית. האחד, הוא נושא הביוב – התכנית מתנה קיומם של פתרונות ביוב לשם הוצאת היתרי בניה. לטענת הרצליה, לא צפויים פתרונות בעתיד הנראה לעין. חיבור הרצליה לשפד"ן שאמור לפתור בעיה קשה זו, רחוק מאוד מביצוע. קיימות מחלוקות רבות בין העירייה לבין רמ"י גם בסוגיית פתרונות הביוב וגם כיום טרם הוצג לו"ז לחיבור העיר לשפד"ן. המכשול השני הוא שדה התעופה. נטען כי גם אם תאושר תמ"א 15/ב על ידי הממשלה, יש לצפות כי כל עוד אין שדה חליפי (ואין כזה) פינוי שדה התעופה לא יעבור על מי מנוחות. בדיון נטען כי אף שהתמ"א אושרה, לאור קורות העבר אין זה מופרך להניח כי בהעדר שדה חלופי, הפינוי אינו קרוב ויש לזכור גם כי תלויה ועומדת עתירה בעניין זה. לטענת העותרת, גם קביעת החוקר כי התכנון "מכיל את כלל הפתרונות הנדרשים לתפקודו.." לא נומקה ולא פורטה ואין לה בסיס.
העותרת טענה גם כי ההחלטה לאשר את התכנית חורגת ממתחם הסבירות בשל העדר פתרונות ניקוז (לשיטתה) וכי אין לאשרה לפני שתאושר תכנית אזורית לניקוז. התנגדות העותרת מטעם זה נדחתה ואומצה עמדת החוקר כי "התכנית מציעה פתרונות הולמים לטיפול במי הנגר שיצטברו בתחומה, כך שאינה משפיעה על המצב הקיים של תשתית הניקוז" (עמוד 6 לדו"ח הביניים, נספח 11 לעתירה, בעמ' 106 לעתירה). לטענת העותרת, קביעה זו חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות, והמלצות החוקר אינן מבוססות על נימוק ענייני או על המציאות כהוויתה. ההמלצה מתייחסת רק לטענת העותרת בעניין הניקוז לכיוון דרום ואינה מתייחסת לניקוז הצפוני. הפתרון לניקוז הצפוני כמוצע בתמ"ל 3006 (בהליכי תכנון) אינו ישים לאור התנאים שהציבה רשות הניקוז. גם פתרון הניקוז לכיוון דרום, שנשען על מערכת הניקוז העירונית הקיימת אינו פתרון בר קיימא כלל, שכן זו מצויה בקיבולת שיא, וככל שמי נגר אלה יועמסו על המערכת העירונית, יוביל הדבר לקריסתה. לפי הטענה, אף המועצה הארצית הכירה בחשיבות פתרון ניקוז ברמה אגנית ולא ברמה הנקודתית (כפי שגם סבורה רשות הניקוז) והורתה על הכנת תמ"א 47/נ – תמ"א מפורטת לאתרי ויסות נגר ומתן פתרונות לניהול נגר בראיה אגנית באגן הירקון ואגן מקומי שרון, ותמ"א 7/1 למיתון שיטפונות ומתן פתרונות לניהול נגר בראיה אגנית. גם זו ראיה לכך שהתכנון צריך להיות מרחבי. נטען כי תמ"א 47/נ בשלבים מוקדמים ביותר ללא הצעת פתרון ניקוז שעשוי לקבל את הסכמת הרשויות המקומיות הרלבנטיות והתכנית דנן, אם לא תבוטל, תכפה עצמה על השטח ותשפיע על פתרונות הניקוז שניתן יהא לממש.
נטען לפגיעה בזכות הטיעון של הוועדה המקומית. הותמ"ל דחתה את בקשת העותרת לדחות את הדיון בהתנגדויות שנקבע ליום 12.3.2020 בשל התפרצות הקורונה. בשל כך, העותרת לא השתתפה בדיון ולטענתה, מעיון בפרוטוקול עולה כי טענותיה הוקראו בחסר ע"י צוות הותמ"ל. משלא השתתפה בדיון, גם נבצר ממנה להגיב כמקובל לתשובות שנתנה רמ"י לטענותיה במסגרת הדיון. ועוד – לפי הטענה לא הוקצה לעותרת זמן סביר להגשת ההתנגדויות לפי סעיף 106(ב) בהתחשב במתכונת העבודה המצומצמת עקב הקורונה. בנוסף, הותמ"ל לא ביקשה את התייחסות הוועדה המקומית להשפעת פסק הדין בעניין אפולוניה על התכנית וגם בכך פגעה בזכות הטיעון שלה. יתר על כן, לעמדת הוועדה המקומית ולשמיעתה שמור על פי דין משקל ממשי בהליך אישור התכנית שחלה בתחומה, ככלי המבטיח איזון כולל של הליכי אישור התכנית. הלכה למעשה יש לראותה כגוף מייעץ לוועדה המחוזית/הוותמ"ל וגם מחמת הפרת חובת ההיוועצות עמה יש להורות על ביטול ההחלטה לאשר את התכנית.
אציין כי העותרת העלתה בעתירה גם טענות נקודתיות בעניין הביוב (סעיף 6.1 לתכנית) בעניין זה הושגו הסכמות בדיון ולפיהן יתווסף סעיף 6.1ב8 לתכנית ולפיו "תנאי למתן היתר בניה הוא פתרון ביוב למבוקש בהיתר" וההתייחסות לכך תוסר מסעיף 6.1א2 שבו היה קיים בתכנית כפי שאושרה. על כן, לא אתייחס עוד לעניין זה (ראו פרוטוקול הדיון והחלטה מיום 11.12.22 עמ' 25 ש' 31 – עמ' 26).
התושבים הוסיפו על עתירת הרצליה וטענו כי התכנית אינה מתאימה לתכנון בהליך מהיר לפני הותמ"ל לאור מהותה ומורכבותה. בכלל זה צוין הצורך במציאת אתר חלופי לשדה התעופה על מנת לאפשר פינויו, ורק לאחר פינויו ניתן יהיה לבדוק את סיכוני זיהום הקרקע; והתלות בפתרון תשתיתי כולל לבעיות הביוב והניקוז. נטען עוד כי התכנית נסמכת על "תוכנית שלד" כוללנית שאינה בת תוקף ותלויה באישור תוכניות אחרות ומימושן, בניגוד להוראות חוק הותמ"ל. על כן, לשיטת התושבים, היה על הותמ"ל לשקול להעביר את התכנון למסלול התכנוני "הרגיל", וההחלטה שלא לעשות כן היא שגויה ובלתי סבירה.
עוד טענו התושבים ל"חריגה בוטה" בכל הקשור ללוחות הזמנים שנקבעו בחוק לאורך הליך התכנון לשלביו. זאת, לפי הטענה, בניגוד לעקרון חוקיות המינהל ובאופן היורד לשורש הסמכות. נטען כי התכנית אינה עומדת בהוראות סעיף 4(א) לחוק, שלפיו תכנית מועדפת לבינוי תאפשר להוציא מכוחה היתרי בניה ללא תלות באישורה של תכנית נוספת, שכן היא תלויה בקרקע בלתי זמינה לעת הזו ותלויה באישורן של תכניות אחרות (תכנית לפינוי שדה התעופה, תכנית לקו המטרו ותכניות ניקוז). נטען גם לחריגות נוספות מהחוק בדמות אי מתן זכות טיעון לוועדה המקומית ולעירייה בדיון ההתנגדויות הראשון; הימנעות משילוב נציגי שלטון מקומי בדיונים המכריעים לתכנית כנדרש לפי לסעיף 6(ב) לחוק הותמ"ל, תוך פגיעה בזכות הטיעון והייצוג של הרשות המקומית והפרת האיזון שנקבע בחוק; ואי הזמנת מתכנן המחוז לדיוני ההכרעה בתכנית בהתאם לסעיף 5(ד) לחוק, כך שלא נשמעה עמדתו בנוגע לתכנית ולצורך המקומי האזורי. בשל צבר הפגמים הנזכר (לרבות הטענות בקשר לפסק הדין בעניין אפולוניה), סבורים התושבים כי הותמ"ל אינה נהנית מחזקת התקינות.
אציין כי בעתירת התושבים נטען עוד כי התכנית מאשרת 2290 יח"ד בחריגה מההכרזה שקבעה (לפי הטענה) 1,700 יח"ד; וכי זו חריגה מהותית שלא ניתן לאשרה מבלי שיתוקן צו ההכרזה. אלא שכפי שציינה המדינה בתגובה, התושבים הסתמכו על פרוטוקול קבינט הדיור ולא על צו ההכרזה (ראו סעיף 5 לעיל). הצו אינו נוקב במספר היחידות המתוכנן, ולפי סעיף 3(ז) לחוק אין צורך לכלול את מספר היחידות בהכרזה. ודוק: אישורה של תכנית ותמ"לית מותנה לפי החוק באישור מספר מינימלי של יח"ד. אין חולק כי התכנית עומדת בתנאים בעניין זה (וממילא לא נטען אחרת). משכך אסיר טענה זו מן הדרך כבר עתה.
בתגובת הרצליה לעתירת התושבים, תמכה היא בטיעונים הנוספים שבעתירתם.
עמדת הצדדים האחרים
נת"ע לא הביעה עניין בעתירה. רשות שדות התעופה התייחסה רק לעניין שדה התעופה וכמפורט לעיל (ראו הדיון בעתירת אגודת התעופה).
רשות ניקוז ונחלים שרון הותירה את ההכרעה בעתירה לשיקול דעת בית המשפט תוך שהפנתה לסיכום הפגישה מיום 5.6.2018 שצורף כנספח לעתירת הרצליה. כמצוין במסמך זה, רשות הניקוז סברה שאין מקום לאשר את התכנית, שכן היא מתנגדת באופן עקרוני להגדלת אגן נחל פולג. עם זאת, פירטה הרשות את התנאים הדרושים בתכנית ככל שתקודם. רשות הניקוז ציינה בתגובתה כי עמדתה המקצועית דאז נותרה בעינה.
עיקרי תשובת המדינה (המשיבים 1-7)
לטענת המדינה דין העתירות להידחות. על פי כללי המשפט המנהלי אין בית המשפט שם עצמו בנעלי מוסד התכנון וההתערבות בהחלטותיו תעשה במשורה. הותמ"ל אישרה את התכנית לאחר שמצאה אותה ראויה תכנונית ותואמת את מטרות החוק, החלטתה סבירה ולא נפל בהליך התכנוני או בהחלטה פגם מאלה המצדיקים לפי הדין את התערבות בית המשפט. ביחס לעתירת התושבים, המתגוררים כיום בשכונות סמוכות המוקפות חלקן בשטחים חקלאיים שעליהם עתידה לקום השכונה המתוכננת, נטען גם כי מדובר בעתירת NIMBY מובהקת, שמטרתה לדחות את הקץ, וכי אין בידם טענות של ממש כנגד התכנון המיועד למגורים.
תגובת המדינה נתמכה בתצהיר הגב' אורלי אביעם – מרכזת בכירה קרקעות מזוהמות במשרד להגנת הסביבה, ובתצהירה של הגב' אתי אפרתי אריה – סגנית מתכננת הותמ"ל.
לטענה שיש לתכנן את השכונה כחלק מתכנון הרובע ולא בנפרד – הטענה נטענה בהרחבה בהתנגדויות ונדחתה תוך שקיבלה מענה מפורט. התכנון עולה בקנה אחד עם מטרות הותמ"ל בעוד שדחיית תכנון השכונה לעת תכנון כלל הרובע תדחה לזמן ארוך את הקמתה על תוספת יחידות הדיור בה. מעבר לכך וכמפורט להלן, סבורה המדינה כי אין כל פגם בהחלטה.
ראשית, הטעמים להעדפת תכנון נקודתי על פני תכנון כולל ולהיפך, נטועים בלב שיקול הדעת התכנוני של מוסד התכנון ואין זו דרכו של בית המשפט להתערב בכך. שנית, העיקרון של הקדמת תכנון כולל למפורט הוא חשוב ובעל משקל, אך יש לבחון כל מקרה לגופו; ולעיתים, כבענייננו, נכון מוצדק ואפשרי תכנונית לקדם תכנית מפורטת נקודתית קודם לתכנון הכולל, בוודאי לצורך קידום יעד ראוי של תוספת יח"ד. הפסיקה הכירה בכך. תכנית המתאר הכוללנית של הרצליה מקודמת בוועדה המחוזית משנת 2015, ואישורה הסופי אינו נראה קרוב. היא הופקדה תחילה בשנת 2017. בתחילת שנת 2021 החליטה הוועדה המחוזית, בהמשך לבקשת מהנדסת העיר, כי יש להעביר את התכנית לדיון במליאת הוועדה נוכח השינוי שחל בה ביחס לתכנית המופקדת. מסמכי התכנית המתוקנת הונחו לפני הוועדה המחוזית רק במהלך 2022 ולאחר העברת הערות מתכנן המחוז ימשיך קידומה. שלישית, קבלת הטענה כי אין מקום לקדם תכניות ותמ"ל מקום בו אין תכנון כוללני או כי יש להמתין עד לאישורן של תכניות כוללניות שככלל נדונות במסלול התכנוני "הרגיל", חוטאת לרעיון העומד בבסיס חוק הותמ"ל ולמעשה, מחזירה אותנו לנתיב התכנוני הרגיל. רביעית, קיימות הצדקות תכנוניות פרטניות לקידום התכנית הנוכחית בנפרד מתכנון כל הרובע.
לטענה כי התכנית אינה מתאימה למסלול הותמ"ל – לטענת המדינה, לרשות המנהלית שיקול דעת לבחור בין דרכי הפעולה השונות שעומדות לרשותה להשגת מטרתה בכפוף לכללי המשפט המנהלי. בבחינת העניין על פי המבחן המשולש שנקבע בעע"מ 1846/18 הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור נ' החברה להגנת הטבע נמצא כי אין כל מקום להתערב בהחלטה לקדם את התכנית במסלול הותמ"ל. ההחלטה עומדת במבחן במישור הסמכות לאשר את התכנית, במישור ההליך שבו התקבלה ההחלטה ובמישור הפעלת שיקול הדעת.
לטענות בדבר פגיעה בזכות הטיעון של הוועדה המקומית – לטענת המדינה, לא נפל כל פגם בהחלטה לדחות את בקשת העותרת לדחיית דיון ההתנגדויות (הראשון) ולקיימו במועדו. בבקשת הדחייה לא הועלה טעם פרטני של חשש למצבו הבריאותי של מי מהנוכחים המיועדים, לא הייתה מניעה חוקית לקיים את הדיון במועדו, ולאור לוחות הזמנים הקבועים בחוק הוחלט לקיים את הדיון. בבקשת הדחייה דרשה הוועדה המקומית כי אם לא יידחה הדיון, תוצג ההתנגדות על ידי הותמ"ל ותדון על ידה, כפי שאמנם נעשה. אשר לטענה כי לא הוקצה פרק זמן סביר להגשת ההתנגדויות לפרסום לפי סעיף 106(ב) – למוסד התכנון שיקול דעת לקצוב סד זמנים ביחס לשינויים בתכנית, והזמן שנקצב מצוי במתחם הסבירות. כמו כן, העותרים מושתקים מלהעלות טענה זו כעת משלא עשו זאת בזמן אמת. מכל מקום, טענות הוועדה המקומית נדונו כולן והטענות שנדחו, נדחו באופן מפורט ומנומק כמפורט בהמלצות החוקר שנדונו בוועדת המשנה ובמליאה.
לטענה בדבר אי-השתתפות נציגי השלטון המקומי בדיוני הוועדה – לטענת המדינה, לדיון במליאת הותמ"ל זומנו כל נציגי השלטון המקומי כקבוע בסעיף 5(12) לחוק ואילו רצו בכך, היה בידם להשמיע עמדתם. בניגוד לטענה בעתירת התושבים, הוזמן לדיונים גם מתכנן מחוז תל אביב. סעיף 42(א) לחוק התכנון והבנייה, קובע כי מניין חוקי בישיבות של מוסדות התכנון הוא מחצית החברים. בענייננו היה קוורום חוקי לדיון בוועדת המשנה, משעה שנטלו בו חלק 3 חברים. משכך ולאור סעיף 41 לחוק התכנון והבנייה, אין זה טעם לפסול את ההחלטה.
לעניין אי-עמידה במועדים הקבועים בחוק הותמ"ל בתהליך התכנוני עד לאישור התכנית ופרסומה – לטענת המדינה, המועדים הקבועים בחוק הותמ"ל הם מועדים מנחים, כפי שנלמד גם מהפסיקה בקשר עם הוראות דומות כגון בסעיף 110(ה) לחוק התכנון והבניה (עע"מ 1386/04 המועצה הארצית לתכנון ובניה נ' עמותת ראש העין). לפיכך, אין באי העמידה במועדים כדי להפוך את ההחלטות או ההמלצות לבטלות ויש לזכור בהקשר זה, כי לא כל התוכניות זהות במורכבותן, בהיקף הנושאים הדורשים התייחסות ובהיקף ההתנגדויות.
עוד לטענת המדינה, גם אם ייקבע כי נפגעה זכות הטיעון או כי הוועדה לא עמדה באילו מועדים המנויים בחוק הנ"ל, יש להחיל בנסיבות העניין את עקרון הבטלות היחסית ולקבוע כי אין בכך כדי להוביל לביטול אישור התכנית.
לטענות בעניין הניקוז – לטענת המדינה, מדובר בעניין תכנוני-מקצועי שאין מקום להתערב בו. טענת הרצליה שהתכנית מייצרת בעיית ניקוז, נדונה בכל שלבי קידום התכנית וזכתה להתייחסות ולמענה מקצועי נרחב ומפורט מצד אנשי המקצוע והיועצים המקצועיים לתכנית, בדיון בהתנגדויות ובדו"ח החוקר. מעבר לדו"ח הביניים של החוקר, התכנית עצמה כוללת גם נספח ניהול נגר שנערך על ידי היועצים לתכנית, לביא נטף אלגביש (2014) בע"מ. המדינה מפנה לסיכום ולהמלצות בנספח זה; וכן, לדבריו של יועץ הניקוז של הוועדה בדיון במליאה מיום 13.5.2020 לאחר פרסום דו"ח הביניים של החוקר (העמודים הרלבנטיים צורפו בנספח 14 לתגובת המדינה). לעמדת גורמי המקצוע כאמור לעיל, התכנית אינה משפיעה על המצב הקיים של תשתית הניקוז, בין היתר כיוון שהיא אינה מוסיפה נגר למערכת האזורית מעבר למה שהאזור מעביר כיום, והיא מציעה פתרונות הולמים לטיפול במי הנגר שיצטברו בתחומה, שכן היקף השטחים הפתוחים המוצעים בתכנית ובין היתר, הפארק הגדול המוקם בשטחה – מאפשרים את השהיית הנגר. לאור עמדת גורמי מקצוע, התכנית מכילה פתרונות לטיפול בנגר בתחומה ולא צפויה להשפיע על משטר הניקוז הקיים ואף ניתן לומר כי היא משפרת במידה מסוימת את המצב ביחס למצבי קיצון בכך שתוציא פחות ספיקה ממה שהיום מוציא שדה התעופה בקטע הזה שעליו חלה התוכנית.
עד כאן טענות הצדדים בתמצית. עתה להכרעה במחלוקת שבין הצדדים.
א.2 דיון והכרעה – הטענות לחוסר סבירות ההחלטה ולפגמים נוספים
תחילה אתעכב קמעא על ההליך התכנוני שלפי החוק, על הותמ"ל ועל הביקורת השיפוטית על החלטותיה. על רקע זה כמו גם כל שהוצג עד כה, לרבות ההכרעה בעתירת אגודת התעופה, אדון בטענות הפרטניות שהועלו בעתירות.
על החוק, על הותמ"ל ועל הביקורת השיפוטית
הותמ"ל היא ועדה ארצית ייעודית שהוקמה מכוח חוק הותמ"ל. מטרת החוק, כעולה גם מדברי ההסבר להצעת החוק, היא ליצור הליך תכנוני מיוחד ומקוצר, מעין "נתיב מהיר" שיאפשר קידום יעיל של תכניות בניה למגורים בהיקף נרחב, בשטחי קרקע שהממשלה הכריזה עליהם כמתחמים מועדפים לדיור. זאת, על רקע העלייה הניכרת במחירי הדיור בישראל (משבר הדיור) ומתוך הנחה שהגדלת היצע הדיור שבמחסור, הנובע בין היתר גם מפרקי הזמן הארוכים הנדרשים על מנת לאפשר בניה בהליך התכנון "הרגיל" בישראל, תסייע גם בהתמודדות עם משבר הדיור. מטרות החוק מעוגנות במפורש בסעיף 1 לחוק, ובראש ובראשונה קובע סעיף 1(1) לחוק כי בין מטרותיו "הגדלה מהירה של היצע יחידות הדיור" (דברי הסבר לה"ח הממשלה מס' 841 מיום 3.2.2014. ראו גם עע"מ 1846/18 הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור נ' החברה להגנת הטבע מיום 17.9.2018 ובפסקאות 19-20 בפרט (עע"מ 1846/18 החברה להגנת הטבע)).
אופייה הציבורי של התכנית ניכר בהוראות נוספות של החוק. כך, הסמכות ליזום תכנית למתחם המוכרז היא לגופים ציבוריים מסוימים (סעיף 9 לחוק); וחלק מיחידות הדיור שייבנו במתחם המצויות על מקרקעי ישראל, בשיעור כפי שנקבע בחוק, ייועדו להשכרה לטווח ארוך וחלקן במחיר מופחת (ראו ההוראות המפורטות בסעיף 4).
בקווים כללים אציין כי תכנון בנתיב המהיר לפי החוק מצריך תחילה הכרזה על מתחם מועדף לדיור על ידי הממשלה או ועדת שרים שמינתה לעניין, כמפורט בפרק ב' לחוק. ההכרזה מאפשרת לקדם תכנון של תכנית מועדפת לדיור. סעיף 3(א) קובע מהם סוגי המתחמים שניתן להכריז עליהם כמתחם מועדף לדיור (לא אתעכב על כך, משאין הדבר דרוש לעניין). עוד נקבע שם כי ההכרזה תכלול פרטים ביחס ל"גודלו של המתחם המועדף לדיור, מיקומו וגבולותיו, לרבות הדרכים והתשתיות הנלוות לו", אך מוקנית סמכות לוועדה במסגרת הליכי התכנון ולפי צורכי התכנון, לערוך שינויים להתאמת הגבולות המדויקים של המתחם ואף להרחיבו במגבלות ובתנאים כמפורט בחוק (סעיף 3(ז) לחוק).
ככלל להכרזה על מתחם מועדף לדיור נדרשת המלצת מנהל מינהל התכנון, לאחר ששוכנע כי ניתן לתכנן באותה קרקע יחידות דיור בהיקף כפי שנקבע בסעיף 4 לחוק לפחות [ראו סעיף 3(ב) לחוק. לטיבה של ההמלצה הנדרשת, ראו: שרית דנה ושלום זינגר דיני תכנון ובניה כרך א (התשע"ה – 2015), בעמ' 340-341 (דנה וזינגר)]. עם זאת, "ההכרזה … היא שלב מקדמי, בבחינת 'קריאת כיוון' ואינה תכנית סטוטורית. קבינט הדיור אינו מוסד תכנוני, הקבינט בוחן את המלצות הצוות המייעץ כהגדרתו בסעיף 3(ד) לחוק ומכריז על מתחמים המועדפים, אך הבחינה של הדברים במישור התכנוני תעשה על ידי הוועדה הארצית לתכון ולבניה של מתחמים מועדפים לדיור … ונתון לשיקול דעתה" (בג"ץ 6450/17 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה נ' ועדת שרים לענייני תכנון ובניה מקרקעין ודיור, פסקה 3).
לצורך קידום תוכניות מועדפות לדיור ואישורן, הוקמה ועדה ארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים (ותמ"ל) שהרכבה וסמכויות קבועים בסימן ב' לחוק. לפי סעיף 8(א) בכל הקשור לתכנון מתחם מועדף "יהיו לוועדה כל הסמכויות והתפקידים של המועצה הארצית ושל כל מוסד תכנון אחר, לפי כל דין או תכנית …" בסייגים הקבועים בסעיף 8(א) לחוק.
תכנית מועדפת לדיור היא תכנית שניתן להוציא מכוחה היתרים. לפי סעיף 4(א) לחוק "תכנית מועדפת לדיור תכלול הוראות המאפשרות להוציא מכוחה היתר לבניה או לשימוש בלא צורך באישורה של תכנית נוספת, ואולם לגבי חלק מתחום התכנית אפשר שתידרש תכנית נוספת לשם הוצאת היתר בו ובלבד שהתכנית כוללת הוראות להקמת יחידות דיור בהיקף המפורט להלן לפי העניין, אשר לגביהן מתאפשר להוציא היתר לבניה או לשימוש בלא צורך באישורה של תכנית נוספת …". בהמשך הדברים מפרט החוק את מספר יחידות הדיור המינימאלי הדרוש במתחמים השונים.
אשר למעמדה של התכנית נקבע כי בכפוף להוראות סעיף 8(ב) לחוק, הוראותיה של תכנית מועדפת לדיור גוברות על כל תכנית אחרת למעט תמ"א 35 (סעיף 4(ו) לחוק). עם זאת, לאחר שאושרה ולצורך עריכת שינויים בה, יראו אותה כתכנית מתאר מקומית או כתכנית מפורטת שאישרה הוועדה המחוזית, וניתן לשנותה בכפוף למגבלות הקבועות בסעיף האמור (סעיף 27 לחוק). כפי שציינו המלומדים דנה וזינגר "תכנית מועדפת לדיור היא לפיכך יציר כלאיים. היא מתאשרת על ידי מוסד תכנון שמוקנות לו סמכויות כשל מועצה ארצית וכל מוסד תכנון אחר. היא גוברת על תכנית מתאר מחוזיות ובאישור הממשלה גם על תכניות מתאר ארציות, אולם לאחר שאושרה, מעמדה בהיררכיה התכנונית הוא במהותו כשל תכנית מתאר מקומית, שיש מגבלות על שינויה" (עמ' 342).
ראוי גם להתעכב על היבט נוסף של העניין. חוק הותמ"ל מבטא את ההנחה כי קיים ניגוד עניינים פוטנציאלי בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי, ולפיכך יש להותיר את התכנון המפורט של תכניות המשקפות אינטרסים ממלכתיים או לאומיים חיוניים בידי מוסדות התכנון הממלכתיים. הדבר בא לידי ביטוי גם בחוקים אחרים, כגון חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 101), התשע"ד – 2014 וחוק הליכי תכנון ובניה להאצת הבניה למגורים (הוראת שעה), התשע"א – 2011, שבהם הוקנו סמכויות תכנון מפורט לוועדות מחוזיות. בענייננו בחר המחוקק להפקיד את הסמכות בידי הותמ"ל שמעמדה, כאמור, כשל המועצה הארצית (להרחבה ראו: דנה וזינגר בעמ' 762-765).
החוק מסדיר גם את ההליך התכנוני לשלביו וקובע לוחות זמנים מזורזים לקידומה של תכנית מועדפת למגורים עד לאישורה (סימן ג' לחוק). נקבעו גם מועדים לתחילת ביצועה של התכנית ולענייננו נזכיר, כי בסעיף 26(א)(1) לחוק נקבע שביצועה של התכנית יחל בתוך ארבע שנים מיום אישורה ואילו סעיף 26(א)(2) קובע כי לצורך העניין "… יראו ביצוע בפועל של 25% מכלל עבודות התשתית המתוכננות בשטח התכנית כתחילת ביצועה של התכנית". עם זאת, סעיף 26(ג) קובע כי אי עמידה במגבלות הזמן כאמור, אינה מפקיעה את תוקף התכנית וכי במקרה כזה תובא התכנית לדיון חוזר במועצה הארצית, אשר יהיו לה לעניין זה סמכויות הותמ"ל.
ההליך הותמ"לי המקוצר מעורר מטיבו ביתר שאת את המתח האינהרנטי שבין השיקול של יעילות הליכי התכנון לבין השיקולים הרלבנטיים האחרים. כפי שנקבע בעע"מ 1846/18 החברה להגנת הטבע, ביצירתו של ההליך המקוצר בחר המחוקק ליתן משקל משמעותי ליעילות הליכי התכנון בשל צרכי השעה. יש ליתן תוקף לבחירתו זו של המחוקק ועם זאת, כפי שנקבע בפסק הדין הנ"ל, יש להקפיד כי המטרה שקבע המחוקק בחוק, להגדיל את היצע יחידות הדיור בטווח הקרוב, תושג בהליך תקין ותוך קיום כללי המשפט המינהלי; ואף הבחירה אם לפסוע במקרה פלוני בנתיב התכנוני המקוצר של הותמ"ל נתונה לביקורת שיפוטית.
אביא את הדברים כלשונם מפי כב' השופט פוגלמן (כתוארו אז):
"14. חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) מכונן מבנה ארגוני היררכי שעל פיו פועלים מוסדות תכנון שונים בהתאם להיקף סמכותם […]. עבודתם של מוסדות התכנון נועדה להגשים מדיניות ראויה להתפתחות המדינה – ברמה הארצית, המחוזית והמקומית – תוך איזון הולם בין השיקולים השונים הצריכים לעניין, וביניהם: הצורך בשימור הקרקע, ההשפעות הכלכליות והחברתיות של התכנון, הצורך בפיתוח ובבנייה לטובת אזרחי המדינה, וההשלכות הסביבתיות של הבנייה …
15. האיזון בין התכליות השונות של דיני התכנון והבנייה אינו תוצר בלעדי של החלטת מוסד התכנון בכל עניין קונקרטי. מבנה ההליך התכנוני הקבוע בחוק – ובפרט המבנה הארגוני שבמסגרתו פועלים מוסדות התכנון השונים – אף הוא מבטא הכרעה מסוימת באיזון האמור …. כך למשל, בדרישה כי לתכנית החלה בתחום חוף ים יינתן אישור הוועדה לשמירת הסביבה החופית, טמונה הדגשה של חשיבות ההקפדה על השיקול הסביבתי, הגם שקיימים אינטרסים נוגדים של בעלי הקרקע כמו גם צורך ציבורי בקידום הפיתוח […] מבנה ההליך התכנוני הקבוע בחוק מבטא אפוא הכרעה מסוימת של המחוקק באיזון בין השיקולים המתחרים בדיני התכנון, ובין היתר בין יעילות הליכי התכנון וזירוזם לבין השיקולים החברתיים, הכלכליים והסביבתיים הנשקלים במלאכת התכנון…
16. יש אשר בוחר המחוקק, נוכח אתגרים שונים המונחים לפתחה של מדינת ישראל, להגביר באופן זמני את משקלו של השיקול בדבר ייעול הליכי התכנון וזירוזם. כך, בנוסף למוסדות התכנון שהוקמו מכוח חוק התכנון והבניה הוקמו מסלולי תכנון מיוחדים לשם קיום הליך מזורז…
17. יצירתם של מסלולי תכנון מזורזים לצד מסלול התכנון הרגיל טומנת בחובה את החשש שתכנון שרצוי כי יתבצע במסלול הרגיל יועבר למסלול המיוחד שלא לצורך. מצב כזה עלול להוביל לפגיעה ברמת התכנון, באיכותו ובאינטרסים ציבוריים שונים … אשר על כן קבע המחוקק תנאים המגדירים את סמכותם של מוסדות תכנון מיוחדים לדון בתכנית, שנועדו להבטיח כי יזורז קידומן של תכניות בהתאם לתכלית שבבסיס החקיקה המסמיכה. כמו כן נקבעו בחקיקה דרישות הליכיות שונות שתפקידן לוודא כי איכותה של מלאכת התכנון במסלול המיוחד לא תיפגע מעבר לנדרש…
18. הבטחת קידומה של כל תכנית במסלול המתאים לה מוטלת לא רק על המחוקק, אלא גם על הגורם המוסמך ליזום את התכנון ועל המוסד המתכנן. כאשר נתונה לרשות מינהלית סמכות לקדם תכנית מסוימת הן במסלול הרגיל הן במסלול המזורז, עליה להחליט איזו סמכות להפעיל. כידוע, הבחירה בין מקורות סמכות מקבילים כפופה, ככל החלטה מינהלית, לכללי המשפט המינהלי … העילות לביקורת השיפוטית על ההחלטה לקדם תכנית במסלול מזורז נחלקות אפוא לשלושה מישורי הביקורת: מישור הסמכות, שבמסגרתו נבדק עצם קיומה של סמכות לתכנן במסלול המיוחד; מישור ההליך, שבגדרו יש לבחון את האופן שבו התקבלה ההחלטה שלא לתכנן במסלול הרגיל, ובין היתר את התשתית העובדתית שעמדה ביסודה; ומישור שיקול הדעת, שבבסיסו נבחן האיזון שערכה הרשות המינהלית בין השיקולים השונים שביסוד ההחלטה, ובפרט החשש מפגיעה מיותרת באיכות התכנון ובאינטרסים ציבוריים שונים כתוצאה מהדיון במסלול המזורז".
לצד דברים אלה של בית המשפט העליון בעע"מ 1846/18 החברה להגנת הטבע הנ"ל לעניין הביקורת השיפוטית על ההחלטה לקדם תכנית במסלול הותמ"ל (ופסקה 18 של פסק הדין בפרט), ראוי להזכיר גם מושכלות ראשונים אשר לטיבה והיקפה של ביקורת השיפוטית על החלטת מוסדות התכנון. כפי שנקבע בבג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פ"ד נ(3) 441, 446, מפי כב' הש' חשין:
"לעניין זה נזכור, בראש ובראשונה, כי אין אנו יושבים לדין כטריבונל עליון לתכנון. הסמכות לתכנון הופקדה בידיהם של גופי התכנון המנויים בחוק, ובמרחב שיקול הדעת הניתן להם, ועל יסוד הנחה שפועלים הם בתום לב ומידה ראויה של סבירות, רשאים ומוסמכים הם אותם גופים לנוע כרצונם ועל פי שיקול דעתם. אנו, כבית משפט, לא נתערב בפעילותם של גופי התכנון אלא אם תמצא בה סירכה מאלו סירכות המצדיקות התערבותנו, כעשייה שלא כחוק, שלא בסמכות, שלא בתום לב או שלא בסבירות ראויה".
ובמקום אחר נקבע:
"כלל נקוט הוא בידנו כי בית המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול הדעת המקצועי של אותן רשויות. התערבותו של בית המשפט בהחלטות של רשויות התכנון נעשית במשורה, בעילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המינהלי, כגון: חריגה מסמכות, חוסר תום-לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות" (בג"ץ 6942/15 בן משה נ' הועדה הארצית לתשתיות לאומיות).
מן הכלל אל הפרט – דיון בטענות הפרטניות
הטענה כי ההחלטה לאשר את התכנית חורגת ממתחם הסבירות
לטענת חוסר הסבירות שני ראשים: האחד – טענת העותרים כי לא היה מקום להפריד את תכנון שכונת המגורים בה עסקינן מתכנון כלל שטח הרובע הצפוני (במסגרת התכנית הכוללנית הר/2530 או תמ"ל 3006) וכי ההחלטה לתכנן את השכונה במסגרת תכנית ותמ"לית מפורטת בטרם שאושרה תוכנית כוללנית לרובע הצפוני, חורגת ממתחם הסבירות שכן התכנית אינה ישימה בשנים הקרובות באופן החותר תחת סבירות ההחלטה לאשר את התכנית תוך סטייה מעקרון היסוד התכנוני של תכנון מהכלל אל הפרט. השני – טענת העותרים כי המסלול התכנוני הותמ"לי אינו מתאים לעניין וכי היה על הוועדה להעביר את התכנון למסלול הרגיל.
אני דוחה טענות אלה. חרף הלבוש המשפטי שעטו טענות העותרים, הטענות בעיקרן יורדות לשורש שיקול הדעת התכנוני המקצועי של הותמ"ל ולמדיניות התכנון שעליה מופקדת הותמ"ל. הטענות כנגד אישור התכנית נדונו ונדחו על ידי הותמ"ל, שעמדתה התכנונית שונה משל הוועדה המקומית. בית משפט זה אינו בוחן את תבונתה של ההחלטה או אם קיימת בנסיבות העניין החלטה טובה ממנה. על פי ההיררכיה התכנונית שנקבעה בחוק, הסמכות להחליט בגדרי החוק ניתנה בידי הותמ"ל, ואין בכך שהוועדה המקומית הרצליה סבורה אחרת, כדי להקים עילה להתערבות. כפי שנפסק לא אחת גם במקרים של חילוקי דעות בין מוסד תכנון אחד לבין מוסד תכנון אחר הגבוה ממנו בהיררכיה התכנונית – אין זה מתפקידו של בית המשפט להתערב בהחלטת הרשות המוסמכת ולקבוע מהו התכנון העדיף והטוב יותר, או לקבוע כי עדיפה עמדתו התכנונית של הראשון (כמו גם כל עמדה תכנונית אחרת) על פני זו של האחרון.
כך, בעניין שנדון בעע"מ 9057/09 אינגר נ' השמורה בע"מ (20.10.2010), החליטה מליאת המועצה ארצית לאמץ את המלצת ועדת המשנה לעררים ובכך לקבל ערר שהוגש על החלטת הוועדה מחוזית, ולהורות על דחיית התכנית שאישרה הוועדה מחוזית. בית המשפט לעניינים מנהליים סבור היה כי עמדתה של הוועדה המחוזית עדיפה וקיבל את העתירה שהוגשה כנגד דחיית התכנית. בית המשפט העליון קיבל את הערעור בקבעו כי אין זה מתפקידו של בית המשפט להתערב ולהעדיף את עמדתה התכנונית של הוועדה המחוזית על פני זו של המועצה הארצית. אלו הדברים מפי הש' נאור (כתוארה אז) (פסקה 20):
"בענייננו מדובר בהחלטה של מוסד התכנון העליון במדינה שביסס את החלטתו גם על שיקולים תכנוניים מקצועיים ולא היה מקום להתערב בכך. ודוק: יתכנו דעות שונות בעניין תוכנית מוצעת וגלגוליה של התוכנית הנוכחית – יוכיחו. מוכנה אני להניח כי גם האפשרות אותה ביכרה הוועדה המחוזית אך שנדחתה במועצה הארצית היא אפשרות תכנונית סבירה. לא אחת בפני הרשות המחליטה יהיו מספר אפשרויות סבירות. ואולם, משנפלה ההכרעה כפי שנפלה לא היה מקום להתערב בה ולהעדיף עמדה תכנונית אחרת מזו שנבחרה על ידי הרשות המוסמכת. וכפי שקבע השופט ברק: 'הבחירה בין אפשרויות אלה תעשה על-ידי הרשות המוסמכת, ולא על-ידי בית המשפט. זהו הביטוי לעקרון הפרדת הרשויות ולסובייקטיביות של שיקול הדעת המינהלי. […] בעריכתה של בחירה זו בא לידי ביטוי שיקול הדעת הסובייקטיבי של הרשות המוסמכת. הבחירה היא שלה, ולא של זולתה. זה כוחה, וזו אחריותה' […]."
הדברים יפים גם לכאן בשינויים המחויבים ואף ביתר שאת. זאת, לאור האינטרסים השונים ולעיתים מנוגדים, של השלטון המקומי והשלטון המרכזי שעומדים בין היתר ביסוד החלטת המחוקק להקים את הותמ"ל ולהסמיכה לקדם תכניות כקבוע בחוק ולאשרן במסלול תכנוני מקוצר, ולאור האינטרסים הממלכתיים שמשתקפים בחוק כמו גם בתכנית שבנדון ביישומו של החוק (ראו סעיף 72 לעיל).
בענייננו, הוועדה שקלה את הטענה כי יש לשלב את תכנון השטח במסגרת התכנית לכלל הרובע הצפוני ודחתה אותה. כפי שהובהר בדו"ח החוקר (שהמלצתו בעניין זה אומצה) תכנון כלל הרובע דורש פתרונות תשתיתיים רבים ומורכבים יחסית, באופן שהעלה חשש כי הליך התכנון יתארך ויעכב את בניית יחידות הדיור בשכונה; ואילו קידום התכנית בשטחה אפשרי, שכן היא כוללת את כל הפתרונות הנדרשים לתפקודו וניתן לממשה באופן מהיר. הוועדה קבעה כי התכנית יכולה לתמוך בצרכי עצמה מבחינת התשתית ובין היתר גם על יסוד זה נקבעו גבולותיה. המלצת החוקר כבר הובאה לעיל, אך לנוחות הקריאה ועל מנת לסבר את האוזן אחזור כאן על חלק ממנה, כדלקמן: "… התכנית מכילה רק השטחים הנדרשים לה מבחינה תכנונית ומאפשרים את קידומה המהיר … לאור העובדה שהתכנית מכילה את כל הפתרונות הנדרשים לה, לא ראיתי סיבה בגינה יש לדחות את התכנית ולשלב את תכנון השטח במסגרת תכנית גדולה ויחידה" (ראו סעיף 42 לעיל). צוין עוד כי ראייה כוללת לתכנון הרובע הצפוני קיימת כבר בגדר הליכי התכנון שהחלו כאמור על ידי אותו צוות תכנון, ובמסגרת תכנון תמ"ל 1083 ניתנה הדעת להתאמה לתכנון הכולל של הרובע (ובו זמנית לוודא שתעמוד בפני עצמה מבחינה תשתית). ועוד צוין בדו"ח הביניים של החוקר כי "בשנים האחרונות אנו עדים למשבר דיור רחב היקף במדינה ישראל […] מיקום תמ"ל 1083 בשטח מופר, המוקף מצדדיו בבינוי קיים ובתחומי מטרופולין ת"א, הינו אידיאלי לפיתוח שכונה אינטנסיבית. על אף הבנתי את טענות התושבים לשינוי המרקם העירוני הקיים והמוכר, על כל משמעויותיו, אנו מחויבים לראות את התמונה הגדול ולזכור את קולם של אלו שטרם יכולים לשמוע את דרישותיהם. זאת, בנוסף להתאמה למדיניות התכנון, מהווים סיבות משכנעות ומספקות לקידום התכנית. זהו צו השעה, איננו יכולים להמשיך בתרחיש 'עסקים כרגיל'" (סעיף ב' בעמ' 4 לדו"ח הביניים).
יתרונות ההליכה במשעול "הרגיל" שבו קיים תכנון כולל מאושר שממנו ייגזר התכנון המפורט, ברורים וידועים. עם זאת, ועל אף החסרונות שבכך, יש שמוסד התכנון המוסמך יבכר לאשר תכנון נקודתי או מפורט לגבי שטח מסוים גם בהעדר תכנון מתארי כוללני. ההחלטה להקדים תכנון מפורט או חלקי לתכנון מתארי כוללני או שלא לתכנן את השטח כחלק ממתחם גדול יותר, בוודאי אינה הופכת באחת את ההחלטה לבלתי סבירה. זוהי החלטה תכנונית, ושיקול הדעת התכנוני גם בעניין זה נתון בידי מוסד התכנון.
כך נקבע בבג"ץ 189/74 ברונו נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים:
"הדעת נותנת שהמטרה שהעותרת חותרת אליה עשוי להבטיח יתר תיאום והתאמה בין החלק הנדון לבין יתר חלקי המתחם מאשר תכנון נפרד מוקדם ומוגמר בחלק אחד שעלול אולי לצמצמם את כושר התמרון בתכנון הרצוי ביותר של שארית המתחם. ואולם, ענין העיתוי – העשוי לקבוע גם לגבי התוכן הממשי – נתון לשיקול דעתן של הרשויות המוסמכות, ומאחר ואין הן מוכנות לעכב את אישור התכנית המיוחדת עד להכנתה ואישורה של התכנית הכוללת, לא נוכל לחייבן לנהוג אחרת" (עמודים 496-497).
כך נקבע גם בבג"ץ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת אביב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה תל אביב:
"אין משמעות הדבר שקיומה של תכנית מתאר כוללת מהווה, בכל הנסיבות, תנאי חיוני לאישורה של תכנית חלקית … אכן, יש שהנסיבות תחייבנה פיצול אף בהליכי התכנון. ההכרעה בקיום צורך כזה – בהיותה, בעיקרה, בעלת אופי תכנוני מקצועי – נתונה לשיקולן של רשויות התכנון. וכל עוד לא תלקה החלטתן באי סבירות גלויה ובולטת, לא ייטה בית-משפט זה להתערב בה…"
ההחלטה אם לתכנן קרקע בנפרד או במסגרת תכנון מתחם גדול יותר או אם לאשר תכנית נקודתית בטרם אושר תכנון כולל למתחם, היא אפוא החלטה הנטועה בלב ליבו של שיקול הדעת התכנוני, וככל החלטה תכנונית אחרת בית המשפט לא יטה להתערב בה. הדברים האמורים יפים ביחס להליכי תכנון, בכלל, ויפים בוודאי כשבתכנית לפי חוק הותמ"ל מדובר, ובענייננו בפרט. ככלל, התניית אישורה של תכנית לפי החוק בקיומו של תכנון מתארי כוללני מאושר עלולה לחתור תחת עצם קיומו של מסלול תכנוני זה, שמטרתו כאמור בחוק לייעל ולקצר את הליכי התכנון על מנת להעמיד יחידות דיור בטווח קרוב על רקע משבר הדיור. שהרי משמעות הדבר היא שתכנון השטח יידחה עד לאחר סיום התכנון הכוללני שנעשה במסלול התכנוני הרגיל. אין לכך מקום כל עוד עומד התכנון המפורט של המתחם המוכרז בדרישות החוק והמשפט המנהלי.
בענייננו, סבורני כי אין כל עילה מבוררת שמצדיקה לפי כללי המשפט המנהלי להתערב בהחלטה לתכנן את שטח התכנית שלא במסגרת תכנון הרובע כולו, ואף שטרם אושרה תכנית כוללנית לרובע הצפוני. כעולה מתיאור ההליך התכנוני שהוצג בפתח פסק הדין, הממשלה הכריזה על שטח התכנית כמתחם מועדף לדיור לעצמו כבר בשנת 2017. זאת עוד קודם להכרזה על הרובע הצפוני בכללותו כמתחם מועדף לדיור, ובעצה אחת עם עיריית הרצליה. אזכיר גם כי ההכרזה על מתחם כמתחם לתכנון מיוחד על ידי הממשלה נעשית לאחר שהתקבלה המלצת מנהל מינהל התכנון כאמור בסעיף 3(ב)(1) לחוק. התקיים הליך תכנוני כדבעי, שבסופו אושרה התכנית ע"י הותמ"ל; משמצאה היא כי התכנית ראויה מבחינה תכנונית, עומדת בתנאים שנקבעו בחוק הותמ"ל ועולה בקנה אחד עם מטרת החוק להגדיל את היצע יחידות הדיור בטווח הקרוב. מאידך, דחיית תכנון השכונה כך שתתוכנן במסגרת תכנון כלל הרובע, תדחה לזמן ארוך את הקמת השכונה, על תוספת יחידות הדיור בה.
ראוי לציין עוד, כפי שקבעה הוועדה (וטענה המדינה בתגובה), כי אין מדובר בתכנון מפורט של שכונה "תלושה" בלב "מדבר תכנוני". מדובר בתכנון שכונה בגבול הדרומי של הרובע הצפוני, שמתממשק עם הבינוי והדרכים הקיימות. השטח משיק לצירי תנועה קיימים – רחוב מנחם בגין מדרום ורחוב כנפי נשרים ממזרח (שהתכנית מייעדת לציר הכניסה הראשי לשכונה), והוא צמוד דופן לאזור בנוי ומפותח מדרום. ממערב גובלת התכנית בשטחים המיועדים לשימושים ציבוריים עבור תושבי הרובע והעיר. שטח התכנית קרוב לצירי תחבורה מרכזיים, כביש 20 וכביש 531 ולתחבורה ציבורית ותחנות רכבת ארציות. זהו שטח שיכול לעמוד בפני עצמו וניתן לפתחו באופן עצמאי כך שימלא ויספק את כל צרכיו הפרוגרמטיים. בנוסף, כפי שקבעה הוועדה, רשת הדרכים בתכנית מותאמת לבינוי הקיים (השכונות הקיימות – גן רש"ל וגבעת עדה) ולבינוי המוצע במסגרת תכנית 3006 שמתוכננת במקביל על ידי אותו צוות מתכננים. אזכיר גם כאן כי התכנון החל כתכנון אחד לכל המתחם הצפוני במסגרת תכנית 3006 הנ"ל עד שנפרדו דרכיהן של שתי התכניות, והדבר מאפשר בחינת רוחב וראיה כוללת של נושאים, כגון רשת הרחובות ומיקום הפארק הרובעי (ולא ראיתי כי לצורך העניין יש משמעות לטיעון הרצליה בשאלה אם יש או אין "תכנית שלד" אחת שממנה נגזרו התכנית).
דומה כי מבט בתצ"א של שטח התכנית והשטחים הסמוכים לו (מתוך תגובת המדינה) מבהיר היטב את הדברים:
אשר לטענה כי התכנון המפורט כפי שאושר בתכנית יוביל לכפיית התכנון הנקודתי על התכנון המתארי ולכבילתו – כפי שצוין בבג"ץ ברונו הנ"ל תכנון מפורט שמקדים תכנון כולל "עלול אולי לצמצמם את כושר התמרון בתכנון הרצוי ביותר של שארית המתחם", אולם הדבר נשקל אל מול שיקולים תכנוניים נוספים ובכלל זה לוח הזמנים שצפוי שיידרש לתכנון המתחם כולו או לתכנון השכונה דנן במסגרת זו. אוסיף עוד כי הטענה נטענה בכלליות, מבלי שהוצגה תשתית עובדתית וראייתית רלבנטית, ולא הוצגו באופן ממשי (אם בכלל) עניינים קונקרטיים שיש בהם כדי לתמוך בטענה שהתכנית שאושרה תכפה תכנון "גרוע" על כלל הרובע הצפוני (וממילא כאמור, אין זה עניין לבית המשפט לקבוע איזה תכנון עדיף או לחוות דעתו אם התכנון שנבחר הוא "גרוע").
אני דוחה גם את הטענה שהתכנית אינה יכולה לספק את צרכיה, ובעניין הניקוז. טענה זו עומדת בניגוד לעמדה התכנונית המקצועית של ותמ"ל והיועצים מקצועיים של התכנית ושל הוועדה. עמדתם לא נסתרה, לא הובאו תימוכין מקצועיים לתמיכה בטענות העותרים וממילא אין מקום לחרוג במקרה זה מן הכלל הנקוט בידנו, ולקבוע כי עדיפה עמדה מקצועית אחרת על פני עמדתם של הראשונים. הדברים יפים גם לסוגיית הניקוז, אשר עלתה בטיעוני העותרים בכמה הקשרים. נושא הניקוז הוא עניין תכנוני-מקצועי מובהק וכפי שציינה המדינה, ניכר מעיון בכל מסמכי התכנית לשלביה כי זכה להתייחסות ומענה מקצועי נרחב ומפורט על בסיס מידע מלא. טענת הרצליה בעניין זה נשמעה כדבעי, והתנגדותה נדחתה תוך שנקבע כי התכנית מציעה פתרונות הולמים לטיפול במי הנגר שיצטברו בתחומה. לא עלה בידי העותרים לבסס כל עילה שבדין להתערב בהחלטת הוועדה בסוגיה זו. אמנם ניתן להבין את רצונה של הרצליה להביא לפתרון כלל עירוני לבעיית הניקוז בעיר (שנצרכת למעורבות של מספר גורמים) ואולי גם את ניסיונה לקדם פתרון כולל כאמור במסגרת ההליך התכנוני דנן או תוך ניצול אכסניה זו לטובת העניין, אך אין בסיס משפטי לניסיון לקשור בין הדברים ולבסס על הצורך הכלל עירוני האמור או על המהמורות שבדרך לפתרונו, טענה לחוסר סבירות (או טענה אחרת) באישור תכנית זו. הובהר בדיונים בפני החוקר כי אישור התכנית האזורית נדרש למתן פתרונות ברמה העירונית הכללית אך לא לצורך התכנית הנוכחית, שכאמור "פותרת את עצמה" בסוגיה זו וכפי שצוין בתגובת המדינה, במידה מסוימת אף מפחיתה את הנגר שמייצר שטח התכנית במקרה קיצון בהשוואה למצב כיום.
[אעיר כי טענה דומה בדבר הצורך באישור תכנית ניקוז לפתרון סוגיית מי הנגר כתנאי לאישור התכנית, נטענה גם בעתירה אחרת שהגישה הרצליה כנגד תמ"ל 1082 – קרית שחקים, ונדחתה על ידי בית המשפט במסגרת עת"מ 8284-01-20 הוועדה מקומית לתכנון ובניה הרצליה נ' הותמ"ל (כב' הש' ברקאי מיום 2.6.2022, פסקה 43)].
סבורני אפוא כי לא נפל כל פגם בהחלטה לתכנן בנפרד במסגרת הותמ"ל את שטח התכנית, הגם שטרם תוכנן הרובע בכללותו.
יש עוד לדון בטענה כי היה על הותמ"ל לקבוע כי התכנית אינה מתאימה לתכנון בהליך המהיר שלפי החוק ומשלא קבעה כך חורגת החלטתה ממתחם הסבירות. אני דוחה גם טענה זו. וטעמיי להלן.
ההחלטה לתכנן את השטח במסגרת הותמ"ל ולאשר את התכנית במסגרת זו, עומדת במבחני הביקורת השיפוטית כפי שהותוו בפסק הדין בעניין החברה להגנת הטבע, במישור הסמכות, במישור ההליך ובמישור שיקול הדעת. מישור הסמכות אינו מעורר כאן עניין מיוחד. יש לבדוק את עצם קיומה של הסמכות לתכנן במסלול המיוחד. נמצא כי שטחה של התכנית הוכרז כדין ע"י קבינט הדיור כמתחם מועדף לדיור, והתכנית עומדת בדרישות החוק לרבות מבחינת מספר יחידות הדיור המתוכננות בה (כאמור, אין יסוד לטענה בדבר חריגה מההכרזה בשל תוספת יח"ד). במישור ההליך, יש לבחון את האופן שבו התקבלה ההחלטה שלא לתכנן במסלול הרגיל, לרבות התשתית העובדתית שעמדה ביסוד ההחלטה. במישור הפעלת שיקול הדעת יש לבחון את האיזון שערכה הוועדה בין השיקולים השונים שביסוד ההחלטה, שמא נגרמה פגיעה מיותרת באיכות התכנון ובאינטרסים ציבוריים שונים כתוצאה מהדיון במסלול המזורז. לא מצאתי כי נפל פגם בהחלטה לתכנן את התכנית במסגרת הותמ"ל גם במישור ההליך או במישור הפעלת שיקול הדעת. כעולה מן המקובץ, קידומה של התכנית בותמ"ל לאחר הכרזה של השטח לרבות אישורה של התכנית, נעשו על יסוד שיקולים תכנוניים -מקצועיים ומדיניות תכנונית, שבהם אין בית המשפט נוטה להתערב, ולא נמצא כל פגם בהפעלת שיקול הדעת שיצדיק התערבות כזו. יוער כי הטענה לתשתית חסרה נטענה ע"י העותרים בקשר עם זיהום הקרקע ולאו דווקא בהקשר להחלטה שלא להעביר את התכנון למסלול התכנוני הרגיל, ותדון בנפרד בפרק הבא של פסק הדין.
אתייחס למספר טענות ספציפיות שהעלו העותרים בקשר לעניין זה.
מעתירת התושבים עולה כי לדידם כיוון שמדובר בתכנית מורכבת, אין היא מתאימה לתכנון בותמ"ל. אני דוחה טענה זו. יש לזכור כי מטרת הותמ"ל כמפורט לעיל, היא להסיר חסמים בתכנון ולזרז תכנון של יחידות דיור בחטיבות קרקע שיימצאו מתאימות לכך, במסלול התכנוני המקוצר. הצורך בהכרעות תכנוניות כאלה ואחרות הוא אינהרנטי למלאכת התכנון, ואיננו הופך את התכנון לבלתי מתאים לדיון במסלול הותמ"ל. אינני סבורה כי התכנית דנן מציגה מורכבות משמעותית מיוחדת או חריגה. בוודאי שאין מדובר בתכנית מורכבת במיוחד לאור תכניות אחרות שאושרו במסלול זה, כפי שניתן ללמוד מהפסיקה. על רקע כלל הטענות והמסמכים שבאו לפניי (ובמסגרת ההליך התכנוני), התשתית המשפטית הרלבנטית והפסיקה כאמור, אף נדמה כי ניתן לומר שהיא אינה מצויה במקום גבולי או קרוב למידת מורכבות כזו שאינה מתאימה לתכנון בותמ"ל. אזכיר בהקשר זה כי גם בעניין אפולוניה, אשר כפי שעוד יובהר בהמשך הציב אתגר תכנוני משמעותי ומורכב בשל חומרים מסוכנים שטיבם, דרך הטיפול בהם ומקום הימצאותם לא הוברר די הצורך – לא נמצא פגם בכך שהתכנית קודמה במסגרת הותמ"ל, כי אם בתשתית העובדתית החסרה שעמדה בפני הותמ"ל בהפקדת התכנית ובאישורה.
והערה לעניין זה: אף כב' השופט עמית שהיה בדעת מיעוט בפסק הדין שניתן בערעור מושא הדיון הנוסף בעניין אפולוניה (עע"מ 9403/17 מיום 26.6.2019), לא סבר כי התכנית אינה מתאימה לדיון בותמ"ל, הגם שציין כי מדובר במקרה גבולי (פסקאות 51 ו- 62 לפסק הדין). בוודאי שכך לעמדת הרוב שם. קביעות אלה לא עמדו לבחינת בית המשפט במסגרת הדיון הנוסף, ולא שונו. ראו פסקה 14 לפסק הדין של כב' השופט פוגלמן בדיון הנוסף.
לתכניות אחרות שנדונו בותמ"ל ראו גם העניין שנדון בעע"מ 1846/18 החברה להגנת הטבע; ובעת"מ (חי') 18561-02-18 החווה האזורית לניסיונות בגליל המערבי נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים לדיור. ערעור על פסק הדין נמחק בהסכמה בהמלצת בית המשפט העליון (עע"מ 6240/19 מיום 16.12.2021). יוער כי אין זו סקירה ממצה של כל פסקי הדין בעניין.
העותרים טענו כי התכנית אינה מתאימה לתכנון בהליך לפי החוק מהטעם שהיא תלויה בתכניות אחרות לצורך הוצאת היתרים מכוחה, בניגוד לסעיף 4(א) לחוק. בדין נדחתה ההתנגדות בעניין זה. כעולה מהאמור לעיל ומהכרעתי בעתירת אגודת התעופה, לא יכול להיות ספק כי לאחר אישור תמ"א 15/ב, אין תלות באישור כל תכנית אחרת בקשר עם שדה התעופה. אציין כי גם קודם לאישור התמ"א ע"י הממשלה, עמדה התכנית בהלימה להכרזה על השטח כמתחם מועדף לדיור ולהמלצת המועצה הארצית מיום 6.8.2019 לאשר את תמ"א 15/ב וממילא כפי שציינתי לעיל אין יסוד לטענה כי יש למצוא פתרון לפעילות השדה באתר חלופי דווקא במסגרת התכנית שבנדון. כפי שציינה המדינה בתגובה, בהיבט הביוב, תמ"ל 1096 היא תכנית מאושרת והוצאת היתר בניה מכוח התכנית דנן אינה תלויה באישורה (להבדיל, נקבע כי הוצאת היתר בניה תלויה בקיום פתרון ביוב למבוקש בהיתר, ראו סעיף 47 לעיל). הוצאת היתרים לפי התכנית גם אינה תלויה באישור תכנית המטרו. ניתן להוציא מכוחה היתר אף ללא אישורה, למעט ביחס למגרש אחד (B410) שבו על פי התכנון ייבנו כ- 130 יח"ד מתוך כ- 1,940 המתוכננות בתכנית. זהו חלק מזערי מהתכנית, והדבר אפשרי לפי סעיף 4(א) לחוק.
אני דוחה גם את הטענה כי בגין שני העניינים עליהם הצביעו העותרים – פינוי שדה התעופה וסוגיית הביוב – יידרש למצוא פתרון מעשי שיארך זמן באופן שכבר עתה ברור כי לא ניתן לעמוד בלוח הזמנים לתחילת ביצוע התכנית בפועל בתוך 4 שנים, כקבוע בסעיף 26(א)(1) לחוק. גם טענה זו נדונה ע"י החוקר (שהמלצתו אומצה ע"י הותמ"ל) ונדחתה תוך שנקבע כי "אין חסמים לאכלוס השכונה משום שכל התשתיות הדרושות מאושרות סטטוטורית". בעתירת התושבים או בעתירת הרצליה לא הונחה תשתית עובדתית שיש בה כדי לבסס טענתם זו, שנטענה בכלליות ובסתמיות, על סמך השערות העותרים או באי כוחם כי על אף ההסדרה הסטטוטורית כאמור לעיל, צפוי כי קשיים מעשיים לא יאפשרו את ביצועה של התכנית בשנים הקרובות. אזכיר גם כי לפי 26(א)(2) לחוק תחילת ביצוע בפועל היא "ביצוע בפועל של 25% מכלל עבודות התשתית המתוכננות בשטח התכנית". כאמור, טענת העותרים (שכלל לא הזכירו את הגדרת החוק הנ"ל) כללית וסתמית ואין כל ביסוס לטענה שכבר לעת ההחלטה לאשר את התכנית ברור כי יישום התכנית לא יעמוד בלוח הזמנים האמור. עוד יש להזכיר כאן, כי לפי הוראת סעיף 26(ג) לחוק, אם לא יוחל בביצוע העבודות כמשמעות הדבר בחוק במועד שנקבע, לא פוקע תוקפה של התכנית אלא יתקיים דיון חוזר במועצה הארצית.
הרצליה טענה עוד, כי כיוון שהתכנית אינה ישימה בשנים הקרובות אין הצדקה לעשות שימוש בסמכות הותמ"ל לאשר תכנית שחורגת מתמ"מ 5, בשם המטרה של הגדלת היצע הדירות בטווח הקרוב. אני דוחה טענה זו. אין חולק כי תמ"מ 5 קבעה כי יש לאשר תכנית כוללת לאזור הרובע הצפוני שסומן כ"מתחם בינוי לפיתוח חדש". אין חולק גם כי לפי הוראות החוק בסמכות הוותמ"ל לשנות תכנית מתאר מחוזית, וכי בתכנית שבענייננו המתייחסת לחלק מהרובע הצפוני, יש משום שינוי התמ"מ. בסעיף 1.6 לתכנית שכותרתו "יחס בין תכניות", נקבע במפורש כי תכנית זו ש"קובעת בינוי בחלק מתחם בינוי לפיתוח חדש על פי התמ"מ", מהווה שינוי לתמ"מ 5. משנדחתה הטענה כי התכנית לא ישימה בשנים הקרובות, אין בכוחה לבסס טענה לחוסר סבירות בשינוי התמ"מ מטעם זה. באותה נשימה ומאותו הטעם נדחית גם הטענה כי התכנון הוא בבחינת תכנון "על הנייר" שנעשה רק מתוך רצון לעמוד ביעדים של תכנון מכסת יחידות דיור. על ההצדקה התכנונית לתכנון שטח התכנית באופן עצמאי כחלוץ וקודם שאושר תכנון הרובע הצפוני, כבר דובר לעיל.
הטענה לפגיעה בזכות הטיעון של הוועדה המקומית וטענות נוספות
לא מצאתי ממש גם בטענות שהועלו בדבר פגיעה בזכות הטיעון של הרצליה, אי זימון נציגי הרשויות המקומיות, חריגה מהמועדים בשלבי התכנון כפי שנקבעו בחוק וכו', והן נדחות. מקובלת עלי תגובת המדינה בעניינים אלה כמפורט לעיל, ולא ראיתי מקום להרחיב ולחזור על הדברים.
מבלי לגרוע מן האמור, ראיתי להוסיף מספר דברים ביחס לטענה לפגיעה בזכות הטיעון של הוועדה המקומית. הטענה כי לא ניתנה זכות טיעון בדיון ההתנגדות הראשון היא טענת סרק, שעה שהוועדה מקומית ביקשה לדחות את הדיון ללא יסוד שבדין ומבלי שהועלתה טענה פרטנית להצדיק את דחייתו ואף ביקשה היא עצמה במסגרת בקשת הדחייה כי אם לא יידחה הדיון, תוקרא ההתנגדות ותדון בהעדרה. אם לא די בכך, הוועדה המקומית/העירייה לא ביקשה לקבל את פרוטוקול הדיון ולא עשתה כל מאמץ לעיין בו לאחר הדיון (בוודאי שלא עשתה מאמץ ראוי לשמו), ובחרה להעלות טענות כנגד האופן שבו הוקראו הטענות במסגרת העתירה ומבלי לטעון דבר בעניין סמוך לאחר הדיון. קשה לקבל זאת, בוודאי כשמדובר ברשות מקומית. בכל מקרה, התמונה הברורה המצטיירת מעיון מכל המסמכים (כתבי ההתנגדות והדיון בהתנגדויות, דו"ח הביניים והדו"ח הסופי של החוקר ודיוני ועדת המשנה והמליאה) היא כי ניתנה להרצליה זכות טיעון אפקטיבית, אלא שעמדתה (כמפורט לעיל) לא התקבלה. עמדתה של הרצליה שמתנגדת לתכנון, עמדה לנגד הוועדה לאורך כל הדרך ולטענותיה התקבל מענה מפורט וראוי.
סיכומם של דברים עד כה: לא מצאתי ממש בטענות העותרים לחריגה ממתחם הסבירות בתכנון שטח התכנית בנפרד מתכנון הרובע, על ענפיה; ובכלל זה הטענות בעניין הניקוז ולהעדר אפשרות ליישם את התכנית בשנים הקרובות. לא מצאתי ממש גם בטענה לאי התאמה לתכנון בותמ"ל על ראשיה. אין ממש גם בטענה לפגיעה בזכות הטיעון של הרצליה או בטענות נוספות שהעלו העותרים.
בכך תם הדיון בחלק א' של פסק הדין בעתירות הרצליה והשכנים. עתה לסוגיית זיהום הקרקע.
זיהום הקרקע והשלכות הלכת אפולוניה
אפתח בתיאור תמציתי של טענת הצדדים ולאחר מכן אדון בטענות.
ב.1 הוראת התכנית ועיקרי טענות הצדדים בתמצית
בתכנית נקבע כי השלמת הבדיקות והדיגומים כנדרש לפי הסקר ההיסטורי והוראות המשרד להגנת הסביבה תעשה בשלב הרישוי. כתנאי להיתר יש גם לקבל אישור המשרד להגנת הסביבה כי הזיהום טופל כנדרש (בהתאם לתוצאות הדיגום).
כך קובע סעיף 6.1: "תנאי להיתר הריסה, חפירה, פיתוח ובניה יהיה סיום החקירה לעניין זיהומי קרקע וכן אישור המשרד להגנת הסביבה לסיום טיפול/שחרור הקרקע בהתאם לתוצאות הדיגום. הבדיקות יבוצעו בהתאם לסקר ההיסטורי המצורף למסמכי התכנית ותכנית הדיגום הנכללת בו, ובתיאום המשרד להגנת הסביבה. פעולות מיגון אם וככל שיידרשו, יבוצעו ע"פ הנחיות המשרד להגנת הסביבה".
בנוסף, ביחס למקרים שנדרש איטום מפני גזי קרקע, נקבעו הוראות לוודא הביצוע כדלקמן: "תנאי למתן טופס אכלוס יהיה אישור היחידה הסביבתית, על סמך דו"ח פיקוח ביצוע שיוגש על ידי מהנדס איטום או יועץ איטום, על ביצוע המיגון בהתאם למפרט שאושר בפעול ככל שיידרש איטום" (ס"ק (ב)(7)).
טענת העותרים בתמצית היא כי הותמ"ל לא בחנה כלל את השלכות פסק הדין בעניין אפולוניה (שהתקבל ביום 6.5.2021 כחודשיים קודם לדו"ח המשלים של החוקר ולהחלטות הותמ"ל), על אופן קידום התכנית והוראותיה המתגבשות; וכי המסקנה המתחייבת מיישום פסק הדין היא שהיה על הותמ"ל להשלים את כל הבדיקות והסקרים טרם הפקדתה ולהתנות את אישורה של התכנית ואת פריסת ייעודי הקרקע והפיתוח בהתאם להם. לפי הטענה, התכנית מתעלמת מהצורך בטיפול בזיהומי קרקע הצמודים לגבולה המערבי של התכנית ומשאלת השפעת טיהורם לאחר מימוש התכנית, ולא נקבעו הוראות ליתן מענה לבעיה זו. עוד לפי הטענה קיימת התעלמות מוחלטת גם מזיהום מי התהום והופרה גם חובת ההתייעצות עם רשות המים.
לטענת המדינה, יש לדחות את הטענות על הסף, כיוון שלא הועלו כנדרש במסגרת ההתנגדויות. התנגדות התושבים לא התייחסה כלל לבדיקת זיהומי הקרקע. הרצליה לא טענה בהתנגדויות דבר וחצי דבר כנגד הפקדת התכנית על בסיס התשתית העובדתית הקיימת או כי יש להשלים את כל הבדיקות והחקירה קודם להפקדה (אלא כי יש להתנות את אישור התכנית באישור המשרד להגנת הסביבה למרחקי הפרדה בין קרקעות שטרם נחקרו ושטחי ציבור לבין שטח התכנית). יש לדחות את הטענות גם לגופן. התכנית גובשה על בסיס תשתית עובדתית נרחבת, לרבות ביחס לקרקעות שסמוכות לתכנית; ולא נפל כל פגם בהחלטה בעניין זה, אשר נשענת על עמדתם המקצועית של המשרד להגנת הסביבה והיועץ הסביבתי של הותמ"ל ולאחר שנערך סקר היסטורי כנדרש בהתאם למסמך המדיניות של המשרד להגנת הסביבה. כפי שעולה במפורש מהמסמכים, נושא זיהום הקרקע והמים, מיקומו, סוגיו, השלכותיו והפתרונות הניתנים במסגרת התכנית – נדונו בהרחבה ועמדו לנגד עיני הוועדה לאורך כל שלבי התכנון. עוד טענה המדינה כי ענייננו שונה בתכלית מפסק הדין בעניין אפולוניה, שניתן בנסיבות שונות בכל הקשור לסוג הזיהומים, היקפם, היקף המידע הקיים לגביהם, אופן הטיפול בהם; ושונה גם בכל הקשור למידע שהוצג לחברי הוועדה בשלבי אישור התכנית. אשר לסוגי המזהמים (כפי שאותרו בסקר ההיסטורי ובסקרים הנוספים שקדמו לו ולפי עמדת המשרד להגנת הסביבה) ציינה המדינה, כי מדובר במזהמים שכיחים ומוכרים אשר השיטות לאיתורם ולטיפול בהם פשוטות וידועות המסווגים כ"זיהום ממעגל שני" במסמך המדיניות של המשרד להגנת הסביבה. אין בטיפול זה כדי לפגוע בסביבה הקרובה ואין הוא מצריך פינוי תושבים או מבנים סמוכים. מדובר בזיהומים שאופייניים לפעילות בשטח של מוסכים ופעילות תדלוק. אותה פעילות מתקיימת עד היום (למעט העיסוק בהדברה שפסק) ואותם זיהומים צפויים להימצא בשטח התכנית גם לאחר פינוי שדה התעופה. הדיגום עצמו על פי תכנית הדיגום שאושרה, יבוצע סמוך ככל האפשר לאחר סיום פעילות השדה, על מנת לקבל תמונה מהימנה ועדכנית. ממילא גם אין יכולת לבצע דיגום כששדה התעופה פעיל.
בתגובתה פירטה המדינה בהרחבה גם את כל הצעדים שנקטה ללימוד הלכת אפולוניה וליישומה. המדינה הוסיפה כי מעבר לדרוש, נבדק נושא זיהום הקרקע והמים פעם נוספת ובדיעבד, אל מול ההנחיות הנוספות שגובשו לאור הלכת אפולוניה אף שאינן חלות על התכנית (להנחיות אלה ראו פירוט להלן). התכנית הועברה לבדיקת הגב' אביעם מרכזת בכירה לקרקעות מזוהמות במשרד להגנת הסביבה (הגב' אביעם), אשר גם הגישה תצהיר בתמיכה לתגובה בכל הקשור למשרד זה. נמצא כי לאור הפעילות שבוצעה ומבוצעת בשטח שהיא זיהום ממעגל שני, לא נדרשת השלמת חקירת קרקע טרם הפקדת התכנית.
ב.2זיהומי הקרקע והלכת אפולוניה – דיון והכרעה
תחילה אסקור את הנחיות המשרד להגנת הסביבה בנושא, לרבות ההתפתחויות בעקבות הלכת אפולוניה. לאחר מכן אבחן את ההתייחסות לנושא זיהום הקרקע בהליך התכנוני דנן בראי ההנחיות והדין, תוך דיון בטענות העותרים.
הנחיות המשרד להגנת הסביבה
כאמור, מדיניות המשרד להגנת הסביבה מעוגנת במסמך המדיניות מיום 22.1.2015 כפי שעודכן ביום 28.8.2017 (ראו סעיף 7 לעיל). במסמך זה נערכה אבחנה בין הפעילויות שעלולות לגרום לנוכחות מזהמים בקרקע בחלוקה לשתי קטגוריות: "מעגל ראשון – פעילות מזהמת בסיכון" (זיהום ממעגל ראשון) ו"מעגל שני – פעילות מזהמת" (זיהום ממעגל שני). בזיהום ממעגל שני, אין צורך בהשלמת חקירת הקרקע בטרם הפקדת תכנית שניתן להוציא מכוחה היתרי בניה, אלא יש לבצע סקר היסטורי מפורט לכל אתר החשוד בזיהום; וככל שדרוש לפי המלצת המשרד, גם סקר גז קרקע לבחינת הצורך במיגון ובחינת שימושים תת קרקעיים (והכנת תכנית דיגום בהתאם).
מתגובת המדינה לעתירות עולה כי לאחר שניתן פסק הדין בעניין אפולוניה ובמסגרת היערכות המדינה ליישום ההלכה ועל פי החלטת מטה התכנון הלאומי, הוקמו צוותים לקביעת מתווה מעודכן לבדיקות קרקע ומי תהום החשודים כמזוהמים במשרד להגנת הסביבה וברשות המים, בהתאמה. המתווה שגובש בעבודתם אושר על ידי המשנה ליועמ"ש (עניינים אזרחיים) במשרד המשפטים (נספח 5 לתגובה). בהמשך לכך, ביום 30.10.2022 ערך הצוות הבין משרדי של המשרד להגנת הסביבה ורשות המים, מסמך הנחיות מחייב שעניינו "הנחיות לתוספת מידע לוועדות התכנון באזורים בהם קיים חשד לזיהום קרקע או מי תהום לביצוע סקר היסטורי, חקירת קרקע, גז-קרקע ומי תהום והגשת מסמכים כחלק מתהליכי התכנון" (נספח 6 לתגובה) (מסמך ההנחיות). מתווה זה הוא בבחינת הנחיה מקצועית לאיסוף תשתית עובדתית ביחס לתכניות החלות על קרקע חשודה בזיהום כנגזרת מאופי הזיהום. מסמך ההנחיות מתווסף למסמך המדיניות הנזכר לעיל ונשען על אותה אבחנה שבין זיהום ממעגל ראשון לזיהום ממעגל שני. בהמשך למסמך ההנחיות הופצה ע"י יו"ר מטה התכנון הלאומי ומנכ"ל מינהל התכנון גם הנחיה משלימה למוסדות התכנון מיום 8.11.2022 באשר ליישום ההנחיות המקצועיות בנושא בשלביו השונים של ההליך התכנוני (נספח 7 לתגובה) (ההנחיה המשלימה למוסדות התכנון).
על פי מסמך ההנחיות וההנחיה המשלימה למוסדות התכנון, כשמדובר בתכנית מפורטת שבתחומה קרקע החשודה כמזוהמת או שיש בה חשד לזיהום מי תהום, אך היא אינה נמנית עם זיהומים מן המעגל הראשון ולרבות תחנות תדלוק – יש לבצע סקר היסטורי לרבות תכנית דיגום בטרם ההפקדה, ואילו החקירה והדיגום בפועל יהיו תנאי להיתר בניה. רק כשמדובר בפעילות מזהמת מן המעגל הראשון (למעט תחנות תדלוק) יאפיין הסקר ההיסטורי אזורים שבהם יש פוטנציאל לזיהום משמעותי/ייחודי שעלול להשפיע באופן מהותי על ביצוע השיקום הסביבתי ובאזורים אלה (בלבד) יבוצעו חקירות קרקע, גז קרקע ומי תהום מפורטות יותר, קודם להפקדת התכנית ובכפוף ליתר האמור במסמך ההנחיות.
בחינת נושא זיהום הקרקע בהליכי התכנון ודיון בטענות העותרים
אקדים אחרית לראשית ואציין כי על יסוד כל שבא לפניי, לא מצאתי ממש בטענה כי הפקדת התכנית (או אישורה), נעשו על יסוד תשתית עובדתית חסרה או כי יישום הלכת אפולוניה מחייב בענייננו את השלמת כל הבדיקות והסקרים טרם ההפקדה או טרם אישור התכנית.
כעולה מעיון בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה (לרבות ועדת המשנה) ותמליל הדיונים, דו"חות החוקר והדיונים לפניו, ההחלטות שהתקבלו וכלל המסמכים שהוצגו במהלך התכנון – סבורני כי נושא זיהום הקרקע ומי התהום לרבות סוגו, השלכותיו והפתרונות לו, עמד לנגד הוועדה לכל אורך שלבי התכנון, הוצג כדבעי, נדון ונשקל ביסודיות; וכי ההחלטה התקבלה כדין על יסוד תשתית עובדתית רחבה, ונשענת על עמדת על הגורמים המקצועיים. ניתן לומר בפה מלא כי התקיים דיון ער ונרחב בסוגיה במסגרת התכנון לשלביו, החל מדיון השולחן העגול דרך דיון ההפקדה והדיון בהתנגדויות וכלה באישורה של התכנית; ובהשתתפות כל הגורמים הרלבנטיים והגורמים המקצועיים. בדיון ההפקדה השתתפו באופן פעיל גם נציגת המשרד להגנת הסביבה ורשות המים (התמליל מצורף כנספח 2 לתגובה). בניגוד לנטען בעתירה התקיימה גם היוועצות עם רשות המים. אזכיר כי השתתפו בדיון גם אדריכלית העיר הרצליה ונציג הוועדה מקומית הרצליה.
שלבי התכנון על המסמכים וחוות הדעת שהונחו לפני הוועדה בדיון ההפקדה, פורטו לעיל בחלק הכללי. לנוחות הדיון אחזור כאן על חלק מהדברים, ועוד ארחיב מעט ככל שדרוש לדיון זה. טרם דיון ההפקדה (7.8.2019) ובהתאם למסמך המדיניות, נערך סקר היסטורי מקיף ומפורט בעניין זיהומי הקרקע ומי התהום, פוטנציאל זיהום הקרקע בשטח התכנית ובסביבתה, בעקבות הפעילות בשטח בעבר ובהווה. הסקר התייחס גם לסקרים קודמים שנעשו באזור, וכלל גם תכנית דיגום. כעולה מתגובת המדינה והמסמכים, הסקר הועבר לבחינת המשרד להגנת הסביבה ועל פי הערותיו, נערך מסמך השלמות לסקר ההיסטורי ועודכנה תכנית הדיגום (במקום 58 נקודות דיגום צוינו 143 נקודות דיגום לפי מרחקי דיגום מחמירים של 25X25 בשטח שדה התעופה, ונכללה גם סריקת חומרי הדברה. עודכנה אף תכנית דיגום הגז האקטיבי). תכנית הדיגום המעודכנת אושרה על ידי המשרד להגנת הסביבה ביום 27.2.2019. לאחר שהותמ"ל הנחתה להוסיף שטחים לתכנית, הוגשה בנובמבר 2019 תכנית דיגום מעודכנת נוספת (149 נקודות דיגום) על פי אותם תנאים מחמירים. בדיון ההפקדה עמדו לפני הוועדה גם חוו"ד מתכננת הותמ"ל וחוו"ד היועץ הסביבתי של הותמ"ל. התשתית העובדתית גם התייחסות לפוטנציאל זיהומים מקרקעות סמוכות לתכנית, לרבות ממערב (גם זאת בניגוד לנטען בעתירת הרצליה).
כעולה מעיון בתגובת המדינה ובמסמכים (הסקר ההיסטורי והתייחסות המשרד להגנת הסביבה), גם בשנת 2001 נערך סקר זיהום קרקע בשדה התעופה ובקרבתו. הזיהומים שאותרו הם של חומרי הדברה, מתכות כבדות ודלקים. חלק מהקרקע פונה בעבר בתיאום ואישור המשרד להגנת הסביבה. בשנת 2005 נערכו שני סקרי גז קרקע באזור מיכלי הדלק ולא אותר זיהום. הותקנו אמצעי ניטור בסמוך לחוות מכלי הבנזין התעופתי ובניטור התקופתי לא אותר זיהום. סקר נוסף של הקרקע בשטח שדה התעופה בוצע בשנת 2004 ולא נמצאו סוגי מזהמים נוספים פרט למפורט לעיל (הסקרים הנוספים).
עמדת המשרד להגנת הסביבה והגורמים המקצועיים כמפורט בתגובת המדינה היא כי על יסוד הסקר ההיסטורי והסקרים הנוספים, הזיהומים בענייננו הם זיהומים ממעגל שני (תחנת תדלוק, ניקוי מכלי טיס המשמשים להדברה חקלאית ומכונאות). מדובר בזיהומים שכיחים ומוכרים אשר השיטות לאיתורם ולטיפול בהם פשוטות וידועות. אין בטיפול זה כדי לפגוע בסביבה הקרובה, ואין הטיפול מצריך פינוי תושבים או מבנים סמוכים כפי שטוענת העותרת. אלו הם זיהומים שאופייניים לפעילות בשטח של מוסכים ופעילות תדלוק, שהיא הפעילות המתקיימת עד היום (למעט העיסוק בהדברה שפסק), ואותם זיהומים צפויים להימצא בשטח התכנית גם לאחר פינוי שדה התעופה. כאמור, הדיגום עצמו על פי תכנית הדיגום המאושרת יבוצע לאחר סיום פעילות השדה על מנת לקבל תמונה מהימנה ועדכנית.
המדינה ציינה עוד בתגובה לעתירה, כי גם לאחר בחינה ובדיקה נוספת של נושא זיהום הקרקע אל מול ההנחיות הנוספות שגובשו לאחר הלכת אפולוניה כאמור לעיל (אף שאינן חלות על העניין), לא נמצא שנפל פגם בהוראות התכנית או במהלך התכנון. לפי עמדת המשרד להגנת הסביבה, לאור הפעילות שבוצעה ומבוצעת בשטח שהיא זיהום ממעגל השני, לא נדרשת חקירת קרקע טרם הפקדת התכנית. כך לפי מסמך המדיניות, מסמך ההנחיות וההנחיה המשלימה, כולם כאחד. נדרש לבצע סקר היסטורי ותכנית דיגום בהתאם לממצאיו, ורק זאת. סקר היסטורי כנדרש בוצע כאמור, בשנת 2018 ועודכן בשנת 2019. הגב' אביעם ציינה עוד כי גם לפי סקר עדכני יותר מאפריל 2021 כמות אחסון הדלקים בשטח התכנית היא בנפח נמוך משמעותית מהכמות המוגדרת עבור זיהומים מן המעגל הראשון (ראו גם מכתב הגב' אביעם מיום 23.11.2022, נספח 8 לתגובה).
עמדת המדינה כאמור ביחס למאפייני הזיהומים, סיווגם כזיהום ממעגל שני לפי מסמך המדיניות ואופן הטיפול בהם, לא נסתרה כמלוא הנימה. העותרים לא חלקו על כך ולא הציגו אחרת, הן במסגרת ההליך התכנוני והן במסגרת העתירה. למעשה, העותרים כלל לא התייחסו לסוגיית סיווג הזיהומים או למסמך המדיניות (בהתנגדויות או בעתירה). זאת, אף שמסמך המדיניות חל על התכנית לרבות בשלב הפקדתה; ואף שחלוקת הסיכונים לפי מסמך המדיניות לסיכונים ממעגל ראשון וממעגל שני, כמו גם סיווג הזיהומים בענייננו לזיהומים מן המעגל השני לפי הסקר ההיסטורי שמצורף לתכנית ועמדת המשרד להגנת הסביבה והגורמים המקצועיים האחרים – כולם היו ידועים. וכאמור, מסמך המדיניות עודנו שריר וקיים גם כיום, כשנוסף עליו מסמך ההנחיות, המבוסס אף הוא על אותה אבחנה בין סוגי הסיכונים. יתר על כן, כפי שציינה המדינה, בהתנגדויות אף לא טענו העותרים כי יש להשלים את הבדיקות והסקרים טרם ההפקדה (על פי מסמך ההנחיות או בכלל), ולא ראו כל פגם בדחיית השלמתם לשלב הרישוי. במצב דברים כמתואר, שעה שהטענות הועלו לראשונה בעתירה, יש מקום לדחות את הטענה לתשתית עובדתית חסרה בשל דחיית השלמת הבדיקות לשלב הרישוי, כבר מהטעם שלא הועלו בהתנגדויות אלא רק בעתירה, כפי שטענת המדינה בתגובה (עע"ם 9264/10 חברת נ.י.ל.י נדל"ן בע"מ נ' עיריית גבעת שמואל). די היה בכך כדי לסיים את הדיון בעניין. אולם על מנת להפיס את הדעת, אתייחס גם לטענות העותרים לגופן.
טענת העותרים בעתירה, כאילו עמדה לפני הוועדה תשתית עובדתית חסרה בקשר לסוג הזיהומים, היקפם, מיקומם, אופן הטיפול בהם וכו', נטענה בכלליות ובסתמיות, אין היא נסמכת על חוו"ד או עמדה מקצועית כלשהי ואין בעתירות כדי להניח לה ולו תשתית מינימלית. העותרים הסתפקו בטיעון משפטי תלוש הקשר ומנותק מעובדות העניין, כשהם תולים את יהבם בפסק הדין בעניין אפולוניה. זאת, אף שלא טענו דבר וחצי דבר בסוגיה זו בהתנגדויות ואף שכפי שיפורט להלן, אין ענייננו דומה לעניין אפולוניה כלל וכלל; וכאילו נקבע בהלכת אפולוניה כי בכל מקרה בו קיים חשד לזיהום קרקע או מי תהום באשר הם וללא קשר לטיבם של אלה – יש להשלים את מלוא הסקרים והבדיקות לרבות דיגום הקרקע דיגום מי תהום ועריכת סקר סיכונים, בטרם ההפקדה. ולא אלה פני הדברים. (ראו גם פסק הדין של כב' הש' בכר בעת"מ (ת"א) 13247-01-21 לאור נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות מיום 27.6.2021. הוגשו ערעורים על פסק הדין שניתן בשתי עתירות מאוחדות במסגרת עע"מ 5607/21 ועע"מ 5454/21, ואלה נדחו בפסק דין מיום 17.5.2022).
בעניין אפולוניה נקבע כי עמדה לפני הוועדה תשתית עובדתית חסרה וכי צריך היה להשלים את מלוא הסקרים והבדיקות של הקרקע (מתחם תעש) בטרם ההפקדה. זאת, לאור מאפייני מתחם תעש והנחת העבודה הבסיסית לגבי המצאות חומרים מסוכנים באזור. מאידך גיסא ועל אף הנחת עבודה זו, לפני הוועדה הובא רק תסקיר דל ולא עדכני "שליבת הפירוט בו צופה פני עתיד" אשר התבסס על דיגומים ישנים וחלקיים ביחס לזיהומי הקרקע בסקר משנת 1996 שאף לא כללו את אזור המפעל עצמו, לא הוצגו נתונים ביחס להימצאות זיהומי קרקע בשטח התכנית והטיפול בהם, וביחס לזיהום מי תהום לא הוצג דבר אף שהיה חשד לזיהום; והתסקיר שעמד לפני הוועדה לא ביטא הנחת עבודה שהזיהומים שנמצאו בסקר 1996 ניתנים כולם לטיפול בשיטות מוכרות. צוין שם עוד כי הנתונים "המקומיים" לגבי החומרים המזהמים ואפשרויות הטיפול בהם רלבנטיים לא רק לשלב הביצוע, אלא גם לשלב התכנון, וכי השלמת סקר הסיכונים יורדת באותו עניין לשורש המיקום של המבנים ולהיתכנות הפיזית של התכנון במיקום כזה או אחר, בשים לב ליכולת הטיפול בזיהום, אופי הטיפול ועלות הטיפול בו. בנוסף קמה שם חובה להשלמת המידע בעניין זה ולהכנת תסקיר מכוח סעיף 1 לחוק התכנון והבניה ותקנות התכנון והבניה (תסקרי השפעה על הסביבה), תשס"ג-2003.
כאמור, אין ענייננו דומה כלל לעניין אפולוניה (ויוער כי הרושם שהתקבל בדיון הוא כי הוועדה המקומית מודעת לכך היטב. ראו למשל בעמ' 22 ש' 15 לפרוטוקול). פסק דין זה ניתן בנסיבות שונות לגמרי הן בכל הקשור לזיהומים (טיבם, היקפם ואופן הטיפול בהם והמידע הקיים ביחס לכל אלה) והן באשר למידע שהוצג לחברי הוועדה בשלבי התכנון. לעמדת גורמי המקצוע קיים הבדל מהותי בחומרת פוטנציאל הזיהום, מורכבותו ואופן הטיפול בו. בעניין אפולוניה דובר בשטח ששימש למפעל תעש אשר נעשתה בו לאורך עשרות שנים פעילות הכוללת בין היתר חומרי נפץ, חומרי הדף, תחמושת וחומרים מסוכנים נוספים המוגדרים כפעילות מזהמת ממעגל ראשון. שם גם יועץ הסביבה של הותמ"ל המליץ כי התכנית תאושר רק לאחר ביצוע סקר סיכונים והמלצתו לא התקבלה. החומרים המזהמים בענייננו הם כמפורט לעיל, חומרים מוכרים שהשיטות לאיתורם ולטיפול בהם פשוטות וכל גורמי המקצוע סבורים, כי אין כל מניעה להשלים את הבדיקה והדיגום בשלב הרישוי. כמו כן, בענייננו, בדיון ההפקדה עמדה לפני הוועדה תשתית עובדתית רחבה בעניין זיהומי הקרקע ומים התהום כפי שפורט לעיל והתנהל דיון ער ונרחב בסוגיה בתכנון לשלביו לרבות דיון ההפקדה שבו השתתפו באופן פעיל גם נציגת המשרד להגנת הסביבה ורשות המים. עוד ראוי להזכיר כי כפי שעולה מעיון בפסק הדין בעניין אפולוניה, עמדת המדינה שם לאורך השנים הייתה שיש לבצע סקר סיכונים סביבתי (במסגרת הליכים קודמים ללא קשר לתכנון) והמדינה אף התחייבה לערוך סקר סיכונים באזור על מנת להתוות את דרכי הטיפול ולהוציאן מן הכוח אלא הפועל. בנוסף, השטח היה פנוי כשני עשורים וניתן היה לבצע את הבדיקות, בעוד שבענייננו, לא ניתן לבצע את הבדיקות בשטח שדה התעופה, אלא לאחר פינויו.
סבורני אפוא על רקע כל האמור, כי בענייננו לא נפל כל פגם בהליכי התכנון ובהחלטה לאשר את התכנית, שהופקדה ואושרה על יסוד תשתית עובדתית רחבה ומספקת כנדרש גם בשים לב לסוגיית זיהום הקרקע ולהלכת אפולוניה. לא מצאתי כל פגם בדחיית השלמת הבדיקות לשלב הרישוי וסבורני כי הוראות התכנית, לרבות ווידוא הביצוע של הדרוש בהתאם לממצאי הדיגום, נותנים מענה ראוי.
ועוד עניין אחרון בטרם סיום: בדיון שינתה הוועדה המקומית טעמה ותחת הטענה כי הלכת אפולוניה מלמדת כי נפל פגם בדחיית השלמת הבדיקות לשלב הרישוי (שאין לה מקום, כמפורט לעיל), טענה היא כי ההתפתחויות שלאחר פסק הדין בעניין אפולוניה בגיבוש מסמך ההנחיות וההנחיה המשלימה מוסדות התכנון שצורפו לתגובת המדינה לעתירה, מצדיקות כשלעצמן את השבת הדיון בעתירה לוועדה. נטען כי מסמכים אלה גובשו שלא כדין מבלי שנעשה הליך של שיתוף הציבור כנדרש לפי הנחיית המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (עניינים אזרחיים) מיום 19.10.2021 בעניין "מסמכי מדיניות במוסדות התכנון בהליכי תכנון ורישוי"; ונטען עוד, כי גם בהנחה שהמסמכים ללא דופי יש לאפשר את בחינת יישומם בוועדה ובכלל זה גם לאפשר לציבור ולרבות הוועדה המקומית, לתקוף את יישומן של ההנחיות במקרה זה ולטעון למשל כי מדובר בזיהום מהמעגל הראשון וכיוצ"ב. למותר לציין כי הוועדה המקומית לא טענה כי מדובר בזיהום ממעגל ראשון ובוודאי שלא הוצג ולו שמץ של תשתית לכך (ראו בעיקר עמודים 22-23 לפרוטוקול). אני דוחה טענה זו. כפי שציינתי לעיל, מסמך ההנחיות נוסף למסמך המדיניות ומבוסס על החלוקה לסיכונים ממעגל ראשון וממעגל שני שמצויה כבר במסמך המדיניות. לא הייתה כל מניעה להעלות טיעון בעניין הסיווג הנכון של הזיהומים בשטח התכנית במסגרת ההתנגדויות. אין מסמך ההנחיות יכול להצמיח כעת זכות להתנגד לסיווג הזיהומים ככאלה ממעגל שני, שקיים מבראשית; ואין הוא יכול לכסות על מחדלה של הוועדה המקומית מלעשות כן במסגרת ההתנגדויות (ככל שחפצה היא לטעון כנגד הסיווג). מסמך ההנחיות אינו רלבנטי לעניין, שכן הוא בנה נדבך נוסף למקרים מיוחדים מבין אלה המצויים במעגל הראשון. מסמך ההנחיות הוא מסמך מקצועי של המשרד להגנת הסביבה ואין בעניין זה חובת שיתוף של הציבור. ההנחיה המשלימה למוסדות התכנון אינה חלה על תכנית שכבר אושרה ופורסמה למתן תוקף כבענייננו (ראו גם עמ' 3 להנחיה לגבי תכניות שלאחר הפקדה), כך שאין היא רלבנטית לעניין ולסעדים שהתבקשו, ועתירה זו בוודאי אינה אכסניה לתקיפתה.
לבסוף, מובהר ככל שדרוש, כי על יסוד כל האמור נדחית גם העתירה החלופית של הרצליה לקביעת הוראות שלביות שיבטיחו את טיהור הקרקע ומי התהום כתנאי להוצאת היתר בניה, ולהתניית אישורה באישור תכנית ניקוז אזורית. סבורני כי התכנית מבטיחה בהוראותיה את הדרוש ולא הוצג טעם שמצדיק התערבות בה.
IV – סוף דבר
לאור כל האמור ומהטעמים כמפורט לעיל, נדחות כלל העתירות שבכותרת.
העותרים בכל אחת משלוש העתירות ישלמו למדינה שכ"ט והוצאות בסך כולל של 50,000 ₪ כל אחד (בסך הכל נפסקו לטובת המדינה בכל העתירות יחדיו, 150,000 ₪).
לא ראיתי לפסוק הוצאות לטובת רשות שדות התעופה ורשות ניקוז ונחלים שרון, שהגישו תגובות קצרות כמפורט לעיל, לא הביעו עמדה והותירו לשיקול דעת את עתירת הרצליה ואף שוחררו לבקשתם מהדיון (לאחר ההפסקה), ובתגובתם או בטיעון בע"פ לא עמדו על הוצאות. כך גם נת"ע (שאף לא התייצבה לדיון). יצויין כי הנ"ל לא היו צד לעתירת התושבים.
בפסיקת ההוצאות לטובת המדינה כמפורט לעיל (ובכלל) הבאתי בחשבון את מכלול הנסיבות – העניין שנדון, היקף הטענות וטיבן וההשקעה שנדרשה בניהול ההליך (וגם בשים לב לדיון המאוחד לכלל העתירות ותגובת המדינה לשתי העתירות יחדיו), כמו גם את התוצאה וכלל הקביעות בפסק הדין (לרבות שינוי ההוראה ביחס לביוב כאמור בסעיף 47 לפסק הדין).
המזכירות תדוור לצדדים
ניתנה היום, כ"ג אייר תשפ"ג, 14 מאי 2023, בהעדר הצדדים.
