לפני
כבוד השופט עידו דרויאן-גמליאל
עותרת
היא”ס בישראל, ע”ר 520017799
ע”י ב”כ עוה”ד נמרוד אביגאל ו/או מירב בן זאב ו/או מיכל פומרנץ ו/או כרמל פומרנץ
נגד
משיב
משרד הפנים – רשות האוכלוסין וההגירה
ע”י ב”כ עוה”ד אורי קידר, ליפז סרוסי דותן ודניאל הורנשטיין, מפרקליטות מחוז מרכז (אזרחי)
פסק דין
מבוא:
מהות העתירה שלפניי בבקשת סעד של הענקת רישיון ישיבת ארעי בישראל מסוג א/5 לכל מבקש מקלט מחבלי דרפור, הרי הנוּבָּה והנילוס הכחול שבסודאן [להלן יחד – דרפור], שבקשתו לקבלת מקלט לא הוכרעה תוך שנה מיום הגשתה למשיב. זאת, כנגד החלטת המשיב המגולמת בתשובתו של ראש מנהל אכיפה וזרים לפניית העותרת, מיום 15.11.22.
העותרת היא השלוחה הישראלית של ארגון יהודי בינלאומי ללא מטרות רווח שנוסד בשנת 1881 לשם סיוע לפליטים יהודיים וכיום עניינו בסיוע לפליטים באשר הם ובהגנה עליהם. בין פעולותיה בישראל מעניקה העותרת סיוע משפטי למבקשי מקלט, לרבות כ”עותרת ציבורית”, וכך גם בעתירה זו, שהוגשה ללא מעורבותו של עותר ‘פרטי’.
המשיב הוא האחראי על הנפקת רישיונות ישיבה לסוגיהם לפי חוק הכניסה לישראל, תשי”ב-1952, וכן על הטיפול בבקשות למקלט מדיני לפי נוהל 5.2.0012 מבקשי מקלט מדיני בישראל (עדכון אחרון 21.03.22).
הסמכות העניינית נתונה לבית משפט זה לפי סעיף 5(1) ופריט 12(1) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, תש”ס-2000, כאשר הצדדים לא נחלקו על קיומה של סמכות עניינית לבית המשפט ועל היותו הפורום הנאות לבירור עתירה ציבורית זו [עמדת המשיב, 14.2.23].
שני הצדדים רואים בפסק הדין שניתן בבג”ץ 4630/17 Tagal נ’ שר הפנים (25.04.21) [להלן – טגאל] את דרך המלך לביסוס עמדותיהם, ובדרך זו נלך.
פסק הדין בעניין טגאל:
בעניין טגאל, כבענייננו, הובאה לפתחו של בית המשפט שוועתם של מבקשי מקלט מחבלי הארץ הנ”ל, המתמודדים עם התמשכות לא-סבירה של הטיפול בבקשותיהם למקלט ועם תוצאתו של מצב זה – אי-קבלת החלטות, וכל-זאת על-רקע כישלונו של המשיב לגבש ולאמץ עמדה עקרונית ומדיניות טיפול.
לאחר סקירה מקיפה של מצב הדברים, נקבע בפסק הדין שהטיפול בבקשות המקלט לוקה ב”שיהוי חריג” המהווה בעיקרו הפרה של החובה המנהלית להכריע בבקשות במהירות ראויה. התחוור שהפרת החובה לפעול במהירות ראויה פוגעת קשות באינטרסים מוכרים המוגנים בדין, שכן תוצאתה היא הימצאותם של מבקשי המקלט ב”ערפל נורמטיבי”, מצב המאופיין בחוסר-ודאות קשה ומכביד, שבו ברור שאינם זכאים לזכויות בסיסיות מסוימות ולא-ברור אם הם זכאים לזכויות בסיסיות אחרות. כך, זכותם של רבים מהם לעבוד ולהתפרנס היא עמומה, ומתאפשרת רק הודות למדיניות אי-אכיפה של המשיב, שיכולה להשתנות בכל-עת; זכאותם לשירותי בריאות ורווחה מצומצמת; ועוד. הימנעות ממושכת מהכרעה בבקשות מקלט של הטוענים כי נכנסו לישראל לשם מציאת מקלט מפני הסכנה הנשקפת להם במדינת מוצאם והותרתם ב”ערפל נורמטיבי”, מנוגדת למושכלות יסוד של מינהל תקין ולעקרונות שעליהם מבוססת שיטתנו המשפטית.
באותו הליך, בו אוחדו שתי עתירות, התבקשו שני סעדים עיקריים, וגם נענו בפסק הדין:
הסעד הראשון לו עתרו העותרים, הוא חיובו של שר הפנים לאמץ, ללא דיחוי, עמדה עקרונית לצורך הכרעה בבקשות המקלט, ולחילופין לחייבו לקבוע שלא נדרשת עמדה עקרונית לצורך הכרעות בבקשות מקלט פרטניות. בפסק הדין נקבע שעד ליום 30.12.21 תאומץ עמדה עקרונית לטיפול בבקשות המקלט, לפי אחת האפשרויות שנמנו בפסק הדין. העותרת דכאן הבהירה, שבהליך דנן אין עניינה בסעד זה. להשלמת התמונה אציין ששר הפנים לא מילא את חובתו עד עצם היום הזה, העותרים פנו בבקשה לפי סעיף 6 לפקודת ביזיון בית המשפט, ובג”ץ החליט שאכן היתה זו חובתו של השר והיא הופרה. עם-זאת, נדחתה הבקשה לכפיית אכיפה בצו, ובין היתר נקבע שהסעד החשוב לעותרים הוא מתן רישיונות ישיבה מסוג א/5, שאפשר לבקש בדרך של עתירה מנהלית – בה דנים אנו עתה [טגאל, החלטה מיום 14.01.24];
הסעד השני שהתבקש, הוא מתן מעמד מטעמים הומניטאריים למבקשי מקלט, או לפחות רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5, עד להכרעה בבקשות המקלט שהגישו. בפסק הדין נקבע, כי ככל שלא תאומץ עמדה עקרונית באשר לטיפול בבקשות המקלט עד ליום 30.11.21, יוענק רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5, לכל מבקשי המקלט שהגישו את בקשת המקלט שלהם לפני “המועד הקובע” (מועד הגשתה של העתירה, 11.06.17), עד להכרעה בבקשותיהם. מחד גיסא נקבע, כי רישיונות אלה יוארכו מעת לעת, עד לקבלת ההחלטה בבקשת המקלט, ומאידך גיסא הובהר שאין בכך הענקת מעמד של ‘פליט’ ושאם תידחה הבקשה – ניתן יהיה לשלול את רישיון הישיבה. בעקבות פסק הדין אכן זכו ברישיונות א/5 מבקשי מקלט שבקשתם קדמה למועד הקובע וטרם הוכרעה.
נתונים עובדתיים:
הנתונים העובדתיים שלהלן סופקו על-ידי המשיב בכתב התשובה ובדיון בעל-פה, כשהעותרת הבהירה כי אינה חולקת עליהם [פרוט’, ע’ 1 ש’ 19].
ככלל, מאז הקמת יחידת הטיפול במבקשי מקלט מדיני (RSD) ביולי 2009 ועד ליום 14.05.23, הוגשו כ-91,000 בקשות מקלט, מתוכן נותרו לטיפול כ-25,000 בקשות למקלט. נתונים אלה ממחישים את העומס בו נתונים היחידה ועובדיה, שנאלצים להתמודד עם תקינת חסר וקשיי גיוס של עובדים. בכך, לדעת המשיב, יש לתלות חלק מהעיכובים שבטיפול בבקשות למקלט בזמן סביר.
עד כה הוסדרו מעמדם וזכויותיהם של כ-4,000 מבקשי מקלט מסודאן, שקיבלו רישיון מסוג א/5. נותרו פחות מ-1,000 מבקשי מקלט שהגישו בקשותיהם לאחר פס”ד טגאל שמעמדם לא הוסדר.
החל משנת 2014 ועד לתחילת מאי 2023, יצאו מישראל מרצונם 6,294 אזרחי סודאן, מהם חזרו למולדתם 4,421. על פי שיחות מעקב שבוצעו עם חלק מאלו ששבו למדינתם ושטרם יציאתם מסרו פרטי התקשרות עמם, לא התקבלו דיווחים על אירועים חריגים בעת חזרתם לסודאן. נכון לחודש יולי 2023 נותרו בישראל 6,702 אזרחי סודאן (נתונים אלה מתייחסים לכלל אזרחי סודאן, ולא רק למבקשי מקלט).
במהלך השנים הוגשו 7,019 בקשות למקלט מדיני על ידי אזרחים סודנים בישראל. מתוכן נותרו לטיפול כ-4,010 בקשות, בשים לב לכך שחלק מהבקשות נסגרו בשל יציאת אותם אזרחים סודנים מישראל. בין בקשות אלה, מצויות 1,272 בקשות למקלט שהוגשו אחרי “המועד הקובע” לפי טגאל (11.06.17), ושמגישיהן לא קיבלו מעמד בישראל מכוח החלטות ממשלה, החלטות שיפוטיות או החלטות פרטניות. 1,272 מבקשי המקלט נחלקים לשתי קבוצות, 868 מבקשים שמוצאם מחבלי דרפור, הרי הנובה והנילוס הכחול, ו-382 מבקשים שטרם זוהו.
עד ליום 14.5.23 רואיינו 376 מבקשי מקלט מסודאן, אשר במועד מתן פס”ד טגאל, טרם זוהו כמי שמוצאם בחבל דרפור, הרי הנובה או הנילוס הכחול, אך הגישו את בקשתם למקלט לפני המועד הקובע. קבוצה זו קיבלה קדימות לאור קביעות בית המשפט העליון בעניין טגאל. במקביל לאמור, ראיינה יחידת ה-RSD קבוצה נוספת של כ-400 מבקשי מקלט מסודאן, שעל פניו עמדו בקריטריונים שנקבעו בהחלטות הממשלה השונות, שניתנו לאורך השנים בדבר הענקת רשיונות א/5 ו-ב/1 מטעמים הומניטריים, אך לא יכלו לממש את זכאותם בשל העובדה שטרם עברו זיהוי. כלומר, ממאי 2021 ועד מאי 2023 ראיינה הרשות כ-800 מבקשי מקלט מסודאן. לאחר שסיימה היחידה לראיין את קבוצת זכאי טגאל, המשיכה לראיין את הבאים בתור מבחינה כרונולוגית, קרי מי שהגיש בקשת מקלט לאחר המועד הקובע בפס”ד טגאל. מלאכה זו טרם הושלמה, כאמור לעיל, בין היתר נוכח מגבלות כוח אדם ביחידת ה-RSD.
לדברי העותרת, במהלך השנים העניק המשיב מעמד מסוג א/5 לקבוצות שונות בקרב פליטי דרפור: כ-600 הוכרו כפליטים עם כניסתם לישראל בשנת 2007 מתוך הכרה ברצח העם בדרפור; בהמשך ניתן מעמד מסוג א/5 בשלוש פעימות ל-800 דרפורים מעל גיל 40, ובעקבות בג”ץ טגאל ניתן רישיון למעל 2,400 יוצאי דרפור. כך, עד כה, ניתן המעמד ל-3,800 מבקשי מקלט מסודאן, המהווים את הרוב המכריע של מבקשי המקלט מדרפור בישראל. למולם נותרו, לפי נתוני המשיב, 1,575 אזרחי סודאן שמעמדם לא הוסדר ושהגישו בקשת מקלט, אחרי יוני 2017, כאשר ניתן להניח שחלקם אינם יוצאי חבלי הארץ שבסיכון.
טענות הצדדים:
טענות העותרת:
העותרת מלינה על העיכוב המתמשך בטיפול בבקשות המקלט שהוגשו על-ידי יוצאי דרפור בישראל, ומתארת את הקשיים המשתנים שהציב המשיב בפני מבקשי המקלט לאורך השנים, החל משנת 2006, בה החלו מבקשי המקלט להגיע במספרים משמעותיים. תחילה, לא איפשר המשיב כלל את הגשתן של בקשות פרטניות למקלט וחלף זאת פרש מעל המבקשים מטריית הגנה מגירוש, כ”הגנה קבוצתית”. משנת 2013 איפשר המשיב את הגשתן של בקשות פרטניות למקלט, אך התנאים הפיזיים והאחרים הקשו מאוד על עצם הגשת הבקשות והובילו לצמצום של כמות הבקשות שהוגשו ולהתמשכות הטיפול בהן. בשנת 2020 החל המשיב להפעיל מערכת מקוונת, שרק באמצעותה ניתן להגיש בקשות למקלט.
טוענת העותרת, שהגיע העת להחיל את קביעותיו של בג”ץ בעניין טגאל גם על קבוצה נוספת מבין מבקשי המקלט, מטעמים אלו: ראשית, אין יסוד לאפליה בין אותם מבקשי מקלט מעוכבי-החלטה שבמקרה הגישו את בקשתם לפני יום 11.06.17, לבין מבקשי מקלט שכיום עברה גם עליהם תקופת המתנה ושיהוי של שנה, שנתיים או יותר; שנית, החובה המנהלית ליתן מענה תוך זמן סביר חלה גם בעניינם של מבקשי מקלט שאינם מבין הנהנים הישירים מפסיקת טגאל; שלישית, בפסק הדין טגאל נאמר כי מדובר רק “בשלב ראשון”; רביעית, עד למועד הגשתה של העתירה לא הוכרעו בקשותיהם של מבקשי מקלט, אלה שזכו להיכלל ב”קבוצת טגאל” ואלה שלא זכו מחמת שלא הגישו בקשותיהם קודם למועד הקובע, ואין להניח שהמצב ישתנה.
טענות המשיב:
בכתב התשובה ובדיון טענו נציגי המשיב כי סודאן מצויה “בתקופה מורכבת” והמצב המשתנה-תדיר מקשה על גיבושן של הערכת-מצב ודרך פעולה. סקירת פעולותיהן של הרשויות מאז שניתן פסק הדין בעניין טגאל מלמדת על שיח בינמשרדי בסוגיה מאז שניתן פסק הדין בעניין טגאל. ביום 08.05.23, יזם ראש רשות האוכלוסין וההגירה פנייה דחופה שהובילה להקמתו של צוות בינמשרדי, שהתכנס כפי שדווח לבית המשפט. המשיב עמד על הקשיים האובייקטיבים-מעשיים שעומדים למכשול בפני מאמצים לקדם ולהחיש את בדיקתן של בקשות המקלט – הן הקושי בהערכת המצב בסודאן והן העומס על יחידת הטיפול במבקשי המקלט.
עמדתו של המשיב היא כי אין להחיל את הוראותיו של בג”ץ טגאל על מבקשי מקלט שהגישו בקשותיהם לאחר המועד הקובע, ואלו טעמיו: ראשית, פסק הדין קבע תחום זמנים מוגדר ומוגבל, אף שידוע היה כי בכך לא ניתן מענה לקבוצות נוספות של פליטי דרפור, וכבחירה מודעת ומצמצמת ביחס לצו על-תנאי, שבו לא צוינו מגבלת-זמן ומועד קובע; שנית, יש להביא בחשבון את המשמעות של מתן רישיון א/5, לרבות משמעויות כלכליות נכבדות, שכן תושב ארעי האוחז ברישיון מסוג זה, זכאי לסל השירותים וההטבות של תושב קבע; שלישית, המשיב פועל כל העת, בעבודת מטה ובבחינת בקשות, כך שלא חרג מחובתו לפעול במהירות הראויה; רביעית, הפגיעה במבקשי המקלט, שבקשתם טרם נדונה ושלא זכו ברישיון א/5, היא מוגבלת, שכן חידוש רישיונותיהם מבוצע רק פעם בשנה והם יכולים לעבוד ולנוע בישראל באופן כמעט מלא; חמישית, הסעד המבוקש חורג מהסעד שנקבע בעניין טגאל ועודף עליו, שכן באותו ענין ניתן למדינה פרק זמן של כשבעה חודשים לבחור את אחת האפשרויות שנמנו בפסקה 26 לפסק הדין.
דיון ומסקנות:
בעניין טגאל נקבע, ש”אשר להליכים קיימים ועתידיים הנוגעים למעמד בתקופת הביניים של מי שהגיש את בקשת המקלט שלו לאחר המועד הקובע – אלה יתבררו בערכאות המתאימות בהתאם לנסיבות הפרטניות של העניין” [פסקה 28]. העתירה שלפני איננה פרטנית אלא ציבורית וכללית, כשאין צד שחלק על כך או טען בניגוד לכך.
הסרת “הסעד הראשון” מעל הפרק:
בעניין טגאל נקבע “הסעד הראשון” של פתרון כללי שעל המשיב לנקוט, כאחד מתוך ארבעה אפשריים, תוך הקצבת זמן של כשבעה חודשים עד לאימוצו ולהחלתו – קביעת מדיניות עקרונית לצורך הכרעה בבקשות המקלט; הכרעה פרטנית בבקשות בלא שתגובש מדיניות שכזו; הענקת מעמד מטעמים הומניטאריים; או גיבוש מתווה שיאפשר את יציאתם של מבקשי המקלט מישראל מרצון או בכפוף לבחינת בקשות מקלט פרטניות [פסקה 26].
סקירת פעולותיהן של הרשויות מאז שניתן פסק הדין בעניין טגאל מלמדת על שיח בינמשרדי בסוגיה מאז שניתן פסק הדין בעניין טגאל, אך ביום 07.05.23 הוברר כי “לא ניתן, בעת הזאת, להציג לוח זמנים קונקרטי להליך הבדיקה וההכרעה של בקשות במקלט של נתיני סודאן ממוצא דרפורי” [כתב התשובה, פסקה 13]. יום לאחר מכן, 08.05.23, יזם ראש רשות האוכלוסין וההגירה פנייה דחופה שהובילה להקמתו של צוות בינמשרדי, שהתכנס כפי שדווח לבית המשפט, אך גם עבודתו של צוות זה לא נשאה פרי, כפי שניתן להסיק מהודעתו הלקונית של המשיב מיום 14.01.24.
המשיב הודיע, כי “מלאכת גיבוש חוות הדעת והקריטריונים להכרעה בבקשות המקלט של יוצאי חבל דרפור מצויה בעיצומה. לאחר זו תסתיים ולאחר שייקבע סד זמנים מוגדר לבחינת הבקשות, שבעת הזו לא ניתן לקבוע כזה, הדבר יובא לידיעת ציבור מבקשי המקלט הממתינים להכרעה” [כתב התשובה, פסקה 50]. דברים אלה, יחד עם המשתקף מהודעות העדכון של המשיב לבית המשפט, מובילים למסקנה שסיום המלאכה של גיבוש עמדה עקרונית ומדיניות אינו נראה באופק, וגם שלוש האפשרויות הנוספות אינן עומדות על הפרק. משמע, והדברים מפורשים למעשה גם בהחלטה מיום 14.01.24, חובת המשיב במסגרת “הסעד הראשון” מופרת ואין לדעת מתי תקוים, ואם בכלל. לכן, אין הצדקה למתן פרק-זמן בו יבחן ויבחר המשיב את אחת מהאפשרויות שנמנו לעיל.
פסק הדין בעניין טגאל – צמצום קונקרטי או הנחיה ערכית תקפה?
עיקרה של המחלוקת הנטושה בין הצדדים נעוץ באופיו של הסעד שניתן בעניין טגאל – האם היה חד-פעמי, הושלם ופג; או שיש בו הנחיה שכוחה יפה כל-עוד לא השתנה מצע הנתונים העגום, עליו בוסס.
המשיב מבקש לראות ב”מועד הקובע” שבו נקב פסק הדין, קו גבול קבוע, עניין גמור וחתום. קביעתו של מועד קובע כגבול בין אוכלוסיות, שמשמעו התייחסות שונה לאותן אוכלוסיות, היא פרקטיקה מנהלית מוכרת ובת-הצדקה, גם כאשר מדובר על גבול מלאכותי ששורשו אינו באבחנה מהותית (אימננטית) המבדילה בין האוכלוסיות. קביעת מועד קונקרטי כרוכה פעמים רבות בשרירות מסוימת (אם היום, אז למה לא אתמול או מחר) אך בעצם קביעה מסוג זה אין פסול, כל-עוד עומדת היא ביתר חובות המנהל [והשוו בג”ץ 1662/05 לוי נ’ ממשלת ישראל (03.03.09) ובג”ץ 7691/95 ח”כ גדעון שגיא נ’ מ”י (22.12.98), פסקה 31]. אלא, שאין כל סימן לכך שבעניין טגאל ביקש בג”ץ לקבוע גבול קשיח בל-יעבור גם לעתיד לבוא, כמפורט להלן.
אכן, פסק הדין קבע תחום זמנים מוגדר ומוגבל, שיש בו צמצום מובהק ביחס למבוקש בעתירה ולצו על-תנאי, שלא התייחסו כלל למגבלת זמנים, ועל-אף שידוע היה כי בכך לא ניתן מענה לקבוצות נוספות של פליטי דרפור – אך יש לזכור שבעת נתינתו של פסק הדין, נחשב “הסעד הראשון” כעיקרי וניתן לרשות פרק-זמן נדיב לבחור את הדרך ליישמו. “הסעד השני”, נועד מלידתו ומטבעו לשמש כסעד משני, שרק מחדלו של המשיב מלקיים את “הסעד הראשון”, מאז ועד לעתיד שעדיין נסתר מֵעַיִן, הפך אותו לעיקרי.
הדבר מתפרש במלואו למקרא דבריה של הש’ וילנר, באמרה ש”הסעד הנוסף שעניינו בהענקת רישיונות מסוג א/5, מגלם הנחה מוקדמת כי ייתכן שהמדינה לא תפעל בהתאם לאחת האפשרויות שהותוו לה בפסק דין זה עד ליום 30.12.2021, ובכך היא תפר, הלכה למעשה, את הוראות פסק דיננו. הנחה מעין זו מוקשית בעיני, שכן חזקת תקינות המינהל טומנת בחובה הנחה בסיסית וחיונית לפיה גורמי הממשלה והכנסת רואים עצמם מחויבים לקיום פסקי הדין של הרשות השופטת… ואמנם, אי-ציות מצד הרשות המבצעת או הרשות המחוקקת להוראות הרשות השופטת מהווה חתירה מסוכנת תחת עקרון שלטון החוק, ומשם קצרה הדרך לאנרכיה” [פסקאות 13-14].
טענת המשיב מעוררת אפוא אי-נוחות, שהרי רק עקב אי-עמידת הרשות בחובתה לפי פסק הדין ובהתייחסותה למועד שנקבע לביצוע הסעד הראשון כאל “סעד נורמטיבי” שאינו מחויב ביצוע, נוצר המצב שפתרונו במעתק-דגש אל הסעד השני.
בגדרי מילותיו של פסק הדין טגאל מפורשות ההכרה והכוונה שאין זה סוף-פסוק, והסעד שניתן כמוגבל בזמן, איננו ממצה ואיננו מותיר קבוצות אחרות ללא סעד אפשרי. כדברי הנ’ חיות בפסקה 27 – “אני סבורה כי יש להבטיח כי יינתן מענה לנזק העיקרי הנובע מהשיהוי המנהלי – הותרתם של מבקשי המקלט ב”ערפל נורמטיבי” ללא מארג זכויות בסיסיות – ולקבוע הסדר לתקופת הביניים עד להכרעה בבקשות המקלט, אשר יבטיח זכויות מסוימות לאותם מבקשי מקלט שבקשותיהם ייוותרו תלויות ועומדות. בהקשר זה יש ליתן עדיפות בשלב הראשון למבקשי המקלט שנגרם להם עינוי הדין הרב ביותר, כלומר אלה שבקשת המקלט שלהם תלויה ועומדת לפרק הזמן הממושך ביותר”.
המצב בדרפור – ודאי שלא השתפר ואולי אף החמיר:
העותרת מלינה על העיכוב המתמשך בטיפול בבקשות המקלט שהוגשו על-ידי נתינים סודאנים שהסתננו לישראל, ושמוצאם באזור המקיף את חבלי דרפור, הרי הנוּבָּה ואזור הנילוס הכחול, בו היו הם וקהילותיהם קורבנות לאלימות קשה ומאורגנת, שלדעת מדינות רבות וארגונים בינלאומיים עולה כדי רצח-עם. מבקשי המקלט נסמכים על האמנה הבינלאומית בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951, כ”א 65 [להלן – האמנה או אמנת הפליטים) ועל הפרוטוקול בדבר מעמדם של פליטים משנת 1967 הנלווה לאמנה, שכן אף שהאמנה לא נקלטה כחוק בדין הפנימי הישראלי, רואה המדינה את עצמה מחויבת ליישום הוראותיה. לפי האמנה, “פליט” הוא מי שנמצא מחוץ לארץ אזרחותו בשל פחד מבוסס היטב מרדיפה מטעמי גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי מסוים או להשקפה מדינית מסוימת, ואיננו יכול להיזקק להגנתה של אותה ארץ או אינו רוצה בכך בגלל הפחד האמור [סעיף 1(2) לאמנה].
בכתב התשובה ובדיון טענו נציגי המשיב כי סודאן מצויה “בתקופה מורכבת” והמצב המשתנה-תדיר מקשה על גיבושן של הערכת-מצב ודרך פעולה. לא ברור כיצד טענה זו תומכת בגישת המשיב, בהתחשב בכך שגם לדברי המשיב המצב בסודאן – ובדרפור בפרט – הדרדר לאלימות קשה ולחוסר סדר ובטחון, החל מאפריל 2023. ידוע על מאות הרוגים, אלפי פצועים, מאות אלפי עקורים ופליטים, כמידע חלקי בלבד, שכן חומרת המצב הובילה להסתלקותם של דיפלומטים ועובדי-סיוע של ארגונים בינלאומיים. משמע, החוסר במידע אינו מעיד על הטבה במצב, אלא על חומרה קיצונית. ואכן, במאי 2023 קראה נציבות האו”ם לפליטים לכל המדינות, לאפשר לאזרחים מכל לאום שהוא, הנמלטים מסודאן, להיוותר בשטחיהן, וזאת בהתאם לעיקרון אי ההחזרה.
נמצא אפוא, שהמצב בסודאן בכלל ובדרפור בפרט לא השתנה, בוודאי לא לטובה, מאז שנדון עניין טגאל וניתן בו פסק הדין.
הפרתן של חובות מנהליות וחומרת פגיעתן:
הכלל שבבסיס פסק הדין הוא דברים הראויים לשינון – “הימנעות ממושכת מהכרעה בבקשות מקלט של הטוענים כי נכנסו לישראל לשם מציאת מקלט מפני הסכנה הנשקפת להם במדינת מוצאם והותרתם ב”ערפל נורמטיבי”, מנוגדת למושכלות יסוד של מינהל תקין ולעקרונות שעליהם מבוססת שיטתנו המשפטית” [פסקה 31].
אם מצאנו, כי פסק הדין לא נועד להוות חסם שאין אחריו כלום, וכי במערך העובדתי אין שינוי לטובה, יש ללכת בעקבות הנמקותיו של פסק הדין, שקבע שהמשיב מפר את חובתו המנהלית להכריע במהירות ראויה בבקשות למקלט, ושתוצאות ההפרה הן קשות ביותר, אותו “ערפל נורמטיבי” האופף את מבקשי המקלט, מצב של היעדר וודאות שמכביד ביותר על מבקשים, לרבות קשיים משמעותיים ביכולת לעבוד ולהתפרנס, שכן החשש מאכיפה פלילית וחוסר היכולת לתכנן את העסקתם של עובדים, מרתיעים מעסיקים פוטנציאליים, וראו הערת הש’ חיות (כתוארה אז) בדבריה הקצרים בעע”ם 8908/11 אספו נ’ משרד הפנים (17.1.12), ודבריה בבג”ץ 8665/14 דסטה נ’ הכנסת (11.08.15), פסקה 4, שקדמו לדבריה ולדברי הש’ וילנר והש’ קרא בפסק הדין טגאל.
ועוד נאמר בפסק הדין: “לא זו בלבד שלא נקבעה מדיניות סדורה ביחס לטיפול בבקשות המקלט והן תלויות ועומדות במשך שנים רבות, ההחלטות המועטות שנתקבלו ביחס למבקשי המקלט מייצרות תחושה של אקראיות ושרירותיות אשר מעמיקה את תחושת התסכול ואת הפגיעה בעקבות “הסחבת” בעניינם של יוצאי דרפור שלא זכו לקבל מעמד מטעמים הומניטאריים, וממתינים עד היום להכרעה בבקשותיהם” [פסקה 24].
טענת המשיב, כי “הוא אינו שוקט על השמרים ומקדם את הדברים באופן ראוי”, ו”לא חרג ממתחם המהירות הראויה” [פסקה 48 לכתב התשובה], אינה יכולה לעמוד לנוכח המובא לעיל, אף לא טענתו בדבר אי-החומרה שבפגיעה במבקשי המקלט הממתינים שנים להכרעתו [שם, פסקה 49].
חובת המשיב להכריע בבקשות המקלט במהירות הראויה, שהיא נגזרת של חובות הסבירות וההגינות, וחובותיו לפעול לפי קני מידה ברורים באופן הגון ושוויוני ולמנוע אקראיות, אפליה ושרירות – ולו מראית-עין של אלה – הופרו. הפרות אלה משפיעות על ציבור ניכר של אנשים ונשים ותוצאותיהן קשות, ארוכות-טווח ומשתרעות על תחומי-חיים רבים. במצב הדברים שהתקיים ועדיין מתקיים, אין תרופה להפרות אלו, אלא זו שנקבעה בעניין טגאל כ”סעד השני”, הוא הסעד היחיד המבוקש בעתירה זו שלפנינו. עתה העת ליישמו.
המשמעות הכלכלית של הסעד המבוקש:
המשיב מזכיר את המשמעויות הכלכליות של הסעד המבוקש, שיגרור זכאות לסל שירותי הרווחה והבריאות של תושב קבע.
אכן, מדינת ישראל רשאית לקחת בחשבון אספקטים כלכליים בהחלטותיה הריבוניות, מי יכול לבוא בשעריה ומה זכויות וחירויות תינתנה לו כגר תושב [עע”מ 4760/20 אדם נ’ משרד הפנים – רשות האוכלוסין וההגירה (04.03.21) פסקה 19; בג”ץ 11437/05 קו לעובד נ’ משרד הפנים (13.04.11), פסקאות 24-25 לדברי הש’ פרוקצ’יה ופסקה ד’ לדברי הש’ רובינשטיין; בג”ץ 7803/06 אבו ערפה נ’ שר הפנים (13.09.17), פסקה 44 לדברי הש’ פוגלמן (כתוארו אז)].
מכל מקום, לנוכח הכרת המדינה במצבם של מבקשי המקלט, ומשמחויבת היא כלפיהם בחובות מנהליות בסיסיות, ספק אם להיבט הכלכלי יכול להינתן משקל מכריע, במצב שבו פעולותיו ומחדליו של המשיב מנוגדות למושכלות יסוד של מינהל תקין ולעקרונות שעליהם מבוססת שיטתנו המשפטית, כאמור לעיל.
המשיב עצמו מעריך את מספרם של מבקשי מקלט מסודאן, שעניינם טרם הוסדר בקבלת רישיון מסוג א/5 וכיו”ב, בכ-1,000 איש ואישה בלבד, כרבע ממספר “זכאי טגאל”.
המשיב לא הציג כל נתון, אף-לא הערכה, לגבי ההשפעה של מתן רישיון לישיבת ארעי על הקופה הציבורית – האם צפויה הכבדה על קופת הציבור, מחמת הצורך לממן זכויות של קבוצת-אוכלוסייה נוספת; או שמא יש לצפות לתוספת-הכנסה לקופת הציבור, כתוצאה מהמעבר הצפוי לעבודות מוסדרות, שיש עמן תרומה לכלכלה ושיפור בגבייתם של מיסים;
בנסיבות הקונקרטיות שלפנינו, דין טענה זו להידחות, הן מכוח עקרונות יסוד וכללי מינהל תקין, והן מחמת ביסוסה הרעוע על ספקולציות עובדתיות בלבד.
מגמות ופתרונות ביניים בפסיקה שלאחר טגאל:
הצדדים התייחסו להחלטות ופסקי-דין שניתנו לאחר פסק הדין בעניין טגאל, בבתי הדין לעררים לפי חוק הכניסה לישראל ובערעורים לבתי המשפט המנהליים, ביחס למבקשי מקלט שאינם בכלל “זכאי טגאל” (כלומר, שבקשותיהם הוגשו לאחר “המועד הקובע”). ככלל, מגמת הפסיקה איננה אחידה, וניתן למצוא פסיקה לכאן ולכאן, כפי שיודגם.
בדומה למבוקש בעתירה שלפניי, נפסק בערר (ת”א) 2281/18 ב.א נ’ רשות האוכלוסין וההגירה (28.05.2023), כשלכל הידוע לא הוגש ערעור; בעמ”נ (י-ם) 6782-06-22 Marouf Fout נ’ מ”י (27.10.22) התקבל ערעור והעניין הוחזר לבית הדין, תוך התייחסות ל”חלוף הזמן הניכר” מאז פסק הדין בעניין טגאל, מבלי שהותוו מדיניות ולוחות זמנים לטיפול בבקשות.
גישת ביניים בה נקטו לא-פעם בתי הדין לעררים, היא מתן רישיון מסוג ב/1 (עובד זמני), שנועד לעובדים זרים, עד להכרעה בבקשתו של העורר למקלט [וראו למשל ערר (ת”א) 5695/18 מוחמד נ’ משרד הפנים – רשות האוכלוסין וההגירה (27.12.23) וערר (י-ם) 1756/23 פלוני נ’ משרד הפנים – רשות האוכלוסין וההגירה (20.06.23), שבעניינו הוגש ערעור שטרם נדון].
הצדדים בענייננו לא טענו דבר לעניין פתרון ביניים בדמות רישיון מסוג ב/1, ואין מקום לדון בכך.
סקירת הפסיקה מבססת את טענת העותרת, לפיה פרק-זמן של שנה עד לבירור ולהכרעה בבקשה למקלט, הוא הראוי והסביר. המשיב לא השיג כלל על טענה זו, וכך אקבע.
סוף-דבר:
דין העתירה להתקבל בעיקרה, למעט בקשת העותרת כי הסעד יינתן גם למבקשי מקלט עתידיים, שהגישו או יגישו בקשותיהם לאחר הגשתה של עתירה זו ביום 30.11.22.
דומני, כי מידת הזהירות והתקווה לשינוי לטובה מכוונות להימנעות מהכפפת הרשות להסדר כולל שאולי לא יתאים למצב דברים עתידי.
פשיטא, שלא נחסמה הדרך לפניות פרטניות של מבקשי מקלט, ויש להאמין כי המשיב ידריך עצמו בעקרונותיו של פסק הדין בעניין טגאל באופן בו נדונו לעיל.
העתירה מתקבלת אפוא, באופן זה:
א. תוך 90 יום מהיום, יעניק המשיב רישיון ישיבת ארעי בישראל מסוג א/5 לכל מבקש מקלט מחבלי דרפור, הרי הנוּבָּה והנילוס הכחול שבסודאן, שבקשתו לקבלת מקלט הוגשה עד ליום 30.11.22 ולא הוכרעה תוך שנה מיום הגשתה למשיב, וזאת בכפוף להיעדרה של מניעה פלילית או ביטחונית;
ב. הרישיון הנ”ל יעמוד בתוקפו ויחודש מעת לעת, באותם תנאים, עד להכרעת המשיב בבקשתו של מבקש המקלט, או עד שייושם בעניינו פתרון מתאים אחר מבין אלו שנמנו בסעיף 26 לפסק הדין בעניין טגאל;
ג. יובהר, כי המעמד שיוענק למבקשי מקלט מכוח פסק דין זה איננו מעמד של פליט, על כל המשתמע מכך, וכי מדובר במעמד הניתן לשלילה במקרה שבו בקשת המקלט תידחה;
המשיב יחויב לשאת בהוצאות העותרת ובשכ”ט בסך 20,000 ₪.
עותקים יועברו לב”כ הצדדים.
ניתן היום, י”ב שבט תשפ”ד, 22 ינואר 2024, בהעדר הצדדים.
